論我國特大城市空間擁擠的制度根源與治理路徑
——基于空間政治的視角

李 宏 ，楊 桓 ，劉仁忠

（1.華中師范大學 城市與環(huán)境科學學院，湖北 武漢 430079；2.西南交通大學 馬克思主義學院，四川 成都 611756；3.華中師范大學 馬克思主義學院，湖北 武漢 430079）

論我國特大城市空間擁擠的制度根源與治理路徑
——基于空間政治的視角

李 宏1，楊 桓2，劉仁忠3

（1.華中師范大學 城市與環(huán)境科學學院，湖北 武漢 430079；2.西南交通大學 馬克思主義學院，四川 成都 611756；3.華中師范大學 馬克思主義學院，湖北 武漢 430079）

在我國，特大城市空間擁擠的實質是城市高度極化所導致的空間緊張，表現為交通擁堵、住宅和綠地等生活空間分配不合理、教育衛(wèi)生等公共資源緊張等。該現象的產生有著深刻的制度根源。作為一種突出的“城市病”，空間擁擠問題的解決要求我們不僅要從改善城市規(guī)劃和發(fā)展公共交通等技術層面努力，更要從戰(zhàn)略的層面改革我國城市管理體制，構建科學的城市綜合治理體系，處理好政府主導與社會發(fā)展的關系問題，通過“智慧城市”建設實現特大城市的空間優(yōu)化和科學發(fā)展。

特大城市；空間擁擠；制度根源；治理路徑

空間擁擠是特大城市發(fā)展所面臨的重大問題之一，具體表現為日益嚴峻的交通擁堵和空間資源緊缺。在我國，空間擁擠的實質是城市高度極化所導致的空間緊張。一方面，特大城市極度膨脹，城市發(fā)展呈現“大者愈大”的趨勢，城市體系馬太效應日益明顯；另一方面，城市空間擁擠程度日益嚴重，資源高度集中，社會發(fā)展不堪重負?！边@種現象不僅嚴重影響著人們的生活質量,更嚴重阻礙著經濟社會的科學發(fā)展。2015年底召開的中央城市工作會議指出，城市發(fā)展要統(tǒng)籌空間與規(guī)模結構，把握好生產空間、生活空間、生態(tài)空間的內在聯系，完善城市治理體系，提高城市治理能力，著力解決城市病等突出問題。作為一種突出的“城市病”，空間擁擠問題的解決要求我們不僅要從改善城市規(guī)劃和發(fā)展公共交通等技術層面努力，更要從戰(zhàn)略的層面改革我國城市管理體制，構建科學的城市綜合治理體系，實現特大城市的科學發(fā)展和結構優(yōu)化。

一、國內外學者對于城市空間擁擠的論述

在國外，西方國家大城市發(fā)展中所暴露出來的種種弊端，使眾多有識之士開始意識到正視城市空間問題的必要性。恩格斯對住宅問題的論述揭示了社會制度的空間性存在，并引發(fā)了后來西方學者關于城市空間問題的關注。法國學者列斐伏爾出版《空間的生產》（1974）一書，第一次將政治問題與空間問題的思考結合在一起，開創(chuàng)了空間政治理論的先河。他認為空間是政治性的，并且存在著一門“空間政治學”。隨后，城市學家卡斯特爾和蘇賈等城市學家從空間的角度對城市問題進行了研究。他們都認為，城市空間擁擠問題在很大程度上是對于城市空間的管理和配置問題，應當從空間管理角度尋找解決方案。貝里認為，城市空間擁擠問題的根源是城市內部的居住方式以及經濟社會模式的問題，只能通過經濟社會方面的改革來解決城市空間問題；卡塞列則指出，對于城市空間擁擠問題的解決應當通過對城市居住格局和空間分異、城市土地市場及其利用、城市人口及其流動等方面的改革來進行。

西方學者關于大城市空間擁擠的探索，從改善社會結構和克服城市化過程中的弊端的角度論述了城市空間擁擠問題的緩解路徑。他們的研究一方面顯示了城市空間概念的豐富，另一方面說明了空間問題的研究呈現出多學科交叉研究的趨勢。然而，西方學者更多的是從直觀的技術層面進行論述，其目的不在于從根本上改造社會政治制度。

與西方發(fā)達國家相比，我國特大城市的空間擁擠問題尤為突出。一批研究城市問題和空間問題的國外優(yōu)秀研究成果譯介引進后，極大地開闊了我國學者的視野，一部分以城市空間為研究對象的應用性成果陸續(xù)面世，提出了許多緩解城市空間擁擠的措施。主要在以下幾個方面：

