中國大學憲章制定背景下中外大學章程的比較研究

黃婷婷

我國當前大學章程是具有中國特色的章程，國家要求高校貫徹落實科學發(fā)展理念，大力開展素質教育、完成人才培養(yǎng)方案以及向更高學府水平進化下，高校章程出現(xiàn)。高校章程屬于高校自我管理和依法管理學校的主要手段和方式，出現(xiàn)后對我國高校整體形象建立有重要作用。盡管如此，我國與國際高校章程制定上還存在一定差距。本文就將以中國大學憲章背景為切入點，分析中外大學章程并進行比較。

大學章程也是我國當前高校的一種管理體制，不同于學校單方面對學生進行的管理，章程在某種程度上體現(xiàn)了高校與社會與政府之間的一種特殊的約定關系，且這種約定關系具有明確的法律規(guī)定和限制，我國大學章程制定的基礎同樣也是依托法律進行的。章程制定能夠拉近中國高校與國外高校之間在教育管理模式上的差距，推動我國高校整體早日向先進高校邁進。當然，對于大學章程而言，其不僅是單純的制度建立，也包括決策機構建立和規(guī)范化管理，進而保障大學章程的建立科學。

作為當代高校內部的規(guī)范文件，大學章程存在的主要目的在于調節(jié)學校內學生與校方的教育利益。大學章程盡管屬于學校自我管理的一部分，但卻是國家法律法規(guī)的重要體現(xiàn)。我國法律規(guī)定，大學自身需要再法律基礎上進行章程制定。章程制定看似理論過程，實際承載力現(xiàn)代大學管理制度、現(xiàn)代高等學府發(fā)展方向等重要因素，受到社會各方的重視。我國正處于大學章程制定的初期階段，制定內容、主體和結構上還存在不足，為加快大學章程制定合理性，選擇具有代表性的高校與國外高校在大學章程方面進行比較研究，分析我國高校章程制定上的不足有利于早日解決這些問題。本文將選擇吉林大學和美國耶魯大學兩所國內外高校進行章程比較。

一、我國大學章程制定的基本情況

（一）大學章程制定的數量

我國大學章程以規(guī)章制度或是真正進行建立發(fā)展的研究應當是在21世紀初期，我國進入新時期后經濟、文化等各項產業(yè)均得到不同程度的發(fā)展，為教育開展和完善奠定基礎，并提供保障，在這種背景下，教育部在2007年向社會中500余所高校收集了章程或是關于高校制定章程的草案，盡管收集的學校數量較多，但僅占到我國當時高校數量的20%，證明了我國大學在章程制定的不足和缺失，而這也是我國與其他國家大學章程制定上的差距。從1999年我國教育部出臺的《高等教育法》中規(guī)定，高校要進行章程制定或是申請，一定要想有關機關提交相關的草案，通過教育部門制定審核章程草案，最終決定高校章程是否合乎規(guī)定。發(fā)展近20年時間，我國高?？倲盗窟_到千余所，但依然在大學章程制定上沒有全部制定和實現(xiàn)。

（二）大學章程制定的類型

根據我國高校的特點而言，我國大學的類型分為公立和私立兩種，所以，在《高等教育法》中，主要針對我國公立大學進行章程制定草案的相關規(guī)定。如，高校的名稱、地址、辦學原則、學校規(guī)模、人數、學科開展情況、教育類型、內部體制、財務和資金狀況、舉辦者和學校之間關系等等進行章程制定的框架要求。私立學校章程制定則主要通過《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》完成，其中針對私立學校性質，對其以企業(yè)方式進行管理，地址、宗旨、規(guī)模、管理模式、罷免刑事、資金狀況、資產的處理等進行那個規(guī)定和要求。當然，對于私立和公立高校而言，內容上沒有明顯的差別，只是稱謂上略有不同，相比西方國家高校章程的嚴格規(guī)定，其規(guī)范性也存在明顯的不足。

（三）我國大學章程的質量

我國大學章程的質量研究，其根本是對大學章程的內容結構進行研究的，正如上文分析的一樣，我國大學章程的制定時間晚、發(fā)展進程慢，這些都在某些程度上決定了我國當前大學章程制定的質量并不高?？v觀我國當前擁有章程的高?？矗鄶禐?85大學，且還在國內高校的排名中名列前茅，其他高校，二本，甚至是民辦高校并沒有制定屬于本校的章程，章程在高校普及中存在明顯的斷檔。其次，根據我國大學章程與其他國外知名高校的對比和成型的文獻研究看，我國大學章程更加注重理論化，缺少實踐價值，且對大學章程的監(jiān)管制度建立也存在不足。高校章程形同虛設，甚至部分學校和師生對章程存在的意義并不了解，這也會影響大學章程的完善和健全，最終影響我國大學章程的質量。因此，本文對我國大學章程與國外大學章程比較研究中，將重點針對我國當前章程質量問題進行研究，希望對未來我國大學章程結構優(yōu)化有一定的參考價值。

