試論土地利用總體規(guī)劃修改

張仁國

摘要：隨著經(jīng)濟的發(fā)展，商業(yè)用地和農(nóng)業(yè)用地之間的矛盾逐漸凸顯，為了確保糧食安全，需要修改土地利用總體規(guī)劃，為此本文通過闡述土地利用總體規(guī)劃修改存在的問題，指出土地利用總體規(guī)劃修改需要注意的問題，同時提出相應(yīng)的政策建議，進而為修改土地利用總體規(guī)劃提供參考依據(jù)。

關(guān)鍵詞：土地規(guī)劃；土地利用；政策建議

引言

隨著當前工業(yè)化、城市化進程不斷加快，使土地供需和結(jié)構(gòu)方面發(fā)生了巨大的變化，當建設(shè)項目用地不符合土地利用總體規(guī)劃，但又屬于《土地管理法》第26條規(guī)定情形時可以進行土地利用總體規(guī)劃的修改，在建設(shè)用地預(yù)審時須編制土地利用總體規(guī)劃修改方案。因此土地利用總體規(guī)劃修改方案成果質(zhì)量直接關(guān)系到土地利用總體規(guī)劃的科學(xué)性和權(quán)威性，顯得尤為重要。

1土地利用總體規(guī)劃修改存在的問題

1.1土地利用總體規(guī)劃修改頻繁。

土地利用總體規(guī)劃雖然一經(jīng)批準具有法定效力，不得隨意修改，但當符合法律法規(guī)規(guī)定的條件時，適當?shù)耐恋乩每傮w規(guī)劃修改是不可避免的，但在實際操作中，土地利用總體規(guī)劃修改過于頻繁，一方面是由于土地利用總體規(guī)劃本身在編制時受規(guī)劃約束性指標的限制，建設(shè)用地布局考慮不周全，前瞻性不夠，科學(xué)性不強，適用性不足，另一方面是由于地方政府急于招商引資發(fā)展地方經(jīng)濟，對項目選址把關(guān)不嚴。

1.2土地利用總體規(guī)劃修改成果質(zhì)量不佳。

由于目前土地利用總體規(guī)劃修改有關(guān)管理辦法、技術(shù)規(guī)范還不夠完善、健全，承擔規(guī)劃修改的人員素質(zhì)良莠不齊，缺乏資質(zhì)管理，地方政府對規(guī)劃修改重視程度不夠，規(guī)劃修改的前期準備工作不足，實地調(diào)研、踏勘少，與現(xiàn)行規(guī)劃脫節(jié)等現(xiàn)象時有發(fā)生，以上多方面因素導(dǎo)致規(guī)劃修改成果不高。

1.3土地利用總體規(guī)劃修改后續(xù)管理脫節(jié)。

規(guī)劃修改的頻率在一定程度上跟地方政府招商引資項目落地數(shù)量呈正比，因此，規(guī)劃修改的次數(shù)越多，對現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃約束性指標的變動就越大，而目前對多次規(guī)劃修改后成果的后續(xù)管理沒有統(tǒng)一規(guī)范，管理滯后，并缺乏相關(guān)部門的有效監(jiān)管，導(dǎo)致土地利用總體規(guī)劃中的約束性指標超標，未達到土地利用總體規(guī)劃對建設(shè)用地的控制和對耕地保護的目的。

2、土地利用總體規(guī)劃修改應(yīng)把握的幾個關(guān)鍵問題

2.1把握好土地利用總體規(guī)劃修改堅持的主要原則。

土地利用總體規(guī)劃的修改必須符合相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，且在修改時要重點把握好五個原則一是保持現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃確定的耕地保有量不減少；二是保持基本農(nóng)田數(shù)量不減少、質(zhì)量不降低，基本農(nóng)田保護區(qū)面積不減少；三是控制新增建設(shè)用地規(guī)模不增加，保持規(guī)劃建設(shè)占用耕地指標不增加；四是優(yōu)化用地布局與結(jié)構(gòu)，促進土地節(jié)約集約利用，保護和改善生態(tài)環(huán)境；五是符合規(guī)劃修改條件，確需修改規(guī)劃。

2.2把握好土地利用總體規(guī)劃的修改條件。

土地利用總體規(guī)劃一經(jīng)批準，具有法定效力，只有滿足《土地管理法》第26條規(guī)定的情形“經(jīng)批準的土地利用總體規(guī)劃的修改，須經(jīng)原批準機關(guān)批準；未經(jīng)批準，不得改變土地利用總體規(guī)劃確定的土地用途。經(jīng)國務(wù)批準的大型能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地，需要改變土地利用總體規(guī)劃的，根據(jù)國務(wù)的批準文件修改土地利用總體規(guī)劃。經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地，需要改變土地利用總體規(guī)劃的，屬于省級人民政府土地利用總體規(guī)劃批準權(quán)限內(nèi)的，根據(jù)省級人民政府的批準文件修改土地利用總體規(guī)劃”，才能進行修改。

