租售并舉時(shí)代，土地供求格局是否“變天”？

閔杰

城市土地緊張，農(nóng)地利用低效，是此次在13個(gè)城市農(nóng)村建設(shè)用地上

建租賃住房試點(diǎn)的兩個(gè)背景。而此前推出的租售同權(quán)，為這次試點(diǎn)提供了制度保障。

但農(nóng)地的“小口子”入市，能在多大程度上改變城鄉(xiāng)土地的供求格局，尚待觀察

越來(lái)越多的跡象表明，在“租售并舉”的時(shí)代，一些沿襲多年的土地供應(yīng)格局和模式，可能真的要“變天”了。

從國(guó)有建設(shè)用地看，自2016年11月北京首個(gè)自持地塊成交以來(lái)，全國(guó)共有7個(gè)城市先后推出租賃用地。隨之改變的是，土拍模式從過(guò)去的“競(jìng)拍地價(jià)”，變?yōu)楦?jìng)拍“自持面積或保障房面積”。

民眾參觀北京市規(guī)劃模型。租賃用地的推出，將給中國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)帶來(lái)深遠(yuǎn)的影響。

集體建設(shè)用地也面臨重大調(diào)整。8月28日，國(guó)土部、住建部宣布，北京、上海、廣州、沈陽(yáng)、南京、杭州、合肥、廈門、鄭州、武漢、佛山、肇慶、成都13個(gè)城市，將首批試點(diǎn)利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房，主要供給新市民。這意味著，長(zhǎng)久以來(lái)，集體土地不能建設(shè)住宅供應(yīng)城市居民這條涇渭分明的界限，將被打破。

過(guò)去幾個(gè)月時(shí)間內(nèi)的密集決策，尤其是一系列土地新政，或?qū)ьI(lǐng)中國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)進(jìn)入一個(gè)全新的租賃時(shí)代。

自持地塊多地開花

在“租售并舉”政策指引下，各地正發(fā)力租賃土地供應(yīng)。

一些重點(diǎn)城市陸續(xù)公布了2017～2021土地供應(yīng)計(jì)劃。其中，租賃用地或住房的供應(yīng)計(jì)劃都被納入其中，并且開始占據(jù)越來(lái)越重的分量。

北京宣布，未來(lái)五年將提供1300公頃土地用于租賃，占整個(gè)土地供應(yīng)計(jì)劃的21.7%，可建設(shè)約50萬(wàn)套租賃住房。這1300公頃土地中，大約1000公頃來(lái)自集體土地。上海計(jì)劃建設(shè)70萬(wàn)套租賃住房，占地1700公頃，其中41%的土地來(lái)自專門的租賃住房用地。

廣州宣布建設(shè)15萬(wàn)套租賃住房，占地825公頃，其中20%是純租賃住房用地。深圳表示，將提供110萬(wàn)套租賃住房，與其他城市不同的是，深圳租賃住房的土地來(lái)源更為多樣，除了專門的租賃住房用地供應(yīng)外，還計(jì)劃收儲(chǔ)一些城中村的農(nóng)民自建房;并且規(guī)定，從2017年8月起，以招拍掛方式出讓的商品住房用地，必須以不低于規(guī)劃面積20%的比例配建自持租賃住房。

各城市解決租賃住房的方式，也呈現(xiàn)了一些不同的區(qū)域特點(diǎn)。而作為土地全部國(guó)有化、不存在集體土地的深圳市，則計(jì)劃用收購(gòu)的方式，由國(guó)有住房租賃企業(yè)收儲(chǔ)不低于10萬(wàn)套房源，總體儲(chǔ)備100萬(wàn)套（間）村民自建房或村集體自有物業(yè)。

上海和杭州在推出租賃地塊的同時(shí)，還附帶有吸引人才的考量。上海在7月首次推出了位于浦東張江和嘉定的土地，要求開發(fā)商必須100%自持70年。8月23日，上海市土地交易市場(chǎng)再次發(fā)布掛牌出讓四幅租賃用房土地，分別位于古北、陸家嘴濱江、花木、漕河涇四個(gè)核心商務(wù)區(qū)的精華地段。此外，上海還將靜安區(qū)市北高新板塊的兩幅商業(yè)用地調(diào)整為租賃住房用地。上海拿出的租賃用地，要么位于高科技產(chǎn)業(yè)園區(qū)，要么位于城市的核心區(qū)域。在上海土地資源稀缺的當(dāng)下，此類租賃用地的釋放能夠有效解決上海吸引高端人才的居住問(wèn)題。杭州市則提出，2017 年 9 月底前，推出人才專項(xiàng)租賃住房用地進(jìn)行試點(diǎn)。

