有軌電車的法律規(guī)制研究

王彤彥

（南京公共交通(集團)有限公司，南京 210037）

引言

現(xiàn)代有軌電車具有運載量適中、投資少、運營成本低、運行速度快、舒適性好、綠色環(huán)保等優(yōu)點，深受廣大乘客的喜愛，但有軌電車與地鐵相比，在立項審批、規(guī)劃設(shè)計、運營安全方面又存在著法規(guī)缺失以及標準薄弱等問題。因此，需要在明確輕軌概念分類的基礎(chǔ)上，科學劃分有軌電車的審批權(quán)限和申報程序；補充有軌電車線網(wǎng)規(guī)劃編制標準和有軌電車交通設(shè)計標準；在《中華人民共和國道路交通安全法》（簡稱《道路交通安全法》）等法律規(guī)定中補充有軌電車運營安全等法律條款以及相關(guān)管理辦法，進而推動有軌電車在我國進一步發(fā)展。

在有軌電車法律規(guī)制研究方面，歐美國家以及日本比我國早很多，研究也較為成熟。我國針對有軌電車的法律規(guī)制研究尚未形成系統(tǒng)的法律條文和管理規(guī)定，多為地方性的法規(guī)，在有軌電車運營管理上比較薄弱，需要進一步建立健全。

1 研究思路

1.1 主要內(nèi)容

（1）立足于有軌電車法律規(guī)制現(xiàn)狀，分析說明有軌電車法律規(guī)制的研究方法、技術(shù)路線和研究創(chuàng)新點。

（2）以城市有軌電車的概念、運行特征以及發(fā)展現(xiàn)狀為基礎(chǔ)，對我國現(xiàn)有交通法律法規(guī)對無軌電車的適用性進行分析研究。

（3）從法律法規(guī)的視角分析現(xiàn)代有軌電車存在的問題及原因。

（4）提出有軌電車法律規(guī)制完善建議。

1.2 研究方法與技術(shù)路線

（1）采用文獻研究法、調(diào)查研究法、定性分析法等多種方法進行研究。

（2）有軌電車法律規(guī)制研究技術(shù)路線如圖1所示。

圖1 有軌電車法律規(guī)制研究技術(shù)路線圖

1.3 創(chuàng)新點

隨著各地有軌電車法律法規(guī)相繼出臺，南京市現(xiàn)代有軌電車建設(shè)迎來新的機遇，本文以南京有軌電車建設(shè)和運營中的問題為例進行分析，主要創(chuàng)新點如下：

（1）研究對象比較新穎。雖然我國有軌電車在多個城市已經(jīng)迅速建成、發(fā)展起來，但專門研究有軌電車法律規(guī)制的文獻少之又少。通過對南京有軌電車遇到的法律規(guī)制問題進行分析，指出運營管理方面存在的主要問題，并結(jié)合具體法律法規(guī)給出建設(shè)性意見。

（2）綜合國內(nèi)外法律法規(guī)理論，從立項審批、規(guī)劃設(shè)計、安全運營的視角對有軌電車運營管理過程中存在的問題進行分析，提出針對性的優(yōu)化措施。

2 有軌電車發(fā)展及其法律規(guī)制概述

2.1 有軌電車的優(yōu)勢

現(xiàn)代有軌電車與傳統(tǒng)交通工具相比，具有安全性高、舒適環(huán)保等特點，這主要緣于現(xiàn)代有軌電車采用了新型低地板車輛技術(shù)，其技術(shù)特征與輕軌和地鐵相似。且現(xiàn)代有軌電車外形新穎時尚，有很強的現(xiàn)代感，已成為許多城市一道亮麗的風景線（圖2）。

圖2 南京有軌電車

2.2 有軌電車的特征

現(xiàn)代有軌電車結(jié)合了地鐵、輕軌、傳統(tǒng)公交車的部分特性于一身，其駕駛方式與公交車基本相同?，F(xiàn)代有軌電車的封閉程度較低，一般采用地面線的敷設(shè)形式，絕大多數(shù)為路面站臺，乘客出入類似于BRT 公交模式。車輛普遍采用小定距設(shè)計和鉸接結(jié)構(gòu)，曲線通過能力遠遠優(yōu)于地鐵，能夠適應(yīng)市區(qū)一般道路，可與社會車輛共用道路，機動性較好。車輛設(shè)計速度一般為70-80km/h，且車輛的起步速度較快。

