政策跟蹤審計(jì)研究

劉敏

一個(gè)國家政策的制定、執(zhí)行不僅體現(xiàn)國家意志，更關(guān)系和諧社會的全局發(fā)展，但是有些政策在實(shí)際執(zhí)行中容易發(fā)生偏差或?yàn)E用。國家審計(jì)在政治制度中占有重要地位，應(yīng)當(dāng)實(shí)施對國家政策的跟蹤審計(jì)監(jiān)督，揭露政策執(zhí)行中可能發(fā)生的問題，發(fā)揮國家審計(jì)的免疫功能，確保政策可以更加合理地執(zhí)行，取得更好的效果，這有利于推進(jìn)國家治理，同時(shí)也是國家審計(jì)參與國家治理的重要方式，有利于審計(jì)的轉(zhuǎn)型創(chuàng)新，提升審計(jì)能力。

對處于改革攻堅(jiān)期的我國來說，政策的出臺是十分重要的，關(guān)系到整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會全局，做好政策措施的合理有效執(zhí)行，對國家治理有著事半功倍的作用。因此，重大政策的執(zhí)行情況近年來也越來越受關(guān)注。發(fā)揮審計(jì)促進(jìn)國家重大決策部署落實(shí)的監(jiān)督保障作用，已經(jīng)成為各級審計(jì)機(jī)關(guān)長期的政治任務(wù)。本文主要研究審計(jì)機(jī)關(guān)開展政策措施落實(shí)情況審計(jì)的理論依據(jù)，政策跟蹤審計(jì)的目標(biāo)內(nèi)容以及方式方法，展望未來政策跟蹤審計(jì)的發(fā)展。

一、政策跟蹤審計(jì)的理論體系

政策跟蹤審計(jì)起源于國家建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)，在我國最早的應(yīng)用是20世紀(jì)90年代中期江蘇省對部分政府重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行全過程跟蹤審計(jì)。之后，2001年審計(jì)署發(fā)布《審計(jì)機(jī)關(guān)國家建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)準(zhǔn)則》，里面規(guī)定“對財(cái)政性資金投入較大或者關(guān)系國計(jì)民生的國家建設(shè)項(xiàng)目，審計(jì)機(jī)關(guān)可以對其前期準(zhǔn)備、建設(shè)實(shí)施、竣工投產(chǎn)的全過程進(jìn)行跟蹤審計(jì)”。緊接著在2008年，審計(jì)署發(fā)布的《審計(jì)署2008至2012年審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》又進(jìn)一步補(bǔ)充提出“對關(guān)系國計(jì)民生的特大型投資項(xiàng)目、特殊資源開發(fā)與環(huán)境保護(hù)事項(xiàng)、重大突發(fā)性公共事項(xiàng)、國家重大政策措施的執(zhí)行試行全過程跟蹤審計(jì)”。在2014年10月發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見》中強(qiáng)調(diào)了應(yīng)將審計(jì)發(fā)揮重大政策落實(shí)保障功能提升為審計(jì)機(jī)關(guān)的首要職責(zé)。綜上，政策跟蹤審計(jì)在我國政治舞臺上越來越重要，已經(jīng)逐漸形成了具有中國治理特色的一種審計(jì)方式。

（一）政策跟蹤審計(jì)的概念

政策跟蹤審計(jì)難以在理論和實(shí)務(wù)兩方面統(tǒng)一定義，至今仍有很多不同的看法。就我個(gè)人的看法來說，我認(rèn)為政策跟蹤審計(jì)是審計(jì)機(jī)關(guān)和人員依據(jù)相關(guān)法律和審計(jì)法則對國家出臺的某些政策執(zhí)行實(shí)施所需要資金的籌措、使用和管理情況開展的監(jiān)督活動。同時(shí)還需要對該政策進(jìn)行實(shí)時(shí)評價(jià)，及時(shí)反饋發(fā)生的問題并有效糾正，來保證國家相關(guān)政策得以正確有效執(zhí)行。