土地自持是今年土拍市場(chǎng)的一項(xiàng)重要變革。北京最先試水，從2016年11月至今，已經(jīng)成交了4塊須由開發(fā)商100%自持的地塊。其中，三塊位于海淀區(qū)永豐基地，一塊位于大興區(qū)黃村鎮(zhèn)興華大街。中糧、首創(chuàng)、天恒、萬(wàn)科、中鐵等地產(chǎn)商成為這些地塊的持有者。

今年夏天之后，越來(lái)越多自持地塊開始集中入市，多地開花。6月5日，杭州主城區(qū)競(jìng)拍三幅宅地，三家競(jìng)拍成功的房企自持比例達(dá)到41%、36%和36%。6月6日，萬(wàn)科以總價(jià)25.31億元拿下廣東省佛山市一塊5.5萬(wàn)平方米的地塊，要求100%自持70年。

鏈家地產(chǎn)研究院院長(zhǎng)楊現(xiàn)領(lǐng)對(duì)近期的自持地塊供應(yīng)進(jìn)行了系統(tǒng)研究。他梳理發(fā)現(xiàn)，自2016年11月北京首個(gè)自持地塊成交以來(lái)，全國(guó)共有北京、杭州、天津、佛山、上海、廣州、蘇州7個(gè)城市先后推出租賃用地，區(qū)域集中在京津冀、長(zhǎng)三角和珠三角這三大城市圈，供應(yīng)量前三為北京、杭州、天津，土地面積分別為120.31萬(wàn)平方米、60.86萬(wàn)平方米和34.97萬(wàn)平方米。

目前全國(guó)已成交的自持或純租賃用途的租賃用地共計(jì)62塊，279萬(wàn)平方米。楊現(xiàn)領(lǐng)預(yù)估，以45平方米一套估算，這些土地預(yù)計(jì)可提供6.2萬(wàn)套租賃住房供應(yīng)。

“要求自持一方面是政策向租住市場(chǎng)傾斜的導(dǎo)向，一方面是為了進(jìn)一步控制地王的產(chǎn)生?！?楊現(xiàn)領(lǐng)告訴《中國(guó)新聞周刊》，因?yàn)樵谶@種模式下，當(dāng)土地價(jià)格達(dá)到上限后，拍賣會(huì)進(jìn)入競(jìng)自持比例環(huán)節(jié)。

這種土拍規(guī)則最早的提出者和實(shí)踐者都是北京市。2016年9月，北京就出臺(tái)相關(guān)規(guī)定，提出了“控地價(jià)、限房?jī)r(jià)”的土地出讓方式。隨后，在當(dāng)年10月出讓的四宗土地時(shí)，采用了一個(gè)新的競(jìng)買規(guī)則：在競(jìng)價(jià)達(dá)到合理土地上限價(jià)格后，將競(jìng)報(bào)企業(yè)自持商品住房面積。企業(yè)自持的商品住房將全部作為租賃住房，不得銷售。如果出現(xiàn)“以租代售”或者變相銷售的，企業(yè)將被納入黑名單，取消其參加招拍掛的資格。

新的土拍方式，很快被其他城市借鑒。比如，在今年6月2日，南京掛出11幅地塊，同時(shí)取消土地競(jìng)拍搖號(hào)，改為競(jìng)爭(zhēng)保障房建設(shè)面積。6月5日，天津北辰順義道熔斷地塊再次掛牌出讓。競(jìng)買方式要求，競(jìng)買人在接受75億元掛牌起始價(jià)和配建50000平方米棚戶區(qū)改造安置商品房的條件下，采用直接競(jìng)報(bào)自持住房建筑面積，不再競(jìng)報(bào)土地價(jià)格。

從過(guò)去“競(jìng)拍地價(jià)”轉(zhuǎn)為競(jìng)拍“自持面積或保障房面積”，用意很明確，除了鼓勵(lì)建設(shè)租賃住房，也希望抑制“房?jī)r(jià)隨地價(jià)上漲”的預(yù)期。

不過(guò)，在楊現(xiàn)領(lǐng)看來(lái)，這種方式表面上控制了地價(jià)，但實(shí)際效果可能并不理想，“這會(huì)逼得開發(fā)商把自持成本盡可能地壓縮，或分?jǐn)偟戒N售住宅部分，但結(jié)果是地價(jià)并沒有變低。再加上房?jī)r(jià)設(shè)了上限，一些算不過(guò)來(lái)的賬都需要由企業(yè)自己承擔(dān)，長(zhǎng)此以往，企業(yè)會(huì)失去拿地的動(dòng)力?！?/p>

