適應(yīng)改革發(fā)展需要加強(qiáng)立法

梁鷹

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視立法在治國(guó)理政中的重要作用。習(xí)近平同志多次就立法工作發(fā)表重要講話，提出了一系列關(guān)于立法工作的新思路、新戰(zhàn)略、新舉措，“實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動(dòng)適應(yīng)改革發(fā)展需要”是其中的一個(gè)重大論斷。這一重大論斷已經(jīng)成為指導(dǎo)立法工作和改革發(fā)展實(shí)踐的行動(dòng)準(zhǔn)則。

2014年2月，在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會(huì)議上，習(xí)近平同志強(qiáng)調(diào)：“凡屬重大改革都要于法有據(jù)。在整個(gè)改革過程中，都要高度重視運(yùn)用法治思維和法治方式，發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，加強(qiáng)對(duì)相關(guān)立法工作的協(xié)調(diào)，確保在法治軌道上推進(jìn)改革。”2014年9月，在慶祝全國(guó)人民代表大會(huì)成立60周年大會(huì)上，習(xí)近平同志再次強(qiáng)調(diào)，要加強(qiáng)重要領(lǐng)域立法，確保國(guó)家發(fā)展、重大改革于法有據(jù)，把發(fā)展改革決策同立法決策更好結(jié)合起來。黨的十八屆四中全會(huì)進(jìn)而明確提出，法律是治國(guó)之重器，良法是善治之前提。建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，必須堅(jiān)持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，抓住提高立法質(zhì)量這個(gè)關(guān)鍵。這些重要論述，都包含著“實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動(dòng)適應(yīng)改革發(fā)展需要”的思想。黨的十八大以來，在改革和發(fā)展中，我們堅(jiān)持把實(shí)踐證明行之有效的改革舉措及時(shí)上升為法律；實(shí)踐條件還不成熟、需要先行先試的，按照法定程序作出授權(quán)；對(duì)不適應(yīng)改革要求的法律法規(guī)及時(shí)修改和廢止。因此，我國(guó)立法質(zhì)量明顯提升，立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用大大增強(qiáng)。

堅(jiān)持立法先行，引領(lǐng)改革發(fā)展

正確處理立法與改革的關(guān)系，是新的時(shí)代條件下我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀要求。當(dāng)前，改革已經(jīng)進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)。不少改革關(guān)涉的利益格局十分復(fù)雜，牽一發(fā)而動(dòng)全身，迫切需要從體制機(jī)制上尋找問題根源和解決辦法。立法作為法治建設(shè)的重要環(huán)節(jié)，既是調(diào)節(jié)社會(huì)利益的重要方式，也是凝聚社會(huì)共識(shí)、分擔(dān)改革風(fēng)險(xiǎn)、推動(dòng)改革深化的有效途徑。立法作為實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一的重要途徑，可以匯集民意，找準(zhǔn)突破口，進(jìn)行系統(tǒng)謀劃、頂層設(shè)計(jì)和綜合配套，從而引領(lǐng)和推動(dòng)各項(xiàng)改革特別是重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的改革，為深化改革注入強(qiáng)勁動(dòng)力，為科學(xué)發(fā)展提供有力保障?？傮w而言，堅(jiān)持立法先行，實(shí)現(xiàn)立法與改革決策相銜接，主要體現(xiàn)在以下六個(gè)方面。

對(duì)實(shí)踐證明行之有效的改革舉措，及時(shí)上升為法律。加快重點(diǎn)領(lǐng)域立法，適時(shí)出臺(tái)新的法律，及時(shí)破解改革發(fā)展的關(guān)鍵性難題。為落實(shí)黨的十八屆三中、四中全會(huì)提出的重大改革舉措，全國(guó)人大常委會(huì)及時(shí)調(diào)整立法規(guī)劃，將應(yīng)當(dāng)立法解決的重大改革舉措列入本屆立法規(guī)劃，使立法項(xiàng)目在原有68件的基礎(chǔ)上增加了34件。

對(duì)改革決策與現(xiàn)行法律規(guī)定不一致的，盡快修改法律，先修法后改革。比如，落實(shí)黨的十八屆三中全會(huì)提出的深化財(cái)稅體制改革要求，全國(guó)人大常委會(huì)修改了預(yù)算法，推動(dòng)建立現(xiàn)代財(cái)政制度，加快轉(zhuǎn)變政府職能。此外，全國(guó)人大常委會(huì)創(chuàng)新立法方式，對(duì)部分法律中涉及同類事項(xiàng)或者因同一事由需要修改個(gè)別條款的，采取一并提出法律案的方式統(tǒng)籌修改。

對(duì)現(xiàn)行法律已經(jīng)不適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要的，及時(shí)廢止。比如，落實(shí)黨的十八屆三中全會(huì)提出的“廢止勞動(dòng)教養(yǎng)制度”的要求，全國(guó)人大常委會(huì)通過了《廢止有關(guān)勞動(dòng)教養(yǎng)法律規(guī)定的決定》。

對(duì)法律規(guī)定需要進(jìn)一步明確具體含義、出現(xiàn)新的情況需要明確適用法律依據(jù)等問題，作出法律解釋。適應(yīng)改革與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，賦予法律條文更加準(zhǔn)確、更具有針對(duì)性的內(nèi)涵。本屆任期以來，全國(guó)人大常委會(huì)先后對(duì)刑法、刑事訴訟法、民法通則、婚姻法、香港特別行政區(qū)基本法的有關(guān)條款作出法律解釋。