2.3 有軌電車法律規(guī)制分類

本文通過文獻研究法，參考我國法的基本形式，將城市軌道交通相關(guān)法律法規(guī)劃分為2 個層級，即國家層面和地方層面。有軌電車作為一種軌道交通制式，且兼顧地面公共交通屬性，因此上位法既要遵循城市軌道交通的法律法規(guī)，又要遵循地面公共交通的法律法規(guī)。國家層面的相關(guān)法律法規(guī)有《城市軌道交通運營管理辦法》和《道路交通安全法》。地方層面的法律法規(guī)可分為3 類，分別為已納入相關(guān)公共交通管理辦法、有軌電車專項管理辦法及正在申報中的管理辦法。

2.4 現(xiàn)有軌道交通法律法規(guī)

我國城市軌道交通發(fā)展十分迅猛，但法律法規(guī)和標準化體系建設(shè)與產(chǎn)業(yè)規(guī)模相比嚴重滯后，甚至限制了城市軌道交通產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，科學合理地構(gòu)建城市軌道交通和有軌電車法律法規(guī)和標準化體系是目前急需解決的問題。

現(xiàn)行的城市軌道交通法律法規(guī)在具體執(zhí)行時表現(xiàn)出針對性不強和可操作性不足的問題。在實際管理中，法規(guī)性文件作為行業(yè)管理的臨時手段起到了很大的指導作用，但這遠遠不是城市軌道交通的法律道路。

2.5 現(xiàn)有有軌電車的法律法規(guī)

有軌電車作為我國城市軌道交通的一類，兼有城市地面交通的共有屬性，實際運營線路涵蓋了平交路口、高架橋、涵洞等多種道路狀況，特別是在平交路口須與其他道路交通參與者混行（圖3），因此一方面有軌電車需要遵循城市軌道交通相關(guān)法律法規(guī)，另一方面又要遵循地面公交的相關(guān)法律法規(guī)[1]。

圖3 有軌電車與其他交通參與者在路口混行

在地方層面，相應(yīng)的軌道交通法律法規(guī)一般是各個城市制定的軌道交通管理條例，將有軌電車納入到各地公共交通管理辦法中[2]。

通過調(diào)查研究，北京、青島、廣州、長春、成都、上海和大連7 個城市將有軌電車分別納入當?shù)氐墓步煌ü芾磙k法。其中，《廣州市城市軌道交通管理條例》《成都市城市軌道交通管理條例》分別針對有軌電車形成了專門的條款，規(guī)范了有軌電車的運營管理。蘇州、南京、珠海、淮安和深圳5 個城市制定有有軌電車專項管理辦法。

3 有軌電車法律規(guī)制存在問題及分析

3.1 有軌電車審批存在的問題及原因分析

3.1.1 沒有明確的有軌電車審批標準

根據(jù)參考文獻[3]的研究發(fā)現(xiàn)，在我國關(guān)于輕軌的概念比較模糊，沒有形成統(tǒng)一的認知。目前，南京還沒有實行等級分類法，具體哪些類型的輕軌需要提前編制線網(wǎng)規(guī)劃和建設(shè)設(shè)計規(guī)劃，哪一級的發(fā)改委具備哪些審批權(quán)限，都沒有形成統(tǒng)一的意見，這在一定程度上給我國有軌電車的健康、持續(xù)發(fā)展造成較大的影響。

3.1.2 沒有明確的有軌電車審批程序

查閱南京及我國各地城市有軌電車的規(guī)劃、建設(shè)情況，發(fā)現(xiàn)各地的有軌電車建設(shè)、規(guī)劃手續(xù)并不統(tǒng)一，對立項審批的要求和要件也不盡相同。對于有軌電車項目，由于涉及的投資金額較小而由省級發(fā)改委立項審批，層級相對于地鐵較低，沒有引起國家政府部門的重視，因此在規(guī)劃設(shè)計時，就缺少國家層面的線網(wǎng)規(guī)劃標準和技術(shù)標準，也缺乏國家層面的政策引導。