從“快周轉(zhuǎn)”向“慢持有”轉(zhuǎn)變

“自持地塊”和“競(jìng)自持”土拍模式，作為一種新的游戲規(guī)則，勢(shì)必改變地產(chǎn)商長(zhǎng)久以來(lái)習(xí)慣的拿地和開發(fā)模式。

不少業(yè)內(nèi)人士都認(rèn)為，這種模式下，放緩了房企資金運(yùn)作速度，限制了開發(fā)商回收現(xiàn)金流的節(jié)奏，給地產(chǎn)商的運(yùn)營(yíng)模式帶來(lái)全新課題和挑戰(zhàn)。

在楊現(xiàn)領(lǐng)看來(lái)，對(duì)開發(fā)商最大的挑戰(zhàn)是，地價(jià)成本仍然過(guò)高，以目前競(jìng)自持的地塊而言，盈利非常困難。

他對(duì)《中國(guó)新聞周刊》算了一筆賬，以北京為例，目前4塊100%自持的地塊樓面價(jià)均在25000元/m2以上，假設(shè)建安成本3000元/m2，運(yùn)營(yíng)成本粗略按50000元/m2，各種稅費(fèi)按照17%計(jì)算，以周邊鏈家自營(yíng)的自如品牌的租金水平來(lái)算，想要實(shí)現(xiàn)回本要超過(guò)25年，甚至有的地塊能到50年。

不過(guò)，也有特例。比如，上海最早推出的兩塊租賃地塊，最終競(jìng)得者分別是上海張江（集團(tuán)）有限公司和上海嘉定新城發(fā)展有限公司，兩家公司都是國(guó)企，總價(jià)和樓面價(jià)都遠(yuǎn)低于市場(chǎng)價(jià)格，樓面價(jià)僅為5569/平方米和5950/平方米。

“由政府以極低的地價(jià)定向出售給特定的國(guó)企，則幾年內(nèi)可以實(shí)現(xiàn)盈利?！睏瞵F(xiàn)領(lǐng)告訴《中國(guó)新聞周刊》，以前述公式計(jì)算，嘉定和張江地塊回本期分別為9年和6年，已經(jīng)非常接近現(xiàn)在市場(chǎng)上包租形式為主的長(zhǎng)租公寓企業(yè)回本期。

不過(guò)，對(duì)于大多數(shù)民營(yíng)開發(fā)商來(lái)說(shuō)，很難享受到這種“紅利”，在拍下自持土地的時(shí)候必須精打細(xì)算。

融信地產(chǎn)目前在上海、廣州和杭州都拿下了自持地塊。融信地產(chǎn)一位不具名的負(fù)責(zé)人告訴《中國(guó)新聞周刊》，布局自持地塊最主要的考慮因素，是一二線城市旺盛的租賃需求。

除了廣州有一塊地，自持占地55%外，在其他城市出于成本收益的角度考慮，自持占比并不高。上海地塊自持比例為1.53%，杭州地塊自持占比4.35%。

“在核心地段拿地，算過(guò)來(lái)賬的基礎(chǔ)上，適當(dāng)可持有一定比例自持產(chǎn)品。”前述融信地產(chǎn)負(fù)責(zé)人對(duì)《中國(guó)新聞周刊》分析，融信對(duì)自持地塊運(yùn)營(yíng)方式有幾個(gè)方向的考慮，包括自持運(yùn)營(yíng)、委托運(yùn)營(yíng)和資產(chǎn)證券化，“整體成本投入來(lái)說(shuō)差距不大。盈利模式上，前兩者主要依靠租金收益，后者依靠資產(chǎn)證券化方式退出。相對(duì)來(lái)說(shuō)后者的方式更適合開發(fā)商，但是由于目前缺少立法和制度支持，資產(chǎn)證券化尚不成熟?！?/p>

對(duì)于回報(bào)周期的測(cè)算，該負(fù)責(zé)人表示，如果通過(guò)優(yōu)質(zhì)運(yùn)營(yíng)商的運(yùn)營(yíng)，按照5%的回報(bào)率，大約需要20年回收成本。資產(chǎn)證券化相對(duì)來(lái)說(shuō)會(huì)更快，只要出租率和租金達(dá)到目標(biāo)，就可以一次性退出。

隨著整個(gè)房地產(chǎn)政策圍繞“租售并舉”的轉(zhuǎn)向，一些嗅覺靈敏的地產(chǎn)商已經(jīng)開始試水角色轉(zhuǎn)變，由開發(fā)商轉(zhuǎn)向“房東”，最典型的模式是開發(fā)長(zhǎng)租公寓。

從市場(chǎng)上看，目前長(zhǎng)租公寓領(lǐng)域市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)主體主要有五類：互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)投類、開發(fā)商類、中介類、酒店類、地方國(guó)家隊(duì)。2016年以來(lái)，萬(wàn)科、龍湖、旭輝、遠(yuǎn)洋等少數(shù)排名靠前的房企，先后進(jìn)入長(zhǎng)租公寓領(lǐng)域。

