經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下我國城職養(yǎng)老保險面臨的壓力及問題研究

當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)新常態(tài)，隨之到來一系列經(jīng)濟(jì)、社會問題，如經(jīng)濟(jì)增速放緩、人口老齡化等。社會保障體系是一國人民福祉的“安全網(wǎng)”，養(yǎng)老金保障更是關(guān)乎經(jīng)濟(jì)、民生的重中之重。在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)加速轉(zhuǎn)型、人口老齡化愈演愈烈的背景之下，現(xiàn)行城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金制度面臨新舊阻力夾雜，如人口紅利枯竭、各方權(quán)責(zé)劃分不明晰等等。本文搜集、閱讀、歸納匯總了相關(guān)文獻(xiàn)的中心思想，同時搜集相關(guān)數(shù)據(jù)加以分析，在此基礎(chǔ)上簡要分析了我國城職養(yǎng)老保險面臨的壓力及問題。

經(jīng)濟(jì)新常態(tài) 人口老齡化

城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險面臨問題

自2014年習(xí)近平主席在河南考察提出中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)“新常態(tài)”后，這一議題迅速引起了學(xué)術(shù)界乃至全社會的熱切討論。其可解讀如下：（1）經(jīng)濟(jì)抵達(dá)增速曲線的“拐點”，增長熱度持續(xù)降溫，逐步走向穩(wěn)健的中速增長。（2）不再以粗放型的產(chǎn)量增長作為關(guān)注點，而是更注重產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化及產(chǎn)業(yè)質(zhì)量的提升。（3）全面刺激國民消費，使得消費成為拉動經(jīng)濟(jì)增長的三駕馬車之首。

據(jù)統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)顯示：2016年，我國人均國民總收入達(dá)到8260美元，在世界銀行公布的216個國家人均GNI排名中上升到第93位；全國居民恩格爾系數(shù)為30.1%，比2012年下降2.9個百分點，接近聯(lián)合國劃分的20%至30%的富足標(biāo)準(zhǔn)。然而，在中國經(jīng)濟(jì)取得巨大進(jìn)步的同時，也面臨挑戰(zhàn)。

首先是人口老齡化議題：

從圖1-1可以看出，近5年來，中國60歲以上人口比例上升了2.4%。就2016年來說，我國60周歲及以上人口23086萬人，占總?cè)丝诘?6.7%；65周歲及以上人口15003萬人，占總?cè)丝诘?0.8%。據(jù)聯(lián)合國的中國方案，中國人口老齡化水平將在2030年到達(dá)深度老齡化的社會，并且在2050年進(jìn)入超級老齡化社會，即65歲以上人口比重在23.9%。

此外，收入分配結(jié)構(gòu)不合理化導(dǎo)致貧富差距較為懸殊，亦引起了關(guān)注。根據(jù)統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)顯示2016年中國基尼系數(shù)為0.465，超過了國際預(yù)警線0.4，，倘若不采取措施難防中國陷入“中等收入陷阱”，從而面臨經(jīng)濟(jì)停滯的危機。

目前的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金體系歷經(jīng)過往結(jié)構(gòu)式改革及參量式改革后，形成現(xiàn)如今較完備的“統(tǒng)賬結(jié)合的部分積累制”。但其仍存在一些問題需要探索、改進(jìn)。因此，探尋我國城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險面臨的壓力及問題是極為有意義的。改革促進(jìn)發(fā)展，而 “新常態(tài)”意味著革除“舊弊端”，意味著解決矛盾，發(fā)展新思路。改革的成功與否關(guān)乎“新常態(tài)”的穩(wěn)步邁進(jìn)，關(guān)乎中國經(jīng)濟(jì)華麗轉(zhuǎn)型。

以下從六個方面分析其面臨壓力及問題：

經(jīng)濟(jì)新常態(tài)、人口老齡化造成人口紅利枯竭

過往我國經(jīng)濟(jì)因人口紅利而收獲了不少益處——享受較低廉的勞動力價格、較輕養(yǎng)老負(fù)擔(dān)、適齡人口數(shù)量眾多等等。經(jīng)濟(jì)新常態(tài)及人口老齡化帶來的人口紅利消失意味著我國的現(xiàn)行的養(yǎng)老金制度會受到?jīng)_擊。其實質(zhì)在于人口老齡化即老年人口占比的不斷增加，使得當(dāng)前年輕的勞動職工所創(chuàng)造的價值不能夠滿足數(shù)量眾多的老年人養(yǎng)老需求缺口。尤其我國當(dāng)前總體來說仍是偏重于現(xiàn)收現(xiàn)付制，統(tǒng)籌賬戶的負(fù)擔(dān)勢必隨著老年人數(shù)量的增多而增加。

中央、地方政府、企業(yè)機關(guān)事業(yè)單位權(quán)責(zé)劃分不明晰、不合理

1.中央和地方政府權(quán)責(zé)劃分問題

在中國城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的運轉(zhuǎn)進(jìn)程中，盡管政府積極出臺政策調(diào)整，但相關(guān)的權(quán)益和責(zé)任卻并沒有明文規(guī)定、清晰展現(xiàn)。