2.3把握好土地利用總體規(guī)劃修改方案達到的標準。

土地利用總體規(guī)劃修改方案是建設(shè)項目用地預(yù)審審查的重要內(nèi)容之一，必須要通過專家的審查，達到一定的標準一是規(guī)劃修改成果的完整性成果應(yīng)包含規(guī)劃修改方案的文本、圖件和完整的規(guī)劃修改實施影響評估報告；二是規(guī)劃修改程序的合法性規(guī)劃修改是否符合法定條件，是否履行了法定程序，即編制規(guī)劃修改方案寅組織專家進行評審寅組織對修改方案進行聽證寅上報備案審批；三是規(guī)劃修改方案的合理性規(guī)劃修改方案要體現(xiàn)土地節(jié)約集約利用原則，要有利于耕地保護尤其是基本農(nóng)田的保護，有利于保障經(jīng)濟社會全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展；四是規(guī)劃修改方案的可行性要與現(xiàn)行的土地利用總體規(guī)劃保持良好的銜接，并取得當?shù)卣凸姷闹С?，不影響當?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境建設(shè)；五是規(guī)劃修改成果的規(guī)范性規(guī)劃修改成果（含文本、圖件）要符合土地利用總體規(guī)劃修改成果制作的規(guī)范和要求。

2.4規(guī)劃修改方案中應(yīng)注意的問題。

一是規(guī)劃修改涉及占用耕地或基本農(nóng)田時，修改方案從選址的唯一性和特殊要求方面充分說明需要占用耕地、不能避開基本農(nóng)田、必須修改規(guī)劃的理由，同時對占用和補充的耕地、基本農(nóng)田的位置、片塊編號、數(shù)量、農(nóng)用地等級等情況進行詳細描述，真正達到補充耕地和補劃基本農(nóng)田的目的。二是按照國家2010年下發(fā)的市（地）級、縣級、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級土地利用總體規(guī)劃編制規(guī)程要求，土地利用總體規(guī)劃中新增了建設(shè)用地管制區(qū)的內(nèi)容，因此，在規(guī)劃修改時，應(yīng)對土地用途區(qū)和建設(shè)用地管制區(qū)同時進行調(diào)整，并注重規(guī)劃數(shù)據(jù)庫的及時修改和更新，保證土地利用總體規(guī)劃的連續(xù)性。

3建議

土地利用總體規(guī)劃修改工作應(yīng)盡快建立相應(yīng)的規(guī)范機制，制定全國統(tǒng)一的標準，同時規(guī)范市場，加強規(guī)劃隊伍管理，建立統(tǒng)一的規(guī)劃編制機構(gòu)管理辦法，從技術(shù)標準、規(guī)劃資質(zhì)、市場監(jiān)管等方面加強管理，才能對土地利用總體規(guī)劃形成強有力的支撐，更好的發(fā)揮土地利用總體規(guī)劃的宏觀調(diào)控作用。土地利用總體規(guī)劃的編制是由上而下，層層分解下達各類指標，每個區(qū)域的各類指標都受到上級指標的嚴格控制，而一些大型基礎(chǔ)設(shè)施項目往往占地面積較大，范圍較廣，往往涉及幾個縣、十幾個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，規(guī)劃修改方案就必須對涉及的縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）都進行修改，而且都要完成規(guī)劃修改方案、對規(guī)劃修改方案進行聽證、還有相關(guān)部門和專家論證的規(guī)劃修改方案等一整套資料，對于人員、規(guī)劃技術(shù)力量并不太強的國土資源部門來說難以負擔。

因此，建議在縣級以上規(guī)劃中增設(shè)建設(shè)用地機動規(guī)模，不落實到具體地塊，只保留建設(shè)用地規(guī)劃指標和規(guī)模，當遇到一些區(qū)域跨度大、國家重點大型基礎(chǔ)設(shè)施項目用地時開辟綠色通道，可以使用省級或縣級預(yù)留指標，只需修改縣級以上的規(guī)劃，不用大規(guī)模地修改各級土地利用總體規(guī)劃，并指定由有資質(zhì)的規(guī)劃編制機構(gòu)承擔規(guī)劃修改工作，項目涉及地方的國土資源部門加以配合，避免各級土地利用總體規(guī)劃頻繁修改，減少涉及面及工作量。建議各級國土資源部門建立“規(guī)劃修改臺賬”，就是針對土地利用總體規(guī)劃修改后的成果建立臺賬，對土地利用總體規(guī)劃中耕地保有量、基本農(nóng)田、新增建設(shè)用地、新增建設(shè)用地占用耕地、補充耕地等五項約束性控制指標在規(guī)劃期間因規(guī)劃修改導(dǎo)致的變化情況進行跟蹤記錄，以確保五項約束性指標不突破，保證土地利用總體規(guī)劃的嚴肅性和連續(xù)性。

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