（二）政策跟蹤審計(jì)的特點(diǎn)

第一，和傳統(tǒng)的審計(jì)模式相比，政策跟蹤審計(jì)更強(qiáng)調(diào)被審計(jì)政策的實(shí)施過程，力求從跟蹤過程中發(fā)現(xiàn)存在的問題，因此具有預(yù)防性，也是審計(jì)“免疫系統(tǒng)”很好的一個(gè)體現(xiàn)。第二，介入及時(shí)性。傳統(tǒng)審計(jì)大多進(jìn)行的是事后審計(jì)，而跟蹤審計(jì)是在審計(jì)對象開始時(shí)就介入，可以更有效地控制審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。第三，過程持續(xù)性。政策跟蹤審計(jì)的時(shí)長貫穿整個(gè)政策實(shí)施的過程，時(shí)間跨度非常大，審計(jì)過程也十分長久。第四，內(nèi)容廣泛性。和傳統(tǒng)審計(jì)內(nèi)容比較單一，政策跟蹤審計(jì)內(nèi)容不僅包括財(cái)務(wù)收支是否合理合法，還有政策的實(shí)施管理和效率。

二、政策跟蹤審計(jì)的目標(biāo)

政策跟蹤審計(jì)對行政工作具有重要意義，它是根據(jù)我國的國情發(fā)展和經(jīng)濟(jì)形勢需要，探索出的一個(gè)創(chuàng)新的中國特色的審計(jì)模式。對于一個(gè)新型審計(jì)模式來說，明確審計(jì)目標(biāo)、確定審計(jì)方向至關(guān)重要，我們從為何要以開展政策跟蹤審計(jì)為出發(fā)點(diǎn)分析出以下四點(diǎn)。

（一）提高政策的執(zhí)行力

政策跟蹤審計(jì)的首要目標(biāo)是保證政策的真正實(shí)行，杜絕“面子工程”、有令不行、有禁不止的情況。其次是政策的正確執(zhí)行，杜絕選擇性執(zhí)行或者擅自修改執(zhí)行范圍。再次，還要關(guān)注地方政策與國家宏觀政策相矛盾的情況。最后，審查是否對于重大政策的執(zhí)行有相應(yīng)的健全的監(jiān)督制度，以提高政策的執(zhí)行力。

（二）提高政策的科學(xué)性

現(xiàn)如今社會的發(fā)展十分迅速，政策很容易在提出、細(xì)化、出臺的過程中有滯后性和不適應(yīng)性。因此，政策跟蹤審計(jì)不僅要關(guān)注政策的完善性，還要注意政策是否跟得上發(fā)展趨勢。審計(jì)機(jī)關(guān)在政策實(shí)行過程中要緊跟發(fā)展的腳步，及時(shí)提出建設(shè)性的審計(jì)意見，讓相關(guān)政策更貼合實(shí)際。

（三）提高政策的協(xié)調(diào)性

近年來，我國政界不斷致力于社會轉(zhuǎn)型，計(jì)劃完成轉(zhuǎn)型的時(shí)間十分短，在這樣的背景下，政策的出臺很難做到統(tǒng)籌兼顧。提高政策之間的協(xié)調(diào)性也就成了跟蹤審計(jì)的一個(gè)重大目標(biāo)。對同一領(lǐng)域政策的連貫性、短期政策和長期政策的統(tǒng)一性、各項(xiàng)不同政策間的銜接情況是政策跟蹤審計(jì)需要關(guān)注的三個(gè)方面。

國家政策的執(zhí)行情況對社會的平衡、和諧、可持續(xù)發(fā)展具有重要意義，也影響著國家在國際上的競爭力，例如現(xiàn)在稅收優(yōu)惠政策已經(jīng)成為各國政府吸引先進(jìn)生產(chǎn)要素的重要手段。審計(jì)機(jī)關(guān)在進(jìn)行政策跟蹤審計(jì)的同時(shí)要不斷地提升自己，提高全球視野、增強(qiáng)國際意識，在國家的發(fā)展道路上保駕護(hù)航。

