我國(guó)發(fā)行地方公債運(yùn)作與風(fēng)險(xiǎn)管理模式借鑒

江依

[摘要]截至2016年年末，我國(guó)地方債規(guī)模達(dá)到6045840億元，且發(fā)行范圍覆蓋到了全國(guó)31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市以及4個(gè)計(jì)劃單列市。鑒于我國(guó)在地方公債的發(fā)行、運(yùn)作及風(fēng)險(xiǎn)管理等方面尚不成熟。因此，文章在歸納總結(jié)了國(guó)內(nèi)外地方公債的研究方面以及國(guó)外地方公債發(fā)行較成熟的幾個(gè)國(guó)家的地方公債運(yùn)作與風(fēng)險(xiǎn)管理模式后，給出了幾點(diǎn)值得我國(guó)去借鑒的方向。

[關(guān)鍵詞]地方公債；風(fēng)險(xiǎn)；模式

[DOI]1013939/jcnkizgsc201729077

在我國(guó)當(dāng)前實(shí)施“營(yíng)改增”改革和結(jié)構(gòu)性減稅的大背景下，對(duì)于我國(guó)的地方財(cái)政收入而言，將會(huì)有一定程度的變化，目前地方財(cái)政對(duì)于民生支出、“三農(nóng)”支出等金額較大，而中央財(cái)政的配套資金在一定時(shí)間內(nèi)難以由經(jīng)常性收入進(jìn)行安排，因此地方政府收入需要通過(guò)舉借債務(wù)來(lái)進(jìn)行籌集。2009年，我國(guó)開(kāi)始由國(guó)家財(cái)政部代理地方政府發(fā)行地方政府債券且分配額度為2000億元；2011—2013年，我國(guó)地方政府債券的發(fā)行總額分別為2000億元、2500億元和3500億元；2017年，我國(guó)下達(dá)6000億元新增地方政府債券和32萬(wàn)億元地方政府債券置換存量債務(wù)額度。

不容忽視的一種情況是，地方政府的資產(chǎn)的現(xiàn)金流量不足以償還各項(xiàng)債務(wù)時(shí)，地方政府則可能面臨著財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。因而償債機(jī)制的建立就越發(fā)顯得重要。

近些年來(lái)，地方政府的各類經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出已經(jīng)表現(xiàn)為一種常態(tài)，下面截取2009年來(lái)我國(guó)地方財(cái)政收入和中央財(cái)政收入的數(shù)據(jù)來(lái)進(jìn)行說(shuō)明，如表1所示。

545數(shù)據(jù)來(lái)源：國(guó)家統(tǒng)計(jì)局—數(shù)據(jù)中心。

由表1可以看出，自2009年發(fā)行地方政府債券以來(lái)我國(guó)地方財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重處于緩慢的上漲趨勢(shì)。

下面再看2009—2015年我國(guó)中央財(cái)政支出和地方財(cái)政支出的情況表，其中中央財(cái)政支出和地方財(cái)政支出均包括了內(nèi)外債務(wù)利息支出。具體數(shù)據(jù)如表2所示。

從表2可以看出，我國(guó)2009—2015年以來(lái)，地方財(cái)政支出占全國(guó)財(cái)政支出的80%以上，并且呈逐年上升之勢(shì)。

對(duì)比上述兩個(gè)表格中的數(shù)據(jù)，雖然我國(guó)自2009年以來(lái)地方財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入比重呈逐年擴(kuò)張的趨勢(shì)，但是相對(duì)地方財(cái)政支出占全國(guó)財(cái)政支出的比重?cái)?shù)據(jù)來(lái)看，顯然前者的擴(kuò)張顯得力度不夠。這說(shuō)明，我國(guó)地方政府依然面臨著較大的事權(quán)，而財(cái)權(quán)的配置與事權(quán)的配置不太對(duì)應(yīng)，有可能導(dǎo)致地方政府的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)不斷加大。

