城鎮(zhèn)化背景下?lián)P州基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式研究

姜獻(xiàn)東

摘要：以揚(yáng)州市城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的現(xiàn)狀和投融資現(xiàn)狀為背景，結(jié)合揚(yáng)州市PPP模式的運(yùn)轉(zhuǎn)情況和財(cái)政支持城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的困難情況，探討了揚(yáng)州實(shí)施PPP模式可行性，提出了揚(yáng)州基礎(chǔ)設(shè)施實(shí)施PPP模式的政策建議。

Abstract： Based on the status quo of urbanization infrastructure construction in Yangzhou and the current situation of investment and financing， combined with the operation of PPP mode in Yangzhou City and the difficulty of financial support for urban infrastructure construction， this paper discusses the feasibility of implementing PPP model in Yangzhou， and gives policy recommendations for the implementation of PPP.

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化；基礎(chǔ)設(shè)施；PPP；融資

Key words： urbanization；infrastructure；PPP；financing

中圖分類(lèi)號(hào)：F283 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1006-4311（2017）32-0009-02

0 引言

進(jìn)入21世紀(jì)，高速發(fā)展的中國(guó)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)的是對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施的投資增長(zhǎng)，大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)可以營(yíng)造良好的經(jīng)濟(jì)環(huán)境，提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)?；A(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目通常建設(shè)周期比較長(zhǎng)、投資巨大，屬于公益性項(xiàng)目，所以政府部門(mén)在其中發(fā)揮出不可或缺的作用，2016年揚(yáng)州全市基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)完成投資495.5億元，增長(zhǎng)15.1%。然而，在如此大規(guī)模的基礎(chǔ)建設(shè)前，政府面臨的是巨大的財(cái)政壓力，資金來(lái)源成為了擺在面前的第一大難題，資金不足阻礙了城鎮(zhèn)化發(fā)展的進(jìn)程，當(dāng)前財(cái)政預(yù)算內(nèi)的資源遠(yuǎn)遠(yuǎn)無(wú)法滿(mǎn)足基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資急速發(fā)展的需要，與此同時(shí)，當(dāng)前的民間剩余資金卻空前高速膨脹且保持了穩(wěn)定發(fā)展。民營(yíng)企業(yè)在持續(xù)做強(qiáng)，已經(jīng)積累了非常驚人的財(cái)富，居民個(gè)人儲(chǔ)蓄在持續(xù)增加，資金大量閑置，那么如何更好利用這些閑置民間資本，讓其參與到揚(yáng)州基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，為揚(yáng)州現(xiàn)代化建設(shè)服務(wù)就成為了一個(gè)擺在面前的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。因此，在這種情況下利用PPP模式拓寬基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資渠道、尋求更多的社會(huì)資本參與到建設(shè)中來(lái)，就成為了解決資金不足這道瓶頸的突破口。

1 國(guó)內(nèi)外研究現(xiàn)狀

1.1 國(guó)內(nèi)研究現(xiàn)狀

李秀輝、張世英（2002）[1]主要介紹了PPP模式的不同的定義、產(chǎn)生的背景以及在發(fā)展過(guò)程中顯現(xiàn)的優(yōu)勢(shì)，還分析了實(shí)踐中的一些案例，并且介紹我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域應(yīng)用PPP模式的前景。胡桂祥、王倩（2012）[2]在文章中從必要性和可行性?xún)蓚€(gè)方面研究分析了在我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)領(lǐng)域采用PPP模式的情況，從我國(guó)目前的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)存在的問(wèn)題和PPP模式對(duì)問(wèn)題解決存在的優(yōu)勢(shì)兩個(gè)方面來(lái)研究必要性，而可行性研究分析有理論和現(xiàn)實(shí)兩個(gè)層面。程連于（2009））[3]認(rèn)為PPP項(xiàng)目的成功不能缺少法律政策的支持，政府應(yīng)轉(zhuǎn)變?cè)杏^念并在監(jiān)督管理的過(guò)程中制定相關(guān)的政策支持。

1.2 國(guó)外研究現(xiàn)狀

雖然PPP模式真正意義上誕生的時(shí)間還不到二十年的，但是很多國(guó)外的學(xué)者較早地研究和分析了對(duì)公共部門(mén)和私營(yíng)部門(mén)之間的合作方式。