對(duì)法律立改廢釋條件暫不成熟而實(shí)踐又迫切需要的，通過法定程序進(jìn)行特別授權(quán)先行先試。這一做法能夠解決法律依據(jù)不足的問題，確保重大改革于法有據(jù)。黨的十八大以來，全國(guó)人大常委會(huì)依照法定程序作出17項(xiàng)授權(quán)和有關(guān)決定，涉及行政審批制度改革、農(nóng)村集體土地使用制度改革、金融體制改革、司法體制改革等方面，確保了有關(guān)改革試點(diǎn)在法治框架內(nèi)依法有序推進(jìn)。

落實(shí)黨中央的重大決策部署，對(duì)重大事項(xiàng)依法及時(shí)作出決定，從法律上確保黨的政策主張得到切實(shí)貫徹實(shí)施。比如，全國(guó)人大常委會(huì)就設(shè)立國(guó)家憲法日、建立憲法宣誓制度、推動(dòng)國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作、調(diào)整生育政策、確定抗戰(zhàn)勝利紀(jì)念日、設(shè)立南京大屠殺死難者國(guó)家公祭日、設(shè)立烈士紀(jì)念日等事項(xiàng)作出一系列決定決議，依法有序推動(dòng)相關(guān)工作。

樹立全局思維，提高立法質(zhì)量

黨的十八大以來提出的很多改革舉措和任務(wù)都需要通過立法來加以落實(shí)。因此，黨中央特別重視將立法工作納入全面深化改革總體布局，在研究總體改革方案和具體改革措施時(shí)同步考慮改革涉及的立法問題。黨中央在制定中長(zhǎng)期改革實(shí)施規(guī)劃時(shí)，明確要求相關(guān)單位提出配套立法的需求和建議。各項(xiàng)改革任務(wù)的牽頭單位、參加單位在研究確定有關(guān)工作安排和重要改革實(shí)施方案時(shí)，也要同步考慮涉及的立法工作，同步推進(jìn)相關(guān)立法項(xiàng)目。當(dāng)前，立法機(jī)關(guān)要主動(dòng)研究改革涉及的立法重點(diǎn)，在立法工作中及時(shí)回應(yīng)改革發(fā)展需求，促進(jìn)立法和改革決策更好銜接，主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要加強(qiáng)立法，不斷提高立法質(zhì)量。

增強(qiáng)立法的主動(dòng)性。對(duì)各方面提出的創(chuàng)新需求，應(yīng)當(dāng)主動(dòng)從立法上提出解決問題的辦法。認(rèn)真貫徹實(shí)施好修改后的立法法，嚴(yán)格依照法定權(quán)限和程序立法，正確把握中央與地方的事權(quán)及立法權(quán)限劃分，把握人大與政府的立法權(quán)限劃分，進(jìn)一步明晰法律與行政法規(guī)、法律與地方性法規(guī)、地方性法規(guī)與政府規(guī)章的界限。同時(shí)，應(yīng)從國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的深層次上思考哪些權(quán)限可以下放地方，哪些方面可以予以授權(quán)，哪些規(guī)制可以考慮放松。

增強(qiáng)立法的及時(shí)性。對(duì)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展特別是全面深化改革迫切需要的立法，必須快速反應(yīng)，及時(shí)啟動(dòng)立法程序，積極回應(yīng)社會(huì)呼聲和人民訴求。對(duì)于已經(jīng)明顯滯后于現(xiàn)實(shí)情況的法律及有關(guān)條款，該修改的要及時(shí)修改，該廢止的要及時(shí)廢止，該解釋的要及時(shí)解釋，該授權(quán)的要及時(shí)授權(quán)，防止出現(xiàn)所謂“僵尸條款”。

增強(qiáng)立法的系統(tǒng)性。綜合運(yùn)用制定、修改、廢止、解釋等多種形式，統(tǒng)籌兼顧做好立法工作。特別是應(yīng)通盤考慮，結(jié)合重要法律的出臺(tái)，同步修改或廢止相關(guān)法律法規(guī)，做到各項(xiàng)法律制度相互銜接、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、形成合力，切實(shí)增強(qiáng)立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用。

增強(qiáng)立法的針對(duì)性。深入調(diào)查研究，把握客觀規(guī)律，緊緊圍繞經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中迫切需要解決的現(xiàn)實(shí)問題開展立法工作。做好制度設(shè)計(jì)，突出關(guān)鍵和重點(diǎn)，使法律規(guī)定的內(nèi)容更科學(xué)，對(duì)利益關(guān)系的協(xié)調(diào)更合理，能更好地解決現(xiàn)實(shí)問題。在立法模式和體例上不應(yīng)追求大而全，重在管用、重在實(shí)效。

增強(qiáng)立法的有效性。在立法中，要研究清楚法律所調(diào)整的社會(huì)關(guān)系，充分考慮到各種可能的情況，科學(xué)嚴(yán)密地設(shè)計(jì)法律規(guī)范。對(duì)于能夠在法律中規(guī)定清楚的，盡可能作出詳盡規(guī)定，能具體就具體、能明確就明確，情況發(fā)生變化時(shí)再及時(shí)補(bǔ)充、修改和解釋。在具體制度設(shè)計(jì)上既精雕細(xì)刻，出細(xì)活、出好活，又下好先手棋，適度前瞻性地研判趨勢(shì)、探索規(guī)律，對(duì)可能出現(xiàn)的問題進(jìn)行有效規(guī)范和引導(dǎo)。endprint