二、中國大學憲章制定的歷程

（一）《高等學校章程制定暫行辦法》頒布

2013年我國教育部門針對東南大學等6所國內高校頒發(fā)高等學校章程核準書。這是我國《高等學校章程制定暫行辦法》頒布以后國內第一批經過核準的高校。根據最新統(tǒng)計數據看，國內千余所高校中擁有大學章程的高校不足40所。這與我國早日向現(xiàn)代一流學府方向發(fā)展的目標是嚴重背離的。在這種背景下，有關部門規(guī)定“985”高校和“211”高校需要分別在2014年6月底以及2015年年底完成高校章程起草工作。

（二）高校教育改革深化的要求

高校教育結構和改革不斷深化下，章程制定成為關鍵環(huán)節(jié)。嚴格來說，我國高校章程制定實現(xiàn)有限，即便部分高校已經制定好章程但依然處于發(fā)展初期，實踐性不高，因此，需要制定章程，在實踐中不斷檢驗并加以完善，這也是我國高校教育改革深化的主要表現(xiàn)。

（三）與西方國家高等教育發(fā)展進程拉進目標

相比我國近幾年才開始大力重視高校章程制定來說，西方發(fā)達國家高校章程制定可以最早開始于中世紀。國王或教皇通過頒布法令要求大學開展相應的課程，并制定教育教學標準。13世紀中期，教皇格利高利九世以法律方式基于大學自我管理能力，大學章程早期模型開始出現(xiàn)，這也是當前大學章程的來源和基本結構。因發(fā)展時間和經驗等，發(fā)達國家大學章程較之我國更為合理、結構也更為完整，可以為我國所借鑒。我國通過大學章程制定和玩哈三也能縮短與西方國家高等教育上存在的差距，推動高校發(fā)展進程。

三、中外大學章程比較分析——以吉林大學與耶魯大學為例

（一）章程文本對比

耶魯大學的章程12章，內容包含67條。相比其他條款內容，其內部的章程緒論較為簡潔，主要是對學校最高管理機構的認定，即策事會。章程中在學院領導、委員華、具體章程制定和修改的規(guī)定上給位細致?？梢钥闯鲆敶髮W章程制定上更加看重人員的責任分工和權力認定。

吉林大學的章程工有8章，70條規(guī)定構成。其中針對序言、總則、學校方向、結構、教育、校友、附則等進行規(guī)定。吉林大學作為我國北方的高等學府，注重學校管理規(guī)章制度的建立，其中針對學校的結構、資產等規(guī)定更為詳細。

就耶魯大學和吉林大學的對比看，其章程中針對的文本內容有所不同。耶魯大學傾向于對學校權力認定以及學生、學校、管理者和部門的責任劃分。吉林大學則以學校的管理制度以及學校資產規(guī)定更為細化。

（二）章程制定主體對比

耶魯大學章程主要基于“特許狀”進行建立，制定章程的主體為學校委員會領導和州的政府管理、校行政管理者、校友、學生代表等，形成策事會后這些主體會根據關于學校和學生的重大事物進行討論，直到達成一致意見在章程中體現(xiàn)出來。策事會根據耶魯大學章程制 定了與之匹配的八部管理制度，充分證明策事會的作用。

吉林大學章程主體主要為學校黨組織委員會組織的章程起草委員會，章程制定工作重要在黨委會領導、學校負責人、學?？蒲腥藛T、學生代表等，通過校務委員會教代會常設委員會的正式審議形成正式草案，且起草會還要經過相關部分審核，學校代表大會通過，報告上級等待審核等。

從耶魯大學和吉林大學在章程主體的對比中看，我國大學的章程主題主要是學校的黨委會。

（三）章程制定與修訂程序對比

耶魯大學對章程制定和修改有極為明確的要求，在策事會成員2/3的表決下，學校章程可以研究制定，2/3的表決通過下可以變更。同時只要涉及到章程修訂、制定或變更的情況，要在策事會前至少交由30名成員進行了解，并在修改后即時生效。耶魯大學章程制定和修改采取透明制度，即每名成員都會在策事會之前收到完備的報告，報告采取電子郵件方式。

吉林大學方面制定和修改同樣由校黨委負責，要求起草、制定和修訂都需要通過學校相關利益者共同研究，通過審核后報告上級備案。

受修改主體影響，耶魯大學的章程制定與修訂程序同樣以策事會成員為主，包含內容詳細，責任透明，反觀吉林大學章程則依然以校黨委為主。

（四）章程的內部治理情況對比

耶魯大學章程中寫明策事會的管理者是校長，而校長以責任制任免，作為學校內的最高權力部門，策事會的內部管理同樣以權力分工為主，各部門和成員各司其職，遵守章程內容。

吉林大學黨委的負責人同樣為校長，同樣采取責任制。但不同的是，吉林大學校長只要在法律允許范圍內工作，就享有獨立行使的權利，保障余下工作順利開展。

從耶魯大學和吉林大學內部治理情況看，盡管最高管理者都是校長，且采取責任制。但耶魯大學本身是最大的權力機構，且構成人員復雜，人數多。吉林大學則在法律范圍內校長擁有較大的獨立權力。