一是通過擴大城市空間規(guī)模，緩解空間壓力。長期以來，我國的城鎮(zhèn)化建設在很大程度上是通過把農村土地向城市集中來實現的。一些學者認為，在區(qū)域競爭越發(fā)劇烈的形勢下，如果不擴大中心城市規(guī)模，不但難以明顯提升區(qū)域發(fā)展的競爭力，而且還會在區(qū)域發(fā)展中逐步“邊緣化”。應當說，空間規(guī)模的擴張是大城市發(fā)展的必然結果，具有一定合理性；但盲目的“攤大餅”式的發(fā)展導致的問題也不容小覷——城市發(fā)展“大者愈大”的現象越發(fā)嚴重，特大城市人滿為患，中小城市人煙稀少，空間利用不足。

二是通過先進技術的運用提升空間使用效率。對于特大城市而言，長期面臨空間資源緊缺和交通擁堵等現象，催生了空間利用技術的成熟，道路、交通工具及交通布局得到持續(xù)改進,大批新技術投入使用，城市總體規(guī)劃不斷更新。專注于中國城市問題的荷蘭學者何新城認為，中國城市空間供給效率極低，因此迫切需要通過新規(guī)劃和新技術的運用提高城市空間的利用率。但由于城市變革的劇烈性，新技術的運用對于緩解空間擁擠往往作用有限。

三是通過戶籍制度控制人流和物流強度，減輕特大城市空間負荷。目前，我國特大城市陸續(xù)出臺了一系列緩解空間負荷的措施，主要包括戶籍人口控制、車輛控制等措施（限購、單雙號限行、車輛排量、外地車輛限制等）。然而，這種措施雖然從行政指令上放緩了城市規(guī)模的擴大進程，緩解了部分交通擁堵問題，但效果有限，仍然“治標不治本”，而且妨礙了部分市民落戶、購買汽車的合理需求。

四是通過包括產業(yè)結構和城市空間結構調整在內的局部改革來緩解城市空間壓力。一些學者強調通過產業(yè)結構調整和城市空間布局調整，將部分產業(yè)從特大城市轉移出去的方式解決問題。雖然局部改革從一定程度上緩解了空間擁擠的程度，但仍然無法從根本上改變城市空間擁擠的整體格局。

總的來說，在探索城市治理方面，學者們的論述把握住了城市發(fā)展的規(guī)律，對于推進當前正在進行的特大城市建設和城市治理提供了理論資源，但在兩個方面尚顯薄弱：一是對于空間擁擠現象背后的體制和制度因素缺乏深刻的認識；二是對于城市空間的綜合治理還缺乏有力的論證分析和系統(tǒng)性的研究，在指導實踐方面還較為貧乏。

2011年我國城鎮(zhèn)化率首次突破50%關口，2015年達到56.1%，它宣告了我國由“鄉(xiāng)村社會”向“城市社會”的轉型。然而，由于人口規(guī)模龐大和特殊的城市管理體制，城鎮(zhèn)化率的上升帶來了特大城市的交通擁堵和空間擁擠，而且這種現象作為一種常態(tài)在相當長時間持續(xù)下去。2014年國務院發(fā)布的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014－2020年）》提出“優(yōu)化城市空間結構和管理格局”，“按照統(tǒng)一規(guī)劃、協調推進、集約緊湊、疏密有致、環(huán)境優(yōu)先的原則，提高城市空間利用效率，改善城市人居環(huán)境”，為我國特大城市的治理提出了明確的目標和更高的要求。

筆者認為，城市空間擁擠問題不僅是交通技術和城市規(guī)劃技術問題，更是體制與制度層面的問題。因此，本文旨在著力分析我國大城市交通擁堵和空間擁擠的制度和體制原因，為我國的城市治理理論發(fā)展提供新的視角；應用價值在于通過對我國若干特大城市的空間結構、資源配置和社會管理等問題的考察，探索符合國情的城市綜合治理體系，從而提出從制度上緩解城市空間擁擠的方案，為國家和地方政府的決策提供事實和理論依據。

二、我國特大城市空間擁擠的基本現狀

空間擁擠是指在一定空間范圍內人口密度過高導致個體享有的空間資源不足的現象?？臻g擁擠不僅意味著物理空間的供應不足，同時也意味著這部分空間能夠供給的資源不足。就特大城市而言，空間不足表現在交通擁堵、住房資源分配不合理和教育衛(wèi)生等公共資源緊缺等方面。

2014年11月20日，國務院印發(fā)《關于調整城市規(guī)模劃分標準的通知》，對原有城市規(guī)模劃分標準進行了調整，明確了新的城市規(guī)模劃分標準。根據新標準，城區(qū)常住人口500萬以上1000萬以下的城市為特大城市；城區(qū)常住人口1000萬以上的城市為超大城市。根據第六次人口普查數據，我國城區(qū)人口500萬以上的特大城市與超大城市主要是：北京、上海、廣州、深圳、天津、重慶、武漢、成都、南京、杭州、沈陽、西安、鄭州、哈爾濱、青島、蘇州；[1]其中，前六個為超大城市。這些特大城市是全國或者區(qū)域性中心，普遍存在嚴重的空間緊張問題。