3.2 有軌電車規(guī)劃設(shè)計標準缺失

根據(jù)報建項目的立項要求，每個城市在規(guī)劃城市軌道交通時，需要對軌道交通的長遠發(fā)展編制相應(yīng)的網(wǎng)線規(guī)劃，用于與城市土地開發(fā)和其他大型基建規(guī)劃協(xié)調(diào)發(fā)展，以降低后期建設(shè)成本，在一定程度上形成土地規(guī)劃與軌道交通建設(shè)“雙贏”的局面。但是，現(xiàn)行《城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃標準》并不適用有軌電車，主要是因為有軌電車特別依賴于城市道路建設(shè)，和其他全程封閉運行的軌道交通比較而言，有軌電車采用不同的運行路線[4]。

在線網(wǎng)選址問題上，國家也缺少可以參照的法律條款或規(guī)范。目前，國內(nèi)有軌電車主要作為新區(qū)、開發(fā)區(qū)與地鐵或市區(qū)的接駁線使用，僅有極少的線路能夠真正充分地發(fā)揮現(xiàn)代有軌電車高于傳統(tǒng)公交的中等運量交通屬性。

3.3 缺少有軌電車專項的安全管理條款

目前，我國對城市有軌電車的管理主要參照《道路交通安全法》，有軌電車的開行頻率有可能在鐵路之上，鑒于此，在交通路口管理上，有軌電車的要求應(yīng)高于鐵路的管理要求。比如規(guī)定在平交路口必須設(shè)置一些顯著的標志、安裝必要的防護設(shè)施以及在交通路口禁止出現(xiàn)影響有軌電車通行的障礙物等，但《道路交通安全法》里沒有對此作出相應(yīng)規(guī)定。

由于車速控制、道路開放、路口混行等原因，有軌電車行車事故時有發(fā)生（圖4），因此，在大部分城市有軌電車的管理規(guī)定中，均對有軌電車在不同道口的運行速度進行了規(guī)定，在《有軌電車道路通行安全技術(shù)規(guī)范》中，也對有軌電車在交通道口的速度進行了規(guī)范，如有軌電車在直行經(jīng)過道路交叉口的速度≤30km/h、在轉(zhuǎn)向通過道路交叉口的速度≤20km/h、在沿線路段的行駛速度≤70km/h，這些在《道路交通安全法》中暫時還沒有完善，需要國家和專家團體及時補充、健全[5]。

圖4 有軌電車發(fā)生的行車安全事故

4 完善有軌電車法律規(guī)制的對策建議

4.1 科學劃分有軌電車的審批權(quán)限和審批程序

4.1.1 明確審批標準并建立分級分類制度

目前，在輕軌系統(tǒng)領(lǐng)域，越來越多的業(yè)內(nèi)人士發(fā)現(xiàn)有軌電車與輕型軌道列車在界限方面混淆不清，這種認識上的模糊不清，在一定程度上造成有軌電車與輕軌在審批項目上的分界模糊，不但影響輕軌列車的審批流程，也影響到有軌電車的審批進度。

4.1.2 明確有軌電車的審批程序

建議在審批有軌電車項目時，可借鑒輕軌類地鐵項目的一些審批流程，對有軌電車的線網(wǎng)規(guī)劃以及建設(shè)設(shè)計進行規(guī)范。

4.2 編制有軌電車網(wǎng)線規(guī)劃標準和交通設(shè)計標準

4.2.1 編制有軌電車的網(wǎng)線規(guī)劃標準

2018 年5 月，國家發(fā)布了《城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃標準》的修訂稿，修訂后的標準明確指出，城市有軌電車線網(wǎng)規(guī)劃不適用于此標準，依據(jù)是城市有軌電車極易依賴城市道路交通系統(tǒng)，且有軌電車規(guī)劃的技術(shù)路線和其所需系統(tǒng)技術(shù)特征，跟全程封閉、運輸量大的軌道交通系統(tǒng)比較，在特性上具有很大的差異性[6]。因此，建議針對有軌電車補充編制網(wǎng)線規(guī)劃的相關(guān)內(nèi)容。