譬如，中央和地方政府之間存在權(quán)益及責(zé)任劃分不清晰問題。一方面，從權(quán)益角度說，在統(tǒng)籌養(yǎng)老金權(quán)益的劃分上，中央和地方政府未能達(dá)成良好有效的權(quán)益配置辦法，例如四川省截止2016年存在近3000多個億的養(yǎng)老金積累，倘若全部上繳中央，則會嚴(yán)重打擊地方政府的積極性；倘若任由地方政府處置這筆養(yǎng)老積累金，不符合再分配目標(biāo)及統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略，因為地區(qū)之間養(yǎng)老金發(fā)展有較大不均衡性，需要政府統(tǒng)籌解決區(qū)域之間問題。這部分統(tǒng)籌養(yǎng)老金權(quán)益在中央和地方政府之間應(yīng)如何劃分才能實現(xiàn)帕累托最優(yōu)化？另一方面，就責(zé)任角度而言，為實現(xiàn)養(yǎng)老保險“公平性、普惠性、福利性”的目標(biāo)，政府應(yīng)適時提供財政補貼來使得再分配更有效。而財政補貼應(yīng)分配在中央、地方的比例各是多少？

2.政府和企業(yè)及機關(guān)事業(yè)單位權(quán)責(zé)劃分問題

我國企業(yè)養(yǎng)老金繳納比例高達(dá)20%，全部計入統(tǒng)籌賬戶，然而養(yǎng)老金替代率卻很低，其中的原因是我國在改革進(jìn)程中產(chǎn)生的轉(zhuǎn)軌成本部分又企業(yè)來承擔(dān)了，但這顯然對于企業(yè)是不公平的。就轉(zhuǎn)軌成本方面，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由政府主要承擔(dān)這筆責(zé)任，而不應(yīng)當(dāng)加在本來就發(fā)展困難的企業(yè)身上。

3.企業(yè)和職工個人權(quán)責(zé)劃分問題

企業(yè)和職工個人權(quán)責(zé)劃分是我國城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度改革自1997年實行以來就一直存在的問題。以下從兩個方面去解讀。

一方面，現(xiàn)行制度規(guī)定使得企業(yè)承擔(dān)了過重的職工養(yǎng)老責(zé)任。企業(yè)繳費比例（20%）遠(yuǎn)超過發(fā)達(dá)國家“10%”左右的平均水平，造成企業(yè)（尤其是中小企業(yè)）在本來就嚴(yán)峻的市場行駛中生存更加艱難。另一方面，職工個人責(zé)任不明確。個人繳費不必計入統(tǒng)籌賬戶，導(dǎo)致個人繳費積極性下降。

此外，在高繳費的現(xiàn)實之下，企業(yè)職工較低的養(yǎng)老金替代率與之形成了鮮明的對比。我國替代率目前僅為40%左右目前，北京上海等發(fā)達(dá)地區(qū)甚至低于40%。與改革確立的目標(biāo)養(yǎng)老金替代率58.5%相去甚遠(yuǎn)，與先進(jìn)國家水平也存在差異，如美國51%、法國62%、德國52%、意大利81%等。這種不盡合理的繳費機制，導(dǎo)致一些企業(yè)人為下調(diào)養(yǎng)老金繳費基數(shù)，使得養(yǎng)老金體系畸形發(fā)展。

轉(zhuǎn)軌成本仍待解決，個人賬戶空賬運行，部分積累“名不副實”

轉(zhuǎn)軌成本有兩部分，第一部分是在1997年城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險從現(xiàn)收現(xiàn)付制轉(zhuǎn)變?yōu)椴糠址e累制的過程中，存在巨大的轉(zhuǎn)軌成本。這部分轉(zhuǎn)軌成本來自于改革前參保人員（也成為“老人”和“中人”）所積累的養(yǎng)老金權(quán)益沒有先前的物質(zhì)積累；在97年改革后的多次修訂中，政府都一直回避這部分轉(zhuǎn)軌成本應(yīng)當(dāng)如何分配、由誰承擔(dān)的問題。

第二部分在于，15年啟動的養(yǎng)老金并軌也存在高昂的轉(zhuǎn)軌成本，因為需要解決未改革前機關(guān)事業(yè)單位職工養(yǎng)老金問題。據(jù)相關(guān)統(tǒng)計，該轉(zhuǎn)軌成本高達(dá)9.1萬億元，預(yù)計占2016年財政支出將近60%。

目前我國對于轉(zhuǎn)軌成本的處理方式是由財政完全承擔(dān)。我國社會統(tǒng)籌賬戶早就出現(xiàn)了收不抵支的現(xiàn)象，只好將個人賬戶資金撥入緩解壓力，造成個人賬戶空賬運行，部分積累“名不副實”。