（一）交通擁堵日益嚴峻。

近年來，小汽車保有量飛速增長，在提高人們的生活質量的同時，也導致了嚴重的交通擁堵。目前，交通擁堵已經成為困擾特大城市發(fā)展的頑疾。

交通擁堵已經成為特大城市發(fā)展面臨的首要問題。根據著名汽車行業(yè)企業(yè)高德公司發(fā)布的《2015年第二季度中國主要城市交通分析報告》，其中對2015年第二季度特大城市（超大城市）交通擁堵情況排名（如表1所示）：全國重點城市擁堵排名北京居首，其他國內十大堵城依次為上海、濟南、杭州、重慶、哈爾濱、天津、南寧、石家莊、武漢。各大城市交通擁堵形勢十分嚴峻，機動車數量增長過快，警力嚴重不足，交通擁堵已經嚴重阻礙了城市的發(fā)展和宜居城市的建設。交通擁堵不僅帶來嚴重的不舒適性，更降低了城市生產效率，增加了安全隱患。

表1 2015年第二季度特大城市（超大城市）交通擁堵情況排名[2]

其次是停車位緊缺。截至2016年6月，全國汽車保有量1.84億輛。初步測算，汽車保有量年凈增約1900萬輛。但目前我國大城市小汽車與停車位比例為1： 0.8，中小城市為1： 0.5，而發(fā)達國家為1：1.3。國家發(fā)改委提供的數據顯示，目前我國停車位缺口超過5000萬個。[3]以鄭州市為例，近10年來，鄭州市機動車保有量年平均增速超過10%。截至2016年6月，鄭州市汽車保有量達近254萬輛。按照國家標準，百輛汽車停車位需達到35至45個。[4](p173-175)按照鄭州市區(qū)254萬輛的保有量計算（這還并未把每日大量涌入的外來車輛考慮在內），至少需要98萬個停車位。但實際上，根據規(guī)劃局的統(tǒng)計數字，目前鄭州市共有停車位73.67萬個，缺口高達25萬。沒有停車場，導致車輛亂停亂放現象嚴重。車輛?？空加么罅糠菣C動車道及人行道空間，如此一來非機動車和行人只能走在機動車道上，不僅增加了擁擠的程度，也帶來了嚴重的安全隱患。盡管交管部門采取嚴格的處罰措施，但仍然無法杜絕違?，F象，其根本原因在于停車位高度緊缺。

（二）住房、綠地等生活空間分配不合理。

住房是人們生活的主要空間，也是特大城市主要的空間構成主體。改革開放以來，我國城鎮(zhèn)普遍實現了住房商品化。然而目前，國內特大城市住房資源普遍存在著價格較高和分配不合理等現象，增大了部分城市居民的生活壓力。

中國社會科學院財經戰(zhàn)略研究院完成的“住房綠皮書”《中國住房發(fā)展報告（2013-2014）》指出，近年來一、二線城市房價上漲較快。以鄭州市為例，2001年，鄭州市區(qū)平均住房均價為2000元/平方米左右，對于當時的中低收入群體而言壓力較大。此后每年略有上漲，到2005年，市區(qū)均價超過2600元/平方米。然而2006年到2010年間，均價迅速攀升至5500元/平方米以上，漲幅近兩倍。截至2015年上半年，鄭州市區(qū)每平方米房價已上漲至9000元到10000元。

十多年前，鄭東新區(qū)興建之初，每平方米為千元左右。而隨著東區(qū)商業(yè)迅速發(fā)展，加之鄭州市政府機構陸續(xù)搬遷或計劃搬遷至新區(qū)，鄭東新區(qū)商品房價格節(jié)節(jié)高升。2015年6月，鄭東新區(qū)住房成交價平均為14358元/平方米，部分區(qū)域房價逼近兩萬大關。如商業(yè)樓盤建業(yè)海馬天筑均價26000元/平方米，恒大翡翠華庭均價20000元/平方米，綠地新都匯均價17000元/平方米。盡管價格持續(xù)上漲，總體來看，依然不存在滯銷問題。

公共綠地是適合于安排游憩活動設施的、供居民共享的游憩綠地，包括居住區(qū)公園、小游園和組團綠地及其他塊狀帶狀綠地等。公共綠地占城市面積的比例大小直接影響著城市居民的生活質量。目前我國特大城市共綠地普遍較少，據中華人民共和國住房和城鄉(xiāng)建設部編制的《2014年中國城市建設統(tǒng)計年鑒》顯示，全國城市中，城市建成區(qū)綠地率排名前十名名單中沒有一個特大城市上榜。在特大城市中，許多市民面臨無處娛樂的尷尬。在一些地方，許多有健身需求的老年人只能被迫在馬路邊跳舞健身，不僅空氣質量不佳威脅健康，還存在許多安全隱患。