楊現(xiàn)領(lǐng)對(duì)《中國(guó)新聞周刊》表示，長(zhǎng)租公寓作為一項(xiàng)新業(yè)務(wù)，對(duì)習(xí)慣短周期開發(fā)、資金快速周轉(zhuǎn)的地產(chǎn)商而言，面臨諸多挑戰(zhàn)。首當(dāng)其沖的是，租賃行業(yè)要求較長(zhǎng)的運(yùn)作周期，以輕資產(chǎn)的整租模式為例，互聯(lián)網(wǎng)類的公寓投資回收期多在3～5年，開發(fā)商類的公寓在裝修和家具設(shè)施上投入更高，投資回收期在6～7年居多;如果為自持物業(yè)，投資回收期保守估計(jì)也要10年以上，部分一線城市如北京甚至達(dá)到20年。相比之下，地產(chǎn)行業(yè)單個(gè)項(xiàng)目的運(yùn)作周期通常在2～3年，而開發(fā)商最重視的拿地到開盤這一環(huán)節(jié)，比如碧桂園、龍湖等可做到半年左右，1年即可實(shí)現(xiàn)資金回籠。

在他看來(lái)，租賃地塊要求開發(fā)商由“快周轉(zhuǎn)”向“慢持有”轉(zhuǎn)變，對(duì)開發(fā)商的資金實(shí)力和進(jìn)入門檻提出了更高的要求。目前參與主體多為全國(guó)性大房企，但盈利模式上仍存在諸多不確定性，目前多以搶占市場(chǎng)為主。

相對(duì)于不少地產(chǎn)商的小心翼翼，龍湖集團(tuán)已經(jīng)開始雄心勃勃地全面進(jìn)軍長(zhǎng)租公寓市場(chǎng)?！拔覀兊牟季质?，今年在16個(gè)一線和領(lǐng)先二線城市，到2017年底，將開業(yè)超15000間?！饼埡煜麻L(zhǎng)租公寓品牌冠寓總經(jīng)理王俊英告訴《中國(guó)新聞周刊》，目前冠寓的戰(zhàn)略是迅速占領(lǐng)市場(chǎng)，“三年內(nèi)不考慮盈利問(wèn)題。”

事實(shí)上，為了避免過(guò)重的資產(chǎn)負(fù)擔(dān)，龍湖目前選擇從輕資產(chǎn)入手，一般是對(duì)租賃十年以上租約的物業(yè)進(jìn)行改造，后期會(huì)在自持地塊上建設(shè)長(zhǎng)租公寓，加大重資產(chǎn)的比重。

“冠寓的動(dòng)態(tài)投資回收期是五到六年，輕資產(chǎn)毛利率是35%以上?！饼埡瘓F(tuán)副總裁韓石曾對(duì)外表示，長(zhǎng)租公寓中期的目標(biāo)是，數(shù)量突破五萬(wàn)間，到2020年租金收入超過(guò)20億。

“租金收入占總收入的比重，未來(lái)是要逐年下降的，未來(lái)要不斷擴(kuò)大生態(tài)化運(yùn)營(yíng)收入的比重?！惫谠⑹袌?chǎng)推廣部負(fù)責(zé)人邵俊告訴《中國(guó)新聞周刊》，未來(lái)的盈利模式中，要將城市里年輕人消費(fèi)的商業(yè)機(jī)會(huì)不斷融入長(zhǎng)租公寓中。

“過(guò)去地產(chǎn)賣的是產(chǎn)品，現(xiàn)在公寓賣的是生活?！?邵俊說(shuō)，傳統(tǒng)的租賃市場(chǎng)存在很多痛點(diǎn)，比如黑中介、服務(wù)差、無(wú)法擇鄰而居，而消費(fèi)升級(jí)后的長(zhǎng)租公寓，不僅強(qiáng)調(diào)舒適、安全、便捷，更強(qiáng)調(diào)社群生活和最大化地調(diào)用城市資源，“現(xiàn)在的公寓，都要打造成青年人居住、交流和消費(fèi)的入口，這跟傳統(tǒng)的二房東不一樣，二房東做不了這個(gè)事情?！?