三、政策跟蹤審計(jì)的實(shí)行途徑

由于政策跟蹤審計(jì)與傳統(tǒng)審計(jì)在審計(jì)內(nèi)容、目標(biāo)、程序上有較大區(qū)別，因此開展政策跟蹤審計(jì)的準(zhǔn)備工作就是要調(diào)整好審計(jì)人員的思想及理念，放棄長期以來的慣性思維，重視宏觀政策與經(jīng)濟(jì)活動之間的關(guān)聯(lián)，積極轉(zhuǎn)變觀念才能更好地實(shí)行下一步審計(jì)工作。

在政策跟蹤審計(jì)的準(zhǔn)備階段，審計(jì)人員應(yīng)認(rèn)真研究要監(jiān)督的各項(xiàng)政策，清楚每項(xiàng)政策出臺的背景環(huán)境、主要措施、重點(diǎn)環(huán)節(jié)等等，只有確定了審計(jì)工作的重點(diǎn)，才能有針對性地開展審計(jì)工作。另外，可以把所涉及的政策執(zhí)行部門提前列出權(quán)力和責(zé)任清單，為后續(xù)的工作開展提供便利。

在跟蹤審計(jì)的工作階段，最重要的就是跟蹤通報(bào)，做到“邊審計(jì)、邊整改、邊規(guī)范、邊提高”。例如汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建跟蹤審計(jì)中用到的《審計(jì)情況通報(bào)》，通過向地方政府發(fā)送審計(jì)文書，及時(shí)地反饋審計(jì)情況和發(fā)現(xiàn)的主要問題，并提出審計(jì)建議，幫助相關(guān)政策進(jìn)行整改，大大提高了災(zāi)后恢復(fù)重建的速度和效果。

四、政策跟蹤審計(jì)的改進(jìn)方向

政策跟蹤審計(jì)還處在起步和開拓階段，沒有太多經(jīng)驗(yàn)來遵循，只能在摸索中前進(jìn)，在錯(cuò)誤中總結(jié)。在這個(gè)過程中，審計(jì)隊(duì)伍的專業(yè)素質(zhì)十分重要，審計(jì)人員除了具備傳統(tǒng)的審計(jì)專業(yè)知識和技能外，還要有良好的政治敏銳性和對問題的洞察分析能力，才能深層次多角度的對政策執(zhí)行情況進(jìn)行分析和評價(jià)。但目前很多基層審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)人員知識結(jié)構(gòu)單一，審計(jì)調(diào)查的技術(shù)和方法不熟練。所以加強(qiáng)對審計(jì)人員這些方面的培訓(xùn)尤為迫切。

由于政策跟蹤審計(jì)是一個(gè)比較新的領(lǐng)域，目前還沒有可供參考的評價(jià)指標(biāo)，此前國務(wù)院出臺的《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見》為政策跟蹤審計(jì)提供了審計(jì)依據(jù)，但在審計(jì)過程中發(fā)現(xiàn)問題處理量化方面相對欠缺。相關(guān)部門可以在總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，制定明確、可操作性強(qiáng)的審計(jì)規(guī)范和制度，細(xì)化、規(guī)范政策執(zhí)行跟蹤審計(jì)程序和行為，完善評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系?？梢詫W(xué)習(xí)借鑒國外政策審計(jì)的成功經(jīng)驗(yàn)，制定符合我國國情的審計(jì)模式。最后，審計(jì)的法規(guī)建設(shè)也十分重要，讓政策跟蹤審計(jì)做到有法可依、有據(jù)可循。

政策跟蹤審計(jì)對我國發(fā)展有著推動作用，如果能在每個(gè)基層審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)施政策跟蹤審計(jì)，不僅會大大促進(jìn)國家治理現(xiàn)代化和國民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，還能使審計(jì)監(jiān)督在更高層次、更廣范圍服務(wù)于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局，對國家審計(jì)發(fā)展也具有重大意義。（作者單位：延津縣審計(jì)局）