（三）教育和衛(wèi)生等基本公共服務資源緊張。

隨著特大城市人口的增長和外來務工人員的增加，特大城市的基本公共服務資源日益緊張。

據統(tǒng)計，2014年鄭州全市中小學招生29萬人，其中進城務工人員隨遷子女近8萬。鄭州市區(qū)85%的中小學實際班額超出國際規(guī)定的標準，“大班額”問題依舊凸顯。為了緩解此問題，2014年初鄭州市已規(guī)劃新建、改擴建30所中小學，目前這30所學校已經全部開工建設。2015年“新改擴”繼續(xù)進行，再新建、改擴建30所中小學，以緩解市區(qū)中小學資源緊缺的現狀。不僅中小學有“大班額”的問題，幼兒園的“入園難”也存在。2014年鄭州全市新建、改擴建了60所幼兒園；2015年計劃再新建40所幼兒園。新改擴確實緩解了一部分入學難的壓力，但是新建學校往往又存在辦學時間短、經驗不足等問題，導致教學質量難以達到要求。

在醫(yī)療領域，許多特大城市醫(yī)護人員數量遠遠不能滿足需求。2016年1月25日，網絡上出現一段“女孩痛斥號販子”視頻引發(fā)網友的廣泛關注。北京作為全國的優(yōu)質醫(yī)療衛(wèi)生資源聚集地，長期以來對外地患者有強勁的吸附能力，這在某種程度上加大了北京城市人口和環(huán)境資源的承載壓力。據國家衛(wèi)生計生委研究統(tǒng)計和抽樣測算，2013年北京市內三級醫(yī)院外來就診患者達3036萬人次，外來就醫(yī)流動人口日均70萬左右。[5]

不僅如此，許多特大城市還存在著醫(yī)療資源利用不合理的問題?；颊咂毡閷π⌒歪t(yī)院缺乏信任，就診往大醫(yī)院扎堆，導致大醫(yī)院人滿為患，就診排隊時間普遍較長，且問診時間較短，而小型醫(yī)院醫(yī)療資源閑置率高，無法得到充分利用。

三、城市發(fā)展高度極化和特大城市空間擁擠的根源分析

改革開放以來，我國特大城市迅猛發(fā)展。然而，城市發(fā)展呈現較為嚴重的極化現象，城市發(fā)展規(guī)模和水平與城市的行政級別存在著較高的相關性，城市職能的過度疊加導致特大城市空間擁擠程度日益加重。除了龐大的常住人口規(guī)模，現行的城市建制模式和管理體制也是導致空間擁擠的核心因素。

（一）現有行政區(qū)劃制度促進了特大城市的快速發(fā)展。

新中國成立以來，我國逐漸形成了不同行政級別城市共存的區(qū)劃格局。既有中央直轄市，又有副省級城市，還設置部分“計劃單列市”，也有縣級市。在我國既有行政區(qū)劃體制下，行政級別高的城市往往容易獲得更大的政策支持，從而獲取更多的發(fā)展資源。改革開放以來，國家在產業(yè)引導、財政稅收等政策上偏向部分特大城市，使得這部分城市經濟得到迅速發(fā)展。在“馬太效應”的作用下，率先發(fā)展起來的城市獲得更多的優(yōu)勢，不斷積累有利因素，為自己的進一步發(fā)展創(chuàng)造了有利條件，逐漸拉大與周邊中小城市的差距。

以京津冀地區(qū)為例，京津相對于河北省擁有更多的政策支持和發(fā)展優(yōu)勢。京津作為重要城市，國家在產業(yè)引導、人才引進、生態(tài)保護、科技創(chuàng)新等政策上均給予重點支持。而臨近的河北諸市則享受不到政策扶持，東部的先試先行政策、西部大開發(fā)、中部崛起、振興東北老工業(yè)基地等特別的發(fā)展計劃也均未涉及河北省。

由于缺乏區(qū)域性的協調機制，交通的阻隔成為河北追平與京津之間差距的障礙之一。截至2015年4月，京津冀三地之間僅斷頭路就多達2300公里，目前河北與京津之間仍有18條斷頭路和24條瓶頸路。道路不暢成為阻礙京津冀區(qū)域一體化的主因之一，而這一狀況多年未得改善。最顯著的一項改善政策出現在2015年4月30日，《京津冀協同發(fā)展規(guī)劃綱要》獲批。綱要指出，從目前的規(guī)劃看，以交通為主的基礎設施在京津冀內部聯通最為重要，為此京津冀將打造一小時軌道交通圈，同時打通斷頭路。

改革開放初期時，河北的人均GDP和江蘇、廣東是處于相當水平，而且還高于浙江、山東、福建。但是到了2013年，河北的人均GDP是38716元，只相當于廣東的66.1%、山東的68.7%、江蘇的51.9%、浙江的56.6%、福建的66.9%，也低于全國41908元的水平。而現在，河北與北京、天津在經濟發(fā)展、社會建設、公共服務等方面差距顯著，人均生產總值不足北京、天津的一半，人均財政收入僅為北京、天津的1/5左右，在社會保障和公共服務等方面都存在較大的差距。