養(yǎng)老基金投資收益低，財務(wù)可持續(xù)性差，養(yǎng)老金入市成新契機

我國基本養(yǎng)老保險基金收入自2014年以來上升速度加快，同時支出也穩(wěn)步跟隨上升，養(yǎng)老基金累計結(jié)余似乎一直緩也在緩慢上升。但需注意，上述只是在沒有剔除通貨膨脹因素情況下的數(shù)據(jù)呈現(xiàn)。以下呈現(xiàn)剔除CPI指數(shù)后養(yǎng)老金累計結(jié)余的實際增減情況：

從圖3-1可以看出，在剔除CPI指數(shù)影響后的養(yǎng)老金累計結(jié)余實際增長率是除了在10年到12年之間較為平穩(wěn)意外，整體呈現(xiàn)的是下降的趨勢。可見，我國養(yǎng)老金基金投資運轉(zhuǎn)狀況不佳，沒能實現(xiàn)其保值增值的目標(biāo)。譬如，2016年養(yǎng)老金投資回報率為7.64%，通貨膨脹率為2.52%，則其實際增長率為5.12%，這種投資回報率并不足以支撐養(yǎng)老金體系健康運轉(zhuǎn)。究其原因，我國經(jīng)濟(jì)新常態(tài)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，市場經(jīng)濟(jì)體系逐漸趨于成熟，可是政府政策停留在養(yǎng)老金投資渠道單一的層面，是行不通的。

此外，政府將城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險積累金應(yīng)用于民生性工程及社會服務(wù)型項目時，要綜合考慮到一個關(guān)鍵因素——項目的商業(yè)可持續(xù)。只有具有商業(yè)可持續(xù)性即可以持續(xù)穩(wěn)定盈利的公共項目才可以用養(yǎng)老金去投資，否則勢必引發(fā)養(yǎng)老金財務(wù)部可持續(xù)問題。

政府目前已經(jīng)開始積極探索養(yǎng)老金可持續(xù)問題。首先是投資市場化傾向，養(yǎng)老金入市或許是一個良好開端。其次，2017年11月18日國務(wù)院發(fā)布《劃轉(zhuǎn)部分國有資產(chǎn)充實社保基金實施方案》，亦是對人口老齡化帶來的養(yǎng)老金財務(wù)危機應(yīng)對措施。

養(yǎng)老保險體系單薄，補充機制亟待發(fā)展

我國一直在倡導(dǎo)發(fā)展三支柱城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險體系，即實現(xiàn)國家、企業(yè)、個人三支柱立體化養(yǎng)老保險體系。我國第一支柱差強人意，第二支柱規(guī)模太小，第三支柱幾乎還是空白。養(yǎng)老保險的補充機制有企業(yè)年金、職業(yè)年金及商業(yè)養(yǎng)老保險，其三者均存在不同程度的問題。

一是隱形雙軌制問題的存在。企業(yè)年金和職業(yè)年金建立緩慢，企業(yè)年金因企業(yè)不堪養(yǎng)老金發(fā)放重負(fù)形同虛設(shè)，而職業(yè)年金因得天獨厚得到財政補貼而資源豐厚，導(dǎo)致二者即將相差懸殊，形成隱形雙軌制。此外企業(yè)年金覆蓋面非常小，2016年，建立年金的企業(yè)只有7萬多家，與我國現(xiàn)有1000多萬個企業(yè)的規(guī)模相比，還不到1%，只覆蓋了2300多萬人，在參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險的人數(shù)中僅占7%，絕大多數(shù)企業(yè)的職工及退休人員是沒有企業(yè)年金的。同時，作為機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金的補充，職業(yè)年金制度與機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革同步推進(jìn)，2014年10月起正式實施，仍處于剛剛起步階段。

二是我國商業(yè)養(yǎng)老保險發(fā)展程度低，覆蓋率微小。對比與中國龐大的人口，其覆蓋率低，沒有發(fā)揮養(yǎng)老保險第三支柱的作用。2016年我國國銀行業(yè)總資產(chǎn)規(guī)模為232.3萬億元，129家證券公司總資產(chǎn)為5.79萬億元，保險業(yè)總資產(chǎn)規(guī)模僅為15.1萬億元。從金融資產(chǎn)比例可以看出保險業(yè)整體發(fā)展欠缺。

精準(zhǔn)扶貧財政補貼不到位，公平、共享的價值觀未能充分體現(xiàn)

05年政策完善盡管使得城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的受眾人群納入了靈活就業(yè)人員及農(nóng)民工等受眾人群，卻沒有考慮到這部分人群對于養(yǎng)老金繳費經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)力較差，從未為他們量身定制差異化的、合理的養(yǎng)老金制度，因此這部分群體因經(jīng)濟(jì)原因一直游離與養(yǎng)老保障之外。即使在正式養(yǎng)老金制度覆蓋范圍內(nèi)的從業(yè)人員，其養(yǎng)老金的實際替代率也不足50%。較貧困與弱勢的群體尚未真正覆蓋在城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險這張“安全網(wǎng)”之下，這與養(yǎng)老保險實現(xiàn)全社會福利效用最大化的基本目標(biāo)相駁。

參考文獻(xiàn)

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作者簡介：周聰（1995—），女，漢族，山西太原人，碩士研究生，保險研究方向，西南財經(jīng)大學(xué)，四川成都，611130。