楊現(xiàn)領(lǐng)研究發(fā)現(xiàn)，相較中小規(guī)模的公寓運(yùn)營(yíng)商，地產(chǎn)公司的重資產(chǎn)模式雖然面臨投資回收期的難題，但也有不少優(yōu)勢(shì)。比如，一些大地產(chǎn)商背靠上市集團(tuán)，多元的融資渠道和品牌優(yōu)勢(shì)可以拿到更低成本的資金，可以承受更長(zhǎng)的投資回收期。

另一方面，由于越來(lái)越多的招拍掛要求商品房地塊配建一定比例的租賃住房，未來(lái)將會(huì)產(chǎn)生大量的商品房、租賃住房和商業(yè)配套結(jié)合的城市綜合體。長(zhǎng)租公寓的年齡層以20～35歲間的年輕人為主，消費(fèi)、創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)意愿更強(qiáng)，可以激發(fā)綜合體內(nèi)更多元化的商業(yè)、服務(wù)和商務(wù)配套業(yè)態(tài)，所產(chǎn)生的消費(fèi)大數(shù)據(jù)也是開發(fā)商的重要資源。

而相較輕資產(chǎn)模式，自持地塊的最大優(yōu)勢(shì)在于可以擁有房產(chǎn)證，從而使房產(chǎn)證券化（REITs）成為可能。開發(fā)商可以通過(guò)成功的經(jīng)營(yíng)運(yùn)作，使得自持的公寓實(shí)現(xiàn)增值，再轉(zhuǎn)讓給第三方，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)的收益。

不過(guò)，面對(duì)“租售并舉”的政策轉(zhuǎn)向，不同地產(chǎn)商的戰(zhàn)略選擇并不相同。

前述融信地產(chǎn)不具名負(fù)責(zé)人對(duì)《中國(guó)新聞周刊》表示，推進(jìn)租售并舉的長(zhǎng)效機(jī)制，能改變房地產(chǎn)市場(chǎng)諸多不合理的現(xiàn)象，有利于市場(chǎng)健康平穩(wěn)發(fā)展。但融信目前并沒有進(jìn)行業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型的打算，仍堅(jiān)持地產(chǎn)開發(fā)為核心業(yè)務(wù)，另一方面也會(huì)根據(jù)國(guó)家政策適時(shí)調(diào)整戰(zhàn)略，保持一定的靈活性。

而龍湖則明確將長(zhǎng)租公寓業(yè)務(wù)新增為和地產(chǎn)、物業(yè)、商業(yè)并行的四大主航道業(yè)務(wù)之一?！霸谌珖?guó)地產(chǎn)商中，龍湖是第一個(gè)堅(jiān)定的把長(zhǎng)租公寓作為和地產(chǎn)業(yè)務(wù)并重的地產(chǎn)商?！?邵俊坦言，在集團(tuán)內(nèi)部，長(zhǎng)租公寓業(yè)務(wù)，從戰(zhàn)略上已經(jīng)和地產(chǎn)業(yè)務(wù)是平行的，沒有孰重孰輕，絕對(duì)是戰(zhàn)略級(jí)業(yè)務(wù)，而不是試水級(jí)業(yè)務(wù)。

在他看來(lái)，這種堅(jiān)定，來(lái)自于順勢(shì)而為。一方面，隨著消費(fèi)升級(jí)，新一輪居住新風(fēng)口已經(jīng)出現(xiàn)，“未來(lái)，每五個(gè)人中就有一個(gè)租房客，這是龍湖綜合了各種大數(shù)據(jù)算法得出的結(jié)論，而不是隨便說(shuō)說(shuō)。”

另一方面，作為地產(chǎn)商，他們敏銳地發(fā)現(xiàn)，國(guó)家推進(jìn)“租售并舉”的執(zhí)行力度比較大，“一些城市的住建部門，為了落實(shí)租售并舉的政策，都是到現(xiàn)場(chǎng)辦公?！鄙劭√寡?，多種趨勢(shì)，已經(jīng)讓龍湖非常堅(jiān)定地相信，租住市場(chǎng)是非常重要的長(zhǎng)線業(yè)務(wù)，并且對(duì)整個(gè)房地產(chǎn)市場(chǎng)能起到結(jié)構(gòu)優(yōu)化功能，“絕不是為了抑制房?jī)r(jià)而打出的一張臨時(shí)牌。”

集體土地入市開了“小口子”

為了加快構(gòu)建“租售并舉”的住房體系，近幾個(gè)月，從中央到地方，不斷有各類政策密集推出。除了國(guó)有土地部分動(dòng)作頻頻，讓很多人意外的是，集體土地也迅速加入了租賃市場(chǎng)。

8月28日，國(guó)土部和住建部下發(fā)《利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)方案》，決定在北京、上海等13個(gè)超大或大城市先行試點(diǎn)。

該方案核心內(nèi)容是，“試點(diǎn)城市村鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織，可自行開發(fā)運(yùn)營(yíng)，也可通過(guò)聯(lián)營(yíng)、入股等方式，建設(shè)運(yùn)營(yíng)集體租賃住房”。