可見，現有行政區(qū)劃制度所造成的政策落差導致大城市持續(xù)迅速發(fā)展，而中小城市始終受到制約，逐漸形成兩極分化狀態(tài)。

（二）特大城市的資源“洼地效應”得不到有效抑制。

洼地效應是區(qū)域經濟學所提出的重要概念，是指各種資源源源不斷地由空間的一個或一些區(qū)位向另一個區(qū)位轉移和聚集的過程。洼地效應以空間差異為基本前提。不同的空間區(qū)位，具有不一樣的資源稟賦。由于某些區(qū)位擁有特定的權威性資源，從而有能力將其他區(qū)位的人力、經濟和文化資源“吸附”過來。然而，洼地效應也有其歷史過程。“三十年河東”、“三十年河西”說明，洼地效應也經歷著出現、顯著化、不明顯化和式微的趨勢。洼地效應在這個過程中呈現出一種倒U型的狀態(tài)。在初期這種洼地效應的表現并不是很明顯，但是隨著時間的推移，各種基礎設施在不斷改善，各項規(guī)章制度也得以不斷完善，此時洼地效應便隨之得以體現。[6](p59-61)隨著吸附過程的發(fā)展，資源分布的不均衡越來越明顯，部分空間經濟社會發(fā)展程度越來越高，超出了城市空間的承載力，從而變得越來越擁擠。

長期以來，由于管理體制和洼地效應的作用，我國許多地區(qū)的城市發(fā)展呈現極化趨勢。

武漢有其得天獨厚的區(qū)位、資源、人才優(yōu)勢，所以武漢市政協呼吁要加快武漢經濟圈發(fā)展。百度文庫收錄的“全國百強城市排名”中，武漢排第12名。數據看上去還不錯。但仔細研讀之后，就不難發(fā)現，排名的前50名中，山東省內有8個兄弟城市上榜，江蘇7個，浙江6個，河南也有兩個，分別是鄭州和洛陽。但是湖北就只有武漢榜上有名。[7]

以教育資源為例，長江工程職院2008年整體從咸寧赤壁市遷漢，位于江夏區(qū)的新校區(qū)投資3.6億元。原址在荊州市的湖北國土資源職院，新校區(qū)計劃今年在漢南區(qū)建成，預算4.6億元。同樣在荊州市辦學的長江大學，其位于蔡甸區(qū)的武漢基地總體規(guī)劃2000畝，預算接近8億元，首期工程672畝，計劃明年建成。長江工程職院和湖北國土資源職院的武漢新校區(qū)首期建設占地均超過500畝。

此前，其他省份已有多所高校整體搬遷或到鄰近的大城市建新校區(qū)。2002年，東北石油大學整體由所在的黑龍江省縣級市安達市搬遷到大慶市；2005年，華北電力大學校本部由河北省保定市遷至北京市。此外，原先在山東東營的中國石油大學(華東)，2004年在青島市建設了新校區(qū)；原先在四川南充市的西南石油大學，2002年在成都市建了新校區(qū)。這些例子充分說明了大城市的洼地效應，它猶如一塊巨大的磁鐵將周邊地區(qū)的部分教育資源吸納進來，導致了教育資源空間分布的嚴重失衡。

洼地效應是一種資源配置方式，且屬于誘導性配置。相比于其傳統(tǒng)的計劃經濟配置方式和行政命令配置方式，這種配置方式要更加市場化，因此，它屬于市場經濟的一種資源配置方式，而資源的集中與分化則是洼地效應的必然結果。但過度發(fā)展的洼地效應，也帶來了較為嚴重的空間異化問題。在這個過程中，一部分地區(qū)對另一部分地區(qū)的資源剝奪，甚至是掠奪，如果不加干預控制，就會造成部分地區(qū)資源過剩和空間擁擠及部分地區(qū)資源流失和匱乏的嚴峻問題。這不僅是空間分配的不公平，更是社會政治的不公平，不僅導致城市高度極化發(fā)展，將會導致一系列不良的社會政治后果。

（三）特大城市規(guī)劃嚴重落后于經濟社會發(fā)展。

我國目前的特大城市規(guī)劃存在落后于經濟社會發(fā)展和執(zhí)行不嚴格的雙重問題。

以鄭州市為例，路網結構不完善導致交通擁堵。首先，鄭州市區(qū)內六至八機動車道的主干道仍較少，僅有雙機動車道的老街大量存在，道路承載能力難以滿足需求。該問題在人口密集、發(fā)展卻相對落后的西半部城區(qū)及基本全境屬于鄭州老城區(qū)的管城回族區(qū)相對更嚴重。其次，瓶頸路段大量存在。近年來鄭州市大量擴寬道路、新建高架橋、挖通地下快速通道，這些新路一定程度上緩解了交通壓力。然而，由于部分路段仍沒有被徹底改造，原本高速運行的車輛行至老舊路段產生嚴重擁堵。

