PPP立法 社會(huì)資本仍有顧慮

譚冉

PPP要立法了！

日前，國(guó)務(wù)院法制辦公開(kāi)了由國(guó)務(wù)院法制辦、國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部起草的《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作條例（征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“征求意見(jiàn)稿”），并開(kāi)始公開(kāi)向社會(huì)各界征求意見(jiàn)。據(jù)悉，征求意見(jiàn)稿包括總則、合作項(xiàng)目的發(fā)起、合作項(xiàng)目的實(shí)施、監(jiān)督管理、爭(zhēng)議解決、法律責(zé)任和附則七章，共50條。這標(biāo)志著，備受業(yè)界關(guān)注的政府和社會(huì)資本合作（PPP）立法獲得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

在經(jīng)歷了近兩年的起起落落后，PPP立法能否重燃社會(huì)資本熱情？立法又能解決哪些實(shí)際問(wèn)題？社會(huì)資本又有哪些顧慮？政府和社會(huì)資本未來(lái)該如何推進(jìn)PPP平穩(wěn)落地？

立法觸碰到PPP痛點(diǎn)

PPP立法，屬于箭在弦上不得不發(fā)。

中國(guó)特色小鎮(zhèn)品牌戰(zhàn)略高峰論壇組委會(huì)副主任李永生在接受《經(jīng)濟(jì)》記者采訪時(shí)表示，地方建設(shè)涉及的關(guān)系很復(fù)雜，從大的層面來(lái)講是三種關(guān)系：一種是中央財(cái)政和地方財(cái)政的關(guān)系；一種是地方政府和地方企業(yè)的關(guān)系；還有一種就是政府和民間需求的關(guān)系?！暗乾F(xiàn)在每個(gè)地方都有自己的一套做法，所以中央政府急需通過(guò)PPP立法來(lái)對(duì)整個(gè)市場(chǎng)進(jìn)行整體把控?！?/p>

中投長(zhǎng)城（北京）基金管理有限公司董事長(zhǎng)戚春陽(yáng)告訴《經(jīng)濟(jì)》記者，目前中國(guó)PPP之所以急需立法保障，就是因?yàn)橹八龅腜PP項(xiàng)目絕大部分都是加長(zhǎng)版的BT（建設(shè)與移交模式），社會(huì)資本和政府的職責(zé)不明確，社會(huì)資本的利益從長(zhǎng)期看得不到保證?！傲⒎ê蟮腜PP最主要的改善就是當(dāng)兩個(gè)合作主體在各項(xiàng)資質(zhì)不對(duì)等的情況下，能夠用法律來(lái)對(duì)雙方進(jìn)行約束和保障，從而讓兩個(gè)不對(duì)等的平臺(tái)之間進(jìn)行有效合作。”

戚春陽(yáng)說(shuō)，在過(guò)去幾年的PPP項(xiàng)目實(shí)踐中，他們對(duì)沒(méi)有立法而造成的不良后果深有感觸。

他們考察過(guò)山東省的17個(gè)市，發(fā)現(xiàn)這些城市在PPP合作中都或多或少存在先上車(chē)后補(bǔ)票的情況，很多工程和項(xiàng)目是以PPP的名義申報(bào)，但是其手續(xù)并不完善?！肮具€沒(méi)有完全辦理好合規(guī)的中標(biāo)手續(xù)，就已經(jīng)開(kāi)工，用通俗的話來(lái)講，中標(biāo)的企業(yè)和當(dāng)?shù)氐母鲗訖C(jī)構(gòu)達(dá)成了某種私下合約，這樣一定會(huì)帶來(lái)后續(xù)的不良反應(yīng)。”

但戚春陽(yáng)認(rèn)為，對(duì)于這種現(xiàn)象所造成的不良后果，PPP立法都可以有效規(guī)避。他向《經(jīng)濟(jì)》記者進(jìn)行了說(shuō)明。

第一，對(duì)于沒(méi)有資源的社會(huì)資本來(lái)說(shuō)，很多情況下只能望而卻步，等于放棄了一個(gè)省。但在立法之后，在手續(xù)未建立健全之前，任何企業(yè)都不能開(kāi)工，對(duì)于社會(huì)資本來(lái)說(shuō)，能起到公平公正的效果。

第二，大部分地方政府的各委辦局所申請(qǐng)的項(xiàng)目很多一部分是不符合國(guó)家PPP入庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)的，但為完成所謂的指標(biāo)，就變成了“掛著羊頭賣(mài)狗肉”，如果沒(méi)有立法來(lái)規(guī)范項(xiàng)目，就無(wú)法甄別這種項(xiàng)目的有效性，對(duì)于投資者來(lái)說(shuō)，利益就無(wú)法保障，而立法的作用就在于甄別出正規(guī)的項(xiàng)目，并讓其順利進(jìn)入項(xiàng)目庫(kù)。