4.2.2 編制有軌電車的交通設(shè)計標準

2018 年年底，國家交通部門頒發(fā)了《輕軌交通設(shè)計標準》，在該標準中提到：本標準適用于鋼輪鋼軌鉸接車輛……，其概念模糊，沒有明確是適用于采用鋼輪鋼軌的輕軌還是有軌電車，而且對于C 型車的輕軌系統(tǒng)，這個標準是不適用的?！遁p軌交通設(shè)計標準》應(yīng)根據(jù)現(xiàn)有車型和未來規(guī)劃，補充相關(guān)的有軌電車設(shè)計標準和規(guī)定。

4.3 補充有軌電車運營及安全管理的法律條款

4.3.1 建立健全企業(yè)規(guī)章制度及法律法規(guī)

有軌電車企業(yè)應(yīng)根據(jù)自身需要，及時獲取政府部門、上級單位頒發(fā)的各類安全生產(chǎn)、行業(yè)管理的法律法規(guī)，消化吸收，轉(zhuǎn)化為企業(yè)的制度、標準，并運用到管理工作中。此外，企業(yè)內(nèi)部應(yīng)實時建立健全安全生產(chǎn)管理的規(guī)章制度，如安全生產(chǎn)責任制、安全生產(chǎn)監(jiān)督制度等，并保證落實和不斷完善。

4.3.2 在《道路交通安全法》中增加有軌電車相關(guān)條款

有軌電車與城市道路交通參與者，尤其是與行人、機動車之間的安全事故較其他軌道交通事故顯得更為復(fù)雜和頻繁。南京有軌電車自運行以來，多次在平交路口、軌道專用道發(fā)生交通安全事故。但由于尚沒有明確的法律法規(guī)對此類交通安全事故進行準確的界定，一般借鑒《道路交通安全法》的法規(guī)條例對事故進行處理[7]。因此建議在《道路交通安全法》中補充有軌電車的相關(guān)法律條款。

4.4 創(chuàng)新管理模式，促進有軌電車法律規(guī)制建設(shè)

4.4.1 現(xiàn)有管理模式

有軌電車現(xiàn)有政府運營管理、官辦民營和私人經(jīng)營管理等幾種模式。其中政府運營管理模式是有軌電車建成投入運營及后期維護都歸政府所有；官辦民營模式是有軌電車線路為政府所有，社會公共團體負責經(jīng)營管理；私人經(jīng)營管理模式是線路由私人投資建設(shè)，建成后私人經(jīng)營管理[8]。

4.4.2 實現(xiàn)管理模式和管理機制創(chuàng)新

有軌電車企業(yè)應(yīng)創(chuàng)新管理模式和管理機制，完善、出臺有軌電車相關(guān)管理規(guī)章制度。如可探索試行自上而下的等級化管理模式，這種模式通過健全崗位目標責任制，以全員管理為核心內(nèi)容，對不同崗位職責、工作進行量化分解，定期考評打分，按級做出獎懲，從而激發(fā)企業(yè)的活力，提高管理效率。

4.4.3 建立高素質(zhì)和專業(yè)化人才隊伍

有軌電車要實現(xiàn)科學管理、安全運營，就必須依靠專業(yè)的管理人才隊伍?，F(xiàn)代科學技術(shù)發(fā)展迅猛，有軌電車的規(guī)劃、建設(shè)與運營維護涉及到的技術(shù)含量越來越高，迫切需要一支能力過硬、責任心強的專業(yè)人員隊伍，對有軌電車精密設(shè)備、運營過程中遇到的多方面危險因素、錯綜復(fù)雜的安全問題進行科學管理、深入分析，并及時將分析數(shù)據(jù)、調(diào)研成果轉(zhuǎn)化為法規(guī)制度，為有軌電車安全運行提供保障。

5 結(jié)語

現(xiàn)代有軌電車與地鐵相比，在立項審批、規(guī)劃設(shè)計、運營安全方面存在著法規(guī)缺失以及標準薄弱等問題。因此，建議在對輕軌概念明確分類的基礎(chǔ)上，科學劃分有軌電車的審批權(quán)限和申報程序；補充有軌電車線網(wǎng)規(guī)劃編制標準和有軌電車交通設(shè)計標準；在《道路交通安全法》等法律規(guī)定中補充有軌電車運營安全等方面的法律條款以及相關(guān)管理辦法，進而推動有軌電車在我國進一步發(fā)展。