另一方面，公共交通出行分擔率較低。由于公共交通系統(tǒng)尚不完善，運力無法滿足市民需求，且便捷程度不高，導致市民出行不傾向于選擇公共交通。調查發(fā)現，市民乘車等候時間普遍較長；在居民較密集的區(qū)域，即便在非高峰時期大部分公交車輛仍然非常擁擠，給市民帶來極大的不便和不舒適感。

由于規(guī)劃得不到有力執(zhí)行，許多本在設計中的綠地并未真正建成，已建的城市公共綠地在強調經濟發(fā)展的潮流下被不斷侵蝕，人們的休閑空間太少，“綠色城市”“田園城市”建設僅僅停留在口頭上。

（四）經濟社會領域的公平性缺失導致“假性擁擠”。

在我國，不僅城市呈現極化發(fā)展態(tài)勢，在特大城市內部，空間資源也存在嚴重的配置不合理與假性緊張的現象。

住房資源分配不合理就是一個典型。特大城市住房資源緊張，但這種緊張是相對的。一方面，剛入職的大學生、進城的農民工等廣大低收入群體住房需求急切，但往往無力購買住房；另一方面，部分富裕階層往往通過購買多套商品房進行投資。這種現象導致了部分別墅區(qū)及一些高檔小區(qū)大量房屋長期閑置。以鄭東新區(qū)為例，美國一家名為“商業(yè)內幕”的網站公布了若干幅鄭東新區(qū)的衛(wèi)星圖片，并從圖片上判斷，這只是“一片空屋的堆積”；河南財經政法大學12名大學生也曾公布一份抽樣調查報告，鄭東新區(qū)住房空置率在鄭州各城區(qū)中“不幸”高居榜首。在這次歷時兩個月的調查中，調查者從鄭州市中心六個區(qū)29家大型樓盤抽取了約1.1萬套商住房為樣本，運用查驗水、電、氣表，點算“黑燈率”等方法，測算空置率。結果表明，鄭東新區(qū)商住房空置率超過55%，其他五區(qū)也不低于20%。

不僅如此，住房資源還存在分配不合理等現象。按照購房者的購房需求，住宅大致可以分為剛需性住房、改善性住房以及投資性住房三大類。剛性需求以自住為首要條件，屬于緊迫性需求，或稱之為基本需求，是必不可少的。對于要組建家庭的青年群體來說，住房是一種剛性需求。改善性住房是指隨著物質基礎的改善，人們對居住品質的要求普遍提高，一些家庭需要擴大居住面積。這類需求不如基本需求那樣緊迫，其幅度具有彈性，但其屬于追求“舒適”而非“夠用”為目標的改善性需求。而投資性住房則是部分投資者將住房當作投資項目而購買的住房。一段時間以來，由于這種投資渠道被投資者認為較為穩(wěn)定，預期收益較高，“炒房團”的出現為房價的快速增長推波助瀾。而大量的投資性住房屬于空置房，在很大程度上導致資源浪費。

部分群體無力購買住房，而另外一部分群體卻擁有多套空置住房，這樣的現象使得原本就較為緊張的住房資源對于中低收入群體而言更加緊張。這種空間擁擠現象并非自然產生的合理現象，而是人為分配不公造成的“假性擁擠”，社會危害極大。

四、構建科學高效的綜合治理體系是解決特大城市空間擁擠問題的根本路徑

我們正步入一個新時代，這是一個“治理”的時代。只有通過政府主導下的各方聯動，推動特大城市形成一套綜合治理體系，才能從根本上緩解空間擁擠的問題。習近平強調，治理和管理一字之差，體現的是系統(tǒng)治理、依法治理、源頭治理、綜合施策。[8]

（一）進一步簡政放權，推動區(qū)域均衡發(fā)展。

要改變目前上級政府“壓榨”下級政府的狀況，合理遏制特大城市發(fā)展過程中產生的馬太效應，推動區(qū)域的均衡發(fā)展。首先是從事權上，明確劃分不同層級城市政府之間的界限。從人事關系上，給予基層城市政府更大的自主權。

在財政資源上，要給予低級政府更大的財務自由，改變資金向大城市和高層政府傾斜的現狀。要重點發(fā)揮基層政府的主動性和積極性。

只有將中小城市進行合理規(guī)劃建設，才能吸引人才流入，有效緩解特大城市的空間擁擠。

（二）推動公共資源的合理分配。

解決特大城市空間擁擠問題，要從政治和戰(zhàn)略的高度構建一套合理有效的特大城市綜合治理體系，這也日益成為人們的共識。從半個多世紀的實踐來看，在我們這樣一個后發(fā)現代化國家，最大的城市問題依然是治理結構不科學的問題。只有從頂層設計上改變目前的城市治理方式，城市空間的科學發(fā)展才能真正落到實處。