R. Scott Fosler和ReneeA. Berger（1982）[4]在美國(guó)的七個(gè)典型的城市中通過(guò)運(yùn)用實(shí)證分析的方式研究了政府吸引民營(yíng)部門(mén)來(lái)提供一系列的公共產(chǎn)品及服務(wù)，并結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，根據(jù)該城市的政治體制、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、自然文化條件等，因地制宜的選擇合適的公司的合作方式。

Mike Goodliffe（2002）[5]重點(diǎn)研究了PPP模式項(xiàng)目的社會(huì)服務(wù)性，從日常生活的方方面面、產(chǎn)品的價(jià)值和市場(chǎng)需求定來(lái)價(jià)會(huì)造成供需問(wèn)題，過(guò)高的價(jià)格會(huì)損害基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的本質(zhì)，過(guò)低又會(huì)對(duì)投資者造成損失，降低參與PPP模式項(xiàng)目的熱情，并通過(guò)英國(guó)空中交通服務(wù)行業(yè)的價(jià)格監(jiān)管機(jī)制的公私合作關(guān)系提出采用PPP模式的基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施的定價(jià)原則用來(lái)滿(mǎn)足各方需求。

總之，外國(guó)學(xué)者不僅對(duì)PPP模式從不同角度進(jìn)行了定義，同時(shí)也從社會(huì)意義、風(fēng)險(xiǎn)分析、評(píng)價(jià)方法、法律制度方面進(jìn)行了分析研究，一些國(guó)家還針對(duì)PPP模式設(shè)立了專(zhuān)門(mén)的法律法規(guī)。

在學(xué)習(xí)對(duì)比借鑒大量城鎮(zhèn)化、政府和社會(huì)資本合作等方面研究資料及國(guó)內(nèi)外PPP案例分析的基礎(chǔ)上，探索PPP模式的概念、優(yōu)勢(shì)，分析以揚(yáng)州為代表的三線城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP項(xiàng)目操作的可行性，提出有針對(duì)性和操作性的建議，為揚(yáng)州和其他三線城市破解當(dāng)前城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中存在的問(wèn)題提供參考。

2 PPP模式理論概念及優(yōu)勢(shì)

2.1 PPP模式的概念

PPP是Public-private Partnership是的字母縮寫(xiě)，中文譯為“公私合作伙伴關(guān)系”。本課題的概念定義為：政府公共部門(mén)與私人部門(mén)為提供公共物品，滿(mǎn)足公共需要，通過(guò)契約關(guān)系建立起來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、利益共享的長(zhǎng)期合作伙伴關(guān)系。其基本特征有共享投資收益、分擔(dān)投資風(fēng)險(xiǎn)和承擔(dān)社會(huì)責(zé)任三種。

2.2 PPP模式的優(yōu)勢(shì)

PPP模式是政府部門(mén)和民營(yíng)部門(mén)以特許協(xié)議為基礎(chǔ)，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享、以共贏為目的而達(dá)成的一種合作伙伴關(guān)系。相對(duì)于傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)模式，PPP模式具有以下優(yōu)點(diǎn)：

2.2.1 減輕政府財(cái)政支出壓力

當(dāng)前，各級(jí)地方政府資金匱乏，資產(chǎn)負(fù)債率居高不下，而政府的財(cái)政支出很大一部分都是用在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，引入PPP模式后，通過(guò)吸引民間閑置資本的注入，不僅可以彌補(bǔ)政府的資金不足，解決財(cái)政壓力，降低資產(chǎn)負(fù)債率，還可以發(fā)展社會(huì)經(jīng)濟(jì)，可謂一舉多得。endprint

2.2.2 激勵(lì)與風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)

在應(yīng)用了PPP模式的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目中，項(xiàng)目的實(shí)施初期就基本實(shí)現(xiàn)了風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，政府主動(dòng)分擔(dān)了一部分的風(fēng)險(xiǎn)，這種風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移不僅可以降低私人部門(mén)所需要承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，更可以提升私人部門(mén)參與項(xiàng)目的積極性。與傳統(tǒng)融資模式承建商與運(yùn)營(yíng)商是分離的不同，承建商同時(shí)參與了建設(shè)期和運(yùn)營(yíng)期，有效降低了私人部門(mén)的收益風(fēng)險(xiǎn)，極大地鼓舞了私人部門(mén)的參與性。