改革的背景不難理解，在2013年，中共十八屆三中全會(huì)《決定》就提出了改革目標(biāo)，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同價(jià)同權(quán)。

在這個(gè)大方向下，近五年來(lái)，集體土地入市開展了一系列探索，比如，全國(guó)多個(gè)試點(diǎn)地區(qū)開展存量集體建設(shè)用地使用權(quán)掛牌出讓、“兩權(quán)”抵押（即承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押）、改革征地模式（縮小征地范圍以及提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)）等。

不過(guò)，改革的節(jié)奏并不盡如人意，集體土地和國(guó)有土地，仍然是涇渭分明的兩個(gè)市場(chǎng)，絕大部分集體土地入市仍然繞不開“征地”這個(gè)環(huán)節(jié)，距離真正的同地同權(quán)仍有很多路要走。

這次的集體土地租賃房試點(diǎn)，給很多人帶來(lái)了希望。至少?gòu)谋砻嫔峡矗?3個(gè)試點(diǎn)城市的集體建設(shè)用地，可以繞過(guò)“征地”環(huán)節(jié)，直接建設(shè)租賃住房，甚至可以提供給城里人居住。

但在中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所宏觀室主任黨國(guó)英看來(lái)，這項(xiàng)改革試點(diǎn)對(duì)城郊土地利用的基本格局不會(huì)有大的影響，更不會(huì)如一些評(píng)論所言，對(duì)中國(guó)農(nóng)村建設(shè)用地管理制度改革有關(guān)鍵性意義。

“這項(xiàng)改革是對(duì)地方關(guān)于深化土地制度改革要求的一個(gè)積極回應(yīng)?！秉h國(guó)英告訴《中國(guó)新聞周刊》，但從集體土地入市的角度看，只是一個(gè)小口子，談不上重大突破。

“如果改革了集體土地必須收歸國(guó)有才能用于非農(nóng)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)同地同權(quán)同價(jià)，這才是改革的大口子?！秉h國(guó)英認(rèn)為，集體建設(shè)用地用來(lái)建租賃房，準(zhǔn)確說(shuō)是土地功能的調(diào)整，“原來(lái)只能建工廠、大棚，原則上不讓建住宅，這次允許建租賃房，但仍然禁止建可售的商品房?！?/p>

在他看來(lái)，如果從土地改革的突破價(jià)值看，集體土地能上市、實(shí)現(xiàn)同地同權(quán)同價(jià)，這個(gè)突破意義最大。其次是，不上市但允許建設(shè)可售商品房。再次才是目前的集體土地用于建設(shè)租賃房?！凹词箾]有當(dāng)前這個(gè)政策，但在現(xiàn)實(shí)中，很多城鄉(xiāng)結(jié)合部，租賃房已經(jīng)廣泛存在了，而且量還很大，只不過(guò)都是由農(nóng)民自建?！?/p>

“現(xiàn)在的政策，更準(zhǔn)確說(shuō)是一種追認(rèn)?！秉h國(guó)英告訴《中國(guó)新聞周刊》，從20世紀(jì)80年代開始，在珠三角地區(qū)，就已經(jīng)出現(xiàn)了農(nóng)民利用宅基地建設(shè)公寓對(duì)外出租的現(xiàn)象。隨著城市化進(jìn)程加快，不僅在珠三角，在全國(guó)范圍內(nèi)，幾乎每個(gè)“城中村”都存在由農(nóng)民自發(fā)建設(shè)的租賃公寓，已經(jīng)提供了大量的租賃住房，地方政府基本采取“不支持”“不鼓勵(lì)”“不干預(yù)”的態(tài)度，而這一次的政策，也讓曾經(jīng)的“灰色地帶”變得更加明晰。

另一個(gè)更緊迫的現(xiàn)實(shí)是，在很多大城市，國(guó)有土地供應(yīng)緊張和集體土地散亂低效、無(wú)法集約利用的矛盾越來(lái)越突出。一邊是大城市供地完成率連年下降，一線城市近5年供地完成率不足60%，土地征用成本高、周期長(zhǎng)，倒逼房?jī)r(jià)上漲;一邊卻是城中村和城鄉(xiāng)結(jié)合部有大量閑置低效、違法使用的集體土地，亂象叢生且農(nóng)民無(wú)法享受土地溢價(jià)紅利。

很多人期待，改革之后，會(huì)有很多成本低、體量大的集體土地逐漸進(jìn)入市場(chǎng)，改變地價(jià)持續(xù)上漲的預(yù)期，甚至最終影響高房?jī)r(jià)“軟著陸”。