要研究和建立一套科學合理的城市治理體制。首先，在特大城市要建立一套具有權威的領導體制，推動特大城市的全面深化改革。在我國，推動城市改革發(fā)展需要有堅強的領導核心。首先，要培養(yǎng)一批專家型的城市管理干部。習近平強調，要著力提高干部素質，把培養(yǎng)一批專家型的城市管理干部作為重要任務，用科學態(tài)度、先進理念、專業(yè)知識去建設和管理城市。[8]其次，要在城市重大事務決策過程中充分引入專家學者的建議與意見，建立專兼職城市治理專家智囊團。

其次，在特大城市治理體系建設中，應當充分吸納城市內部各階層的參與。治理與管理最大的差異就在于治理強調上下互動，拓寬城市居民、社會組織的參與渠道，讓他們成為城市治理的主體。城市居民和城市社團組織扎根于城市，是城市管理的服務對象。他們更加了解城市，更加了解自身的需求。只有充分吸納他們的參與，才能充分體現他們的主人翁地位，才能使得城市治理體現城市居民的利益。

再次，應著力做好頂層設計問題，注意通過行政手段控制特大城市規(guī)模，促進資源均衡分布。構建科學的特大城市發(fā)展評估體系，對我國若干特大城市進行評估，將特大城市分為“限制發(fā)展”、“適度發(fā)展”和“鼓勵發(fā)展”等類別，并嚴格依照該類別制定相應的城市發(fā)展規(guī)劃。

最后，還要充分重視特大城市的跨界治理。目前由于我國的城市分區(qū)管理體制，特大城市中出現許多基礎設施“邊界斷頭”現象和生態(tài)環(huán)境的跨界治理難題。因此，要在特大城市中營造不同區(qū)縣協同治理的新理念，建立跨界協調與聯動機制，探索跨界城市公共服務體系的建設。[9]

（三）解決城市極化發(fā)展的關鍵是要處理好政府主導與社會自發(fā)秩序的關系問題。

一段時期以來，我們的城市發(fā)展戰(zhàn)略在相當程度上是通過政府主導的方式把人口和土地向城市集中的方式進行的，在這種情況下，市場經濟自發(fā)調節(jié)功能被弱化，致使人口、資源過分向城區(qū)集中，特大城市吸附效應日益突出，城鄉(xiāng)差距秩序擴大，最終造成了特大城市空間的過度擁擠。應當充分重視社會與市場在城市建設中的重要作用，只有解決好政府規(guī)劃與社會自發(fā)秩序的關系問題，構建兩者之間的融合機制，才能真正實現特大城市的科學發(fā)展。

改革開放以來，政府主導的城市建設取得了巨大成就，為城市居民提供了較好的工作生活環(huán)境。但是由于我國形成的大政府、小社會的格局，政府管了許多不該管、管不好的事，導致政府部門內部事務過多，責任過大，不堪重負，也導致了社會團體與市民對政府部門的嚴重依賴性。在經濟社會發(fā)展中，政府的管制型色彩依然濃厚，規(guī)劃式的發(fā)展模式對于政府主導產生了強大的依賴，導致了資源要素的過分集中。

事實上，過多的政府干預不利于社會與市場的發(fā)展。長期以來，我國政府部門不僅是經濟事務的管理者，甚至是經濟建設的領跑者，深度參與經濟事務的具體建設，在許多重大項目建設中都不難發(fā)現政府的影子。近年來，由于地方政府的積極推動，不少地區(qū)房地產市場過熱，產生了大量的泡沫，同時也導致了人口的不合理聚集，其結果是嚴重的空間擁擠。事實證明，必須充分尊重社會和市場的自發(fā)秩序，不能拔苗助長。不僅如此，在許多社會事務上，政府部門的大包大攬使得社會組織的力量和影響難以真正發(fā)揮，在一定程度上堵塞了社團組織和城市居民的參與渠道。

實現政府與社會自發(fā)秩序的協調發(fā)展，就要求繼續(xù)深化簡政放權，轉變職能，劃定政府與市場、社會的清晰界限，使“市場的事情市場辦”，“社會的事情社會辦”。政府歸位于頂層設計和宏觀規(guī)劃，不再插手具體的市場事務，將權力“裝進籠子”。在經濟建設中，城市政府作為市場環(huán)境的提供者，而不是市場經濟的參與者，致力于規(guī)范市場秩序，而不是直接參與經濟活動，讓資源和要素自由流動，在空間分布上更加均衡；社會事務方面，充分培育社團組織，促進其發(fā)展，并引導社團組織和活躍的市民參與市政管理與建設，在一些非緊急社會事務中退出，既能為社團組織和市民提供參與城市治理的渠道，也能有效減輕城市政府的負擔，符合城市發(fā)展的大方向。只有市民社會得到充分發(fā)育，空間擁擠的情況才有可能得到徹底改變。