下面來(lái)看其他幾個(gè)地方債發(fā)行相對(duì)較成熟的國(guó)家的模式。

1美國(guó)

美國(guó)的地方政府債券發(fā)行歷史較長(zhǎng)，并且主要以市政債券為主。該市政債券的發(fā)行方式有公募和私募兩種，其中以公募債券為主。同時(shí)，美國(guó)通過(guò)引入各信用評(píng)級(jí)中介機(jī)構(gòu)對(duì)各地方政府的信用情況進(jìn)行評(píng)級(jí)，評(píng)定的結(jié)果直接公開(kāi)化，這實(shí)際上是一種通過(guò)引入市場(chǎng)機(jī)制來(lái)約束地方債券發(fā)行的方式，投資者可以根據(jù)地方政府的信用評(píng)分來(lái)決定是否購(gòu)買以及購(gòu)買的數(shù)量的多少，因此，地方政府信用級(jí)別的高低對(duì)地方債券的發(fā)行和流通都產(chǎn)生了較大的影響。

從地方債券的監(jiān)管層面上來(lái)看，美國(guó)側(cè)重于發(fā)債后的事后監(jiān)管。其中一個(gè)較為重要的方法是通過(guò)對(duì)地方政府的財(cái)政收入能力的掌握來(lái)進(jìn)一步約束地方政府的發(fā)債對(duì)象和發(fā)債規(guī)模。而發(fā)債規(guī)模的決定對(duì)地方政府的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)起著決定性的作用。

在控制地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警方面，美國(guó)選取了一系列的風(fēng)險(xiǎn)控制指標(biāo)，主要有：償債準(zhǔn)備金的規(guī)模、地方政府債務(wù)與地方財(cái)政收入的比值、地方人均債務(wù)比率等。

在債務(wù)的償還方面，一是實(shí)行償債準(zhǔn)備金辦法，償債準(zhǔn)備金的建立能夠在很大程度上減弱地方政府的償債壓力并且預(yù)防債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。償債準(zhǔn)備金的來(lái)源主要主要有以下幾個(gè)方面：投資項(xiàng)目的收益、債券發(fā)行溢價(jià)收入、發(fā)債的主體提供的資本貢獻(xiàn)等，償債準(zhǔn)備金僅限于投資風(fēng)險(xiǎn)較低的聯(lián)邦政府支持債券。二是在地方財(cái)政收入來(lái)源不足的情況下，地方政府可以有權(quán)力提高收費(fèi)的比率和稅率水平。

2日本

1879年日本就開(kāi)始了地方債的發(fā)行。

日本有著較為嚴(yán)格的審批制度，具體操作流程為：地方政府準(zhǔn)備發(fā)債—向自治省申報(bào)—與大藏省協(xié)商—統(tǒng)一下達(dá)各地區(qū)發(fā)債額度。審批的具體內(nèi)容包括：地方債券的發(fā)行方式的選擇、發(fā)行的利率水平、償債方式的選擇、發(fā)行債券籌集資金后用于投資的項(xiàng)目的種類、償債的資金來(lái)源、發(fā)行債券的規(guī)模水平。

在風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警方面，主要通過(guò)幾項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)來(lái)進(jìn)行，這些指標(biāo)主要有：地方政府的未來(lái)債務(wù)負(fù)擔(dān)率、地方財(cái)政實(shí)際赤字率、地方財(cái)政綜合實(shí)際赤字率以及實(shí)際償債率。這些指標(biāo)均被規(guī)定了一定的限額，倘若超過(guò)規(guī)定的限額，則地方財(cái)政需要重新整合。

3德國(guó)

德國(guó)州政府主要用發(fā)債方式融資。

在債務(wù)的監(jiān)管方面，德國(guó)設(shè)有債務(wù)管理局，并且在舉債的各個(gè)環(huán)節(jié)都進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管，德國(guó)聯(lián)邦政府運(yùn)用CSDRMS 2000+（信息管理系統(tǒng)）管理地方政府債務(wù)。