在鏈家地產(chǎn)研究院院長(zhǎng)楊現(xiàn)領(lǐng)看來(lái)，改革之后形成的總體供應(yīng)量是會(huì)增加很多，但實(shí)際形成有效供應(yīng)的可能有限，一方面是流轉(zhuǎn)機(jī)制過(guò)程繁瑣和不透明，另一方面在租賃市場(chǎng)熱門區(qū)域的用地還是有限的。

“以北京為例，根據(jù)北京國(guó)土局公布的集體土地征收及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用地塊信息，2016年至今約有2187公頃，這些地塊主要分布于郊區(qū)，城六區(qū)僅占四分之一，其中有15%是在豐臺(tái)區(qū)，而像海淀、朝陽(yáng)這樣的租賃熱門區(qū)域，僅有不及5%的比例。”楊現(xiàn)領(lǐng)告訴《中國(guó)新聞周刊》，集體土地建設(shè)租賃房對(duì)房?jī)r(jià)的實(shí)際影響有限，“對(duì)不少剛需群體來(lái)說(shuō)，租房只是過(guò)渡，他們最終會(huì)進(jìn)入到買賣市場(chǎng)，只是可能推遲幾年而已?！?/p>

黨國(guó)英對(duì)試點(diǎn)最終能釋放多少集體土地用于租賃持謹(jǐn)慎態(tài)度。他認(rèn)為，在被選中的試點(diǎn)城市的郊區(qū)農(nóng)村，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地雖然數(shù)量較大，但大多已經(jīng)被占用，真正閑置的建設(shè)用地很少。動(dòng)用農(nóng)民宅基地開發(fā)租賃住房的可能性不大。一些地方有可能通過(guò)解除舊的用地合同，釋放出一些土地，但釋放多少土地會(huì)受到廢約成本及新投資回報(bào)高低的影響，有很大的不確定性。

另一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題是，這次試點(diǎn)，是否意味著村集體掌握了土地供應(yīng)的主動(dòng)權(quán)，村集體可否在符合規(guī)劃的前提下，自主決定是否入市？從目前模式來(lái)看，幾乎沒有這種可能性。

目前，各個(gè)城市每年的土地都是“計(jì)劃供應(yīng)”，政府牢牢控制著供應(yīng)量。以北京為例，2017年～2021年，北京計(jì)劃供應(yīng)住宅用地6000公頃。其中，集體建設(shè)用地1000公頃，約占六分之一。這意味著，北京市仍將集體土地供應(yīng)納入供地計(jì)劃。本質(zhì)上，供地節(jié)奏和供地規(guī)模，都由政府把控。

“政府的態(tài)度經(jīng)歷了不想管-不得不管-主動(dòng)管的過(guò)程，將會(huì)使更多大的開發(fā)企業(yè)參與到村集體用地的經(jīng)營(yíng)開發(fā)中，無(wú)疑會(huì)提高這類區(qū)域的規(guī)劃建設(shè)水平和管理能力?！睏瞵F(xiàn)領(lǐng)對(duì)《中國(guó)新聞周刊》表示，北京首次將集體土地供應(yīng)納入年度供應(yīng)計(jì)劃，而深圳更是把長(zhǎng)期以來(lái)存在的城中村逐步納入到住房供應(yīng)管理體系內(nèi)，“官方開始承認(rèn)其在住房供應(yīng)市場(chǎng)中的地位，本身即是一種進(jìn)步?！?/p>

需平衡更復(fù)雜的利益鏈條

集體土地建設(shè)租賃住房，此前也曾放過(guò)一些小口子。

國(guó)土資源部土地利用司有關(guān)負(fù)責(zé)人日前就《試點(diǎn)方案》的解讀中提到，此前的個(gè)別試點(diǎn)可追溯到2012年，《國(guó)土資源部關(guān)于做好2012年房地產(chǎn)用地管理和調(diào)控重點(diǎn)工作的通知》中規(guī)定：“對(duì)于商品住房?jī)r(jià)格較高、建設(shè)用地緊缺的直轄市和少數(shù)省會(huì)城市，確需利用農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)行租賃住房建設(shè)試點(diǎn)的，按照‘嚴(yán)格審批、局部試點(diǎn)、封閉運(yùn)行、風(fēng)險(xiǎn)可控的要求，由省級(jí)人民政府審核同意試點(diǎn)方案并報(bào)我部審核批準(zhǔn)后開展試點(diǎn)?！?/p>

此后，北京、上海等地都做過(guò)類似嘗試，北京力度相對(duì)較大，在平房鄉(xiāng)、唐家?guī)X、太舟塢等5個(gè)集體建設(shè)用地試點(diǎn)，計(jì)劃建設(shè)1.28萬(wàn)套租賃房。