（四）通過推進“智慧城市”建設提高城市空間利用率。

隨著信息社會的來臨，技術特別是信息技術已經極大地改變了人們的生活。特大城市在技術方面有著天然的優(yōu)勢。推動智慧城市建設，特別是通過以信息技術為基礎的一系列技術的應用，大大提高特大城市空間利用率，將能有效緩解特大城市空間擁擠。

1.優(yōu)化城市空間設計，提高空間利用率。

第一，增加高架橋、地下快速通道的建設，同時解決這些路段與普通路段間的連接問題。第二，推動老路、老城區(qū)改造。對一些車流量大、利用率高的老舊道路，要逐步進行拓寬。對于空間情況復雜的老城區(qū)，分批翻新重造。第三，大力開發(fā)利用地下空間。目前我國特大城市在地下空間利用方面還不成熟，應當向西方發(fā)達國家學習，大力開發(fā)利用地下空間。

2.推廣智能公路系統(tǒng)和公交系統(tǒng)，改善交通秩序，緩解交通壓力。

在城市道路車流量短期內不會有大幅下降的事實下，使用智能公路系統(tǒng)能夠大幅改善交通秩序。即便車流量大，或遇見瓶頸路段，如能合理有序地行駛，將能在較大程度上緩解交通擁堵。

智能公路系統(tǒng)是當今世界ITS、車輛工程及自動控制領域的研究前沿，它以公路智能化為基礎，遵循道路基礎設施與車載系統(tǒng)協調合作的理念，集成應用現代通信、信息、自動控制、傳感器等技術實現車輛輔助駕駛及特定條件下的自動駕駛，減少人為因素引起的交通問題，提高公路系統(tǒng)的安全性和運行效率。[10](p146)

3.通過信息技術的廣泛深入應用提升公共資源利用率。

以交通資源為例。北京有6.6萬輛出租車，是紐約的5倍，但因為出租車費率低，司機為了降低油耗，削減行駛成本，經常不得不拒載，致使空置率高達40%，市民經常打不到車；而智慧城市的介入，有效地盤活了現有交通資源。比如“滴滴打車”的廣泛應用，就讓北京的出租車空置率下降到30%以下，相當于新增了2萬輛出租車，提高了路網資源的使用效率，并且降低了污染。[11]

以醫(yī)療資源為例，一些大醫(yī)院用網站、電話、微信平臺、APP形式讓用戶掛號，使得患者節(jié)省了排隊掛號的時間，并且將有限號源優(yōu)化利用了起來。

如果能在更多城市公共服務領域加大信息技術的利用，無疑將能提升公共資源利用效率，緩解特大城市公共服務空間的緊張程度。

[1]環(huán)球網.城市劃分新標準：中國未來或現十個超大城市[DB/OL].http://finance.huanqiu.com/hongguan/2014-11/5210345.html.

[2]高德集團.2015年第二季度中國主要城市交通分析報告[DB/OL].http://trp.autonavi.com/traffic/.

[3]城市停車位缺口已超5000萬個[DB/OL].大眾日報，http://paper.dzwww.com/dzrb/content/201509 26/Articel03003MT.htm.

[4]耿津津.對改善鄭州交通擁堵現狀的幾點思考[J].求實，2010，（S2）.

[5]新華網.北京年診療近2.2億人次資源緊張與浪費并存[DB/OL].http://jjckb.xinhuanet.com/2014-05/19/content_505118.htm.

[6]夏飛胡，洪曙.試論“洼地效應”[J].技術經濟，2001，（11）.

[7]鄢鋒.一城獨大！武漢城市圈發(fā)展面臨“內憂外患”[DB/OL].http://news.fdc.com.cn/sd/3897652.htm.

[8]中共中央總書記在參加十二屆全國人大二次會議上海代表團審議時的講話[DB/OL].新華網，http://news.xinhuanet.com/politics/2016lh/2016-03/05/c_111 8243972.htm，2014-03-05.

[9]陶希東.特大城市發(fā)展要重視跨界治理[DB/OL].中國智庫網，http://www.chinathinktanks.org.cn/con tent/detail/id/2897582.

[10]李斌，梅新明，等.智能公路技術展示系統(tǒng)設計與實現[J].公路交通科技，2008-12-15.

[11]亞太城市峰會.騰訊展示智慧城市的現在與未來[DB/OL].http://fj.qq.com/a/20150707/020665.ht m?pgv_ref=aio2015&ptlang=2052.

C912.81

A

1003-8477（2017）09-0044-08

李宏（1982—），女，華中師范大學城市與環(huán)境科學學院博士研究生；楊桓（1986—），男，西南交通大學馬克思主義學院講師；劉仁忠（1952—），男，華中師范大學馬克思主義學院科技哲學研究室教授、博士生導師。

責任編輯 申 華