德國(guó)為了避免地方政府發(fā)生債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，采用了兩種不同的管理模式：一種模式是地方政府若需要轉(zhuǎn)移資金，則必須經(jīng)市政會(huì)議授權(quán)并通過(guò)地方預(yù)算部門執(zhí)行，否則無(wú)法實(shí)施資金轉(zhuǎn)移，稱為橫向管理方式；縱向管理方式是：各地方政府必須向聯(lián)邦財(cái)政部提交預(yù)算，財(cái)政部會(huì)根據(jù)該地方政府的財(cái)力情況來(lái)決定是否批準(zhǔn)預(yù)算申請(qǐng)，若地方財(cái)力不足，則國(guó)家財(cái)政部會(huì)拒絕之前提出的預(yù)算申請(qǐng)。

此外，德國(guó)的地方債償還方式的特殊性在于還存在一種可以發(fā)行市政債券的抵押銀行，這些抵押銀行通過(guò)發(fā)行市政債券后籌集起來(lái)的資金一般用于為政府發(fā)行的中小市政債券進(jìn)行擔(dān)保，即中小市政債券的償還有了一定的保障，同時(shí)這些抵押銀行具有償付責(zé)任。

4印度

在地方債券的發(fā)行方面，印度地方政府債券的種類較大比例為市政債券，該市政債券的發(fā)行不需要印度邦政府的擔(dān)保，但是市政債券必須要通過(guò)一定的信用評(píng)級(jí)后才允許公開(kāi)發(fā)行。

在債務(wù)規(guī)模的控制方面，印度規(guī)定了地方政府的舉借債務(wù)的上限規(guī)模指標(biāo)。這些指標(biāo)及其上限分別為：債務(wù)余額與總財(cái)政收入的比率為300%（有的特殊邦為200%）；債務(wù)余額與國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比率為30%；債務(wù)利息支出與財(cái)政收入的比率為20%。

在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解方面，印度建立了邦政府債務(wù)預(yù)警機(jī)制。如果邦政府舉債的規(guī)模超過(guò)了上限指標(biāo)，則必須要在14天的透支期限內(nèi)還清所有債務(wù)。若在該期限內(nèi)依然尚未還清且逾期達(dá)5天時(shí)，印度儲(chǔ)備銀行便會(huì)對(duì)邦政府發(fā)出警告，逾期達(dá)12天時(shí)，則會(huì)發(fā)出第二次警告。如若在發(fā)出第二次警告后尚未還清債務(wù)的，則邦政府的債務(wù)資金賬戶將會(huì)被凍結(jié)。

5我國(guó)可以借鑒的地方

51地方債券監(jiān)管體系方面

需要嚴(yán)格做到兩點(diǎn)：一是規(guī)定地方政府發(fā)行債券未來(lái)可能需要承擔(dān)的各種償還責(zé)任；二是需要建立一套約束地方債券發(fā)行的完整的規(guī)范。在一個(gè)明確的地方債監(jiān)管體系中，需要規(guī)定具體的地方債券運(yùn)行的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，還可以引進(jìn)國(guó)際知名的債券信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)對(duì)債券進(jìn)行信用評(píng)級(jí)甚至增級(jí)以增加投資者購(gòu)買債券的信心，還可以借鑒德國(guó)的地方債券的市場(chǎng)擔(dān)保償還模式。

52風(fēng)險(xiǎn)控制方面

[2]黃思明，王璟諦國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家地方債經(jīng)驗(yàn)借鑒[J].經(jīng)濟(jì)研究參考，2015（53）

[3]陳工，朱峰經(jīng)濟(jì)“新常態(tài)”下地方債的風(fēng)險(xiǎn)管理——國(guó)際經(jīng)驗(yàn)與借鑒[J].黨政視野，2017（1）endprint