2.2.3 社會(huì)效益最大化

PPP模式可以充分整合公私部門(mén)的各自?xún)?yōu)勢(shì)，發(fā)揮出各自的作用，使社會(huì)的整體利益達(dá)到最大。PPP模式還為私人部門(mén)提供壓力和動(dòng)力，使其在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中提高產(chǎn)品質(zhì)量和效率，更好地為社會(huì)服務(wù)。

3 揚(yáng)州基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵤㏄PP模式可行性

城市基礎(chǔ)設(shè)施是指為國(guó)民經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、公眾生活提供公共服務(wù)的物質(zhì)工程載體，包括道路、橋梁、軌道交通等其他部門(mén)。它是促進(jìn)城市發(fā)展和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的催化劑，據(jù)世界銀行統(tǒng)計(jì)，政府對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的投資每增加1%，相應(yīng)的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值也將增長(zhǎng)1%。與此同時(shí)，中國(guó)的城鎮(zhèn)化處于快速發(fā)展階段，2018年將達(dá)到60%?？焖侔l(fā)展的城鎮(zhèn)化帶來(lái)了城鎮(zhèn)人口的激增，截止2016年底，全市戶(hù)籍總?cè)丝?61.67萬(wàn)人，揚(yáng)州市常住人口城鎮(zhèn)化率為62.8%，其中市區(qū)戶(hù)籍總?cè)丝跒?32.47萬(wàn)人，比上年末增加5431人，未來(lái)幾年內(nèi)，每年仍將有數(shù)千左右農(nóng)民成為城市人口，對(duì)城市的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提出更高的要求，亟需提升城市的承載能力。

在城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中應(yīng)用PPP模式，吸引民間閑置資本的注入，可以提高投資效益，減少政府的財(cái)政壓力。

4 揚(yáng)州基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式的政策建議

4.1 完善關(guān)于PPP模式的法律法規(guī)

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目多為生命周期長(zhǎng)、投資大、且為公益性的項(xiàng)目，基礎(chǔ)設(shè)施采用PPP模式的情況下，不僅投資大，而且期限通常在10年以上，需要對(duì)各自承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任進(jìn)行明確的界定，再加上我國(guó)關(guān)于PPP模式的規(guī)定多以地方性法規(guī)和部門(mén)規(guī)章的形式出現(xiàn)，法律效力有限，法律地位較低，并且規(guī)定的范圍有限，因此要制定關(guān)于PPP模式一系列基本法，用法律規(guī)范PPP模式的具體適用的范圍、各利益主體需要承擔(dān)的責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)、項(xiàng)目具體實(shí)施的流程和環(huán)節(jié)，從而為PPP模式更好的實(shí)施提供根本保障。

4.2 建立健全監(jiān)督機(jī)制

為保證PPP模式順利完成，應(yīng)建立切實(shí)有效的監(jiān)督機(jī)制，若缺少外部約束，私人部門(mén)會(huì)在利益的驅(qū)使下，利用自然壟斷性來(lái)降低公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量，并提高價(jià)格謀利，對(duì)社會(huì)造成負(fù)面影響。

4.3 建立信息透明度制度

在項(xiàng)目中，公共部門(mén)與私人部門(mén)之間處于信息不對(duì)稱(chēng)的地位。私人部門(mén)所需要的很多信息需要從政府部門(mén)獲取，有限的信息使得其參與PPP項(xiàng)目的決策會(huì)有所誤導(dǎo)，只有私人部門(mén)對(duì)此項(xiàng)目了解的夠深才能進(jìn)行更深入的探討，才能做出有利于自己和他人的決策。因此政府應(yīng)該加強(qiáng)信息透明度建設(shè)，建立信息公開(kāi)制度，目前計(jì)算機(jī)和互聯(lián)網(wǎng)在我國(guó)已得到廣泛的普及，應(yīng)充分利用互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，打造電子政府，在網(wǎng)上對(duì)該項(xiàng)目的相關(guān)信息進(jìn)行公開(kāi)，增加其透明度，不僅可以方便私人部門(mén)做出決策，也有利于廣大民眾進(jìn)行監(jiān)督。

參考文獻(xiàn)：

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