在北京模式中，試點(diǎn)的集體建設(shè)用地，嚴(yán)格按照國(guó)土部文件中“封閉運(yùn)行”的要求，都用于建公租房，按照保障房系統(tǒng)分配、管理，屬于建在集體土地上的公租房。

不過(guò)，此次兩部委的《試點(diǎn)方案》并沒有明確，未來(lái)租賃房會(huì)繼續(xù)采取“封閉運(yùn)行”的管理模式，還是會(huì)選擇開放式的市場(chǎng)化租賃模式來(lái)運(yùn)營(yíng)。

在覆蓋人群上，《試點(diǎn)方案》提出，“以滿足新市民合理住房需求為主”?！霸圏c(diǎn)方案沒有區(qū)分，房子是租給外來(lái)農(nóng)村人口，還是也可以租給城鎮(zhèn)戶口的人群，這是聰明的做法?！秉h國(guó)英對(duì)《中國(guó)新聞周刊》表示，不應(yīng)該限定租給什么人，只要是低收入者都應(yīng)該被覆蓋。

在黨國(guó)英看來(lái)，走出灰色地帶的集體建設(shè)用地租賃房，不能再停留在過(guò)去散、亂、差的狀態(tài)，要有長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮，“房屋建筑設(shè)計(jì)要有長(zhǎng)遠(yuǎn)打算，更多地考慮家庭使用的需要。”黨國(guó)英對(duì)《中國(guó)新聞周刊》說(shuō)，以后的農(nóng)村人口中，獨(dú)自外出打工人員的比例會(huì)逐步縮小，舉家進(jìn)城的情況會(huì)越來(lái)越多，類似“筒子樓”的房屋建筑將不能滿足他們的需要。

另一方面，要盡量避免集體出租房經(jīng)營(yíng)與農(nóng)民出租房之間的過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)，要確保農(nóng)民自己的住房出租收入減少后，能從集體經(jīng)營(yíng)收入分配中得到補(bǔ)償，甚至有所增加。

在楊現(xiàn)領(lǐng)看來(lái)，村集體建設(shè)和運(yùn)營(yíng)租賃房，需要強(qiáng)化“專業(yè)能力”?！皬拇寮w的角度，自身并不具備造房、招租、運(yùn)營(yíng)等能力，最終還是要引入專業(yè)的公寓企業(yè)來(lái)合作建設(shè)，村集體只提供土地或現(xiàn)有房屋，收租金和分成的模式?！彼J(rèn)為，在監(jiān)管方面，雖然流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)簡(jiǎn)化了，但一定要有完整的備案和監(jiān)測(cè)體系，建設(shè)官方的租賃和監(jiān)管平臺(tái)，是很重要也很必須的一項(xiàng)手段。

在監(jiān)管方面，《試點(diǎn)方案》特別明確，租賃房不得“以租代售”，意在和“小產(chǎn)權(quán)房”劃清界限，完全沒有對(duì)“小產(chǎn)權(quán)房”網(wǎng)開一面之意。

“集體建設(shè)用地租賃試點(diǎn)不等于小產(chǎn)權(quán)房交易合法?！睏瞵F(xiàn)領(lǐng)對(duì)《中國(guó)新聞周刊》表示，集體建設(shè)用地租賃住房試點(diǎn)，目的是為了構(gòu)建購(gòu)租并舉的住房體系，穩(wěn)定房地產(chǎn)市場(chǎng)，這和“小產(chǎn)權(quán)房”是兩個(gè)概念。

此次《試點(diǎn)方案》也為以后形成長(zhǎng)效機(jī)制留有期待。比如，其中提到，“要形成一批可復(fù)制、可推廣的改革成果，為構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)提供支撐?！痹陧?xiàng)目規(guī)范化運(yùn)營(yíng)方面，要求試點(diǎn)項(xiàng)目要配備醫(yī)療、教育等公共設(shè)施，并且探索承租人獲得基本公共服務(wù)的權(quán)利，特別是要探索健全對(duì)非本地戶籍承租人的社會(huì)保障機(jī)制。

在楊現(xiàn)領(lǐng)看來(lái)，這波紅利會(huì)給村集體和農(nóng)村人帶來(lái)重大機(jī)遇，農(nóng)民將成為大批租賃房的股東，長(zhǎng)期享受集體土地帶來(lái)的紅利，但背后涉及比國(guó)有土地更為復(fù)雜的利益鏈條，需要厘清。

“集體土地合法租賃后，租戶的合法權(quán)益，租購(gòu)?fù)瑱?quán)如何真正實(shí)現(xiàn)，這其中各環(huán)節(jié)利益鏈條上的個(gè)體和集體的利益平衡，有待政府形成良好的監(jiān)管機(jī)制和市場(chǎng)驗(yàn)證。”楊現(xiàn)領(lǐng)說(shuō)。