（五）章程的外部治理情況對比

耶魯大學章程規(guī)定，除校長外，學校內還有專門負責與州政府和學校外部發(fā)展聯(lián)系的副校長，其責任就是通過自身職責處理與政府之間的關系，順利開展學校之外的外部環(huán)境，維護發(fā)展。

吉林大學章程制定中除需要審核和報備外，沒有明確的大學與政府關系處理和相關責任人在此方面的工作。

這方面看，耶魯大學通過大學與政府的關系處理，自主辦學的權利獲得率更高，也更為和諧。

四、中外大學章程建立比較后的經驗總結

（一）優(yōu)化文本結構

優(yōu)化本文接受方面建議可以參考耶魯大學的成果，通過相關法律法規(guī)明確來制定大學規(guī)章，保障在憲章制定背景下我國大學章程更好的建立。通過文本優(yōu)化基于高校更多章程完善可能，有利于優(yōu)化我國大學章程的整體結構。

（二）明確章程制定主體

主體方面為保障獲得支持、避免質疑，公開性和透明性就顯得極為重要。大學章程并不單純是大學的管理制度，更是一種法律文件，應當讓學校內成員，甚至是公眾了解與其生活相關的具體事宜。學校章程制定經過審核通過后，應當在權威機構刊登公開，接受更多人的監(jiān)督。

阿德徐章程的制定主體不明，責任不清是我國高校制定章程中面臨的問題，那么在明確章程主體問題上就應當更加果斷和科學。對于章程制定的主體，應當注意民主性，深入高校管理者、教育部門人員、高校在校學生、優(yōu)秀校友，甚至包括社會的專家學者，既能保障章程制定主體的權威性，同時也必然制定之后的章程距離學校實際管理過遠。

（三）完善章程制定與修訂程序

章程制定與修訂程序需要注重最后的實操性。即大學章程的制定和修改應當針對管理、學校結構、學生與老師的權利義務等進行制定和修改，針對具體的學校資產并不用進行詳細表述，要將大學章程制定為能夠實際運用的章程。

程序的科學性與否，很大程度上同樣會影響章程制定的合理性。章程制定和修訂程序中需要注意，其本質是更好的對高校進行管理，以及更為合理的開展社會關系。我國高校章程制定中過分看重學校資本情況，忽視了對高校中人員、責任、教學等實質性內容的制定，因而在未來的發(fā)展中應當加以完善。

對于修訂程序來說，章程隨著時間發(fā)展必然存在落后和不足，高校章程修訂需要通過主體投票進行表決，只有達到總體成員2/3的比例時，才能進行修訂。需要說明，本文說的總體成員2/3并不是我國當前大學章程修訂中的成員，而是包含了學校領導、教育部門人員、學生代、優(yōu)秀校友、專家學者共同組成的修訂主體。

（四）優(yōu)化章程內部治理體制

內部治理體制要求對領導主體進行完善。政府、社會、學生家庭共同構成大學經費，負責人應當對這些來源、花費進行明確，更應當深入貫徹責任制。另外，我國大學章程主體為校長，卻對其他人員的權利和義務沒有進行解釋，這些是應當加以完善的。

此外，優(yōu)化章程內部治理體制方面，本文也建議優(yōu)化內部的人員和責任歸屬管理。即章程制定后不僅要嚴格執(zhí)行，還應當對違反章程內規(guī)定的人員基于責任歸屬管理原則，嚴肅處理，以保障章程的規(guī)范性和順利實施。需要說明，大學章程并不是大學一方或是幾個主體共同制定的，一定要注意其是根據我國《高等教育法》等相關法律的基礎上制定的，不能凌駕于法律之上。

（五）健全章程外部治理體系

外部關系發(fā)展中要明確政府與大學的關系。我國很多大學章程只在內部提到章程報告上級部門或教育部門，卻對大學與政府關系沒有規(guī)定，自然大學自主辦學權的開展也將面臨一定難度。另外，大學與社會方面的關系處理，我國大學章程多將社會關系理解為學校校友表述，對社會中人員組織對學校的幫助卻少有介紹。

外部治理體系中，基于大學與政府、社會以及社會成員的關系，外部監(jiān)管體系建立也具有一定的必要性。我國2014年開始陸續(xù)出現(xiàn)，高校，特別是知名學府的論文造假事件，實際上體現(xiàn)的就是高校章程制定中的監(jiān)管問題。而高校章程制定中，一定要明確其外部治理體系和發(fā)展方向，接受來自社會成員的監(jiān)督，保障大學章程更加完善和科學。

五、結論與展望

總的來說，為早日與國際高等教育水平相平，大學章程建立是必然的。盡管我國大學章程處于發(fā)展初期，各方面存在不足，但在國家有關部門不斷推動下，我國大學章程已經越發(fā)健全和完善。當前應當做的是分析中外大學章程比較中的問題，根據問題進行大學章程修改和完善，有利于我國大學章程工作的順利開展，對我國高校未來發(fā)展之路有重要意義。

基金項目：江西省教育科學“十二五”規(guī)劃一般課題“中國大學憲章制定背景下中外大學章程的比較研究”（項目編號：15YB126）。

（作者單位：宜春學院經濟與管理學院）