第三，中國(guó)現(xiàn)在很多PPP項(xiàng)目都是在施工上做文章?！皬挠蠵PP到今天開(kāi)工的項(xiàng)目中，占比最多的就是污水處理廠，因?yàn)閷?duì)于污水處理廠本身來(lái)說(shuō)，市政購(gòu)買(mǎi)的定額是一個(gè)固定數(shù)字，所以基本上能保證投資的本金和收益能達(dá)到預(yù)期值，對(duì)于其他項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，如果不在施工上做某些文章，基本上達(dá)不到預(yù)期收益?！逼荽宏?yáng)表示，在立法之后，社會(huì)資本與政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)所產(chǎn)生的收益都有明文規(guī)定，這樣就能夠擴(kuò)大項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)一種平衡的、持續(xù)的運(yùn)作。

社會(huì)資本仍有疑慮

其實(shí)，很多社會(huì)資本在過(guò)去的PPP運(yùn)作中都吃過(guò)虧，因此在PPP項(xiàng)目的引進(jìn)上，變得極其小心翼翼。他們雖看好這次立法，但同時(shí)也有一些顧慮。

“立法解決不了人情世故問(wèn)題?！崩钣郎J(rèn)為，很多地方之所以做不成PPP項(xiàng)目，在于選用了一些思路不清的投資商來(lái)做。“征求意見(jiàn)稿雖然規(guī)定了政府和社會(huì)資本的職權(quán)所在，但就地方而言，是否還會(huì)有一些思路不清、能力不足的人去承接項(xiàng)目？PPP立法一定要考慮到一條，就是參與進(jìn)來(lái)的社會(huì)資本一定要思路明確，實(shí)現(xiàn)從環(huán)境到社會(huì)效益，再到經(jīng)濟(jì)效益，形成一個(gè)統(tǒng)一、持續(xù)的目標(biāo)。”

作為PPP項(xiàng)目的第一批推進(jìn)者，中經(jīng)融璽（北京）生態(tài)城市建設(shè)投資發(fā)展有限公司董事長(zhǎng)兼總裁朱德東告訴《經(jīng)濟(jì)》記者，作為社會(huì)資本方，他們特別關(guān)注這次PPP立法的征求意見(jiàn)稿，特別是在投融資領(lǐng)域，國(guó)家想通過(guò)PPP立法來(lái)明確各方的職責(zé)。但他們也有一些擔(dān)心：地方政府真的理解政策背后的含義嗎？

他向記者舉例說(shuō)，國(guó)家曾圍繞PPP推進(jìn)下發(fā)43號(hào)文件與87號(hào)文件，讓地方政府措手不及。

43號(hào)文件明確要求地方政府在限制地方債的環(huán)節(jié)中，不允許拿出土地等資產(chǎn)為社會(huì)資本方來(lái)融資。但在之后發(fā)布的87號(hào)文件中又鼓勵(lì)地方政府拿出有效資產(chǎn)向社會(huì)資本融資進(jìn)行融資，用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

“在這種情況下，很多政府就理解為政策互相矛盾，但其實(shí)43號(hào)文和87號(hào)文是不沖突的，因?yàn)?3號(hào)文件的定語(yǔ)是，地方政府不能拿特定的有效資產(chǎn)為社會(huì)資本融資做抵押和擔(dān)保；87號(hào)文件只是說(shuō)鼓勵(lì)地方政府拿出有效資產(chǎn)來(lái)向社會(huì)資本進(jìn)行融資，從這件事來(lái)看，政府對(duì)于國(guó)家出臺(tái)的政策往往存在解讀不到位的情況?！彼?，朱德東猜測(cè)，這次立法以后，地方政府和社會(huì)資本的合作，可能又要有一個(gè)冷凍期。

他的另一個(gè)擔(dān)心就是，在當(dāng)前國(guó)情下，立法后的PPP能否保證社會(huì)資本的自主經(jīng)營(yíng)權(quán)？

“國(guó)外PPP模式的實(shí)行度非常高，原因就在于其PPP立法比較健全?！敝斓聳|對(duì)記者說(shuō)，真正的PPP和政府的地方債沒(méi)有任何關(guān)系，完全給予社會(huì)資本方經(jīng)營(yíng)權(quán)，通過(guò)經(jīng)營(yíng)權(quán)的收益來(lái)覆蓋社會(huì)資本的投資。

但地方政府對(duì)項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)權(quán)的把控很緊。記者了解到，在中國(guó)采用PPP模式建立醫(yī)院，社會(huì)資本就無(wú)法獲得經(jīng)營(yíng)權(quán)，醫(yī)療領(lǐng)域的經(jīng)營(yíng)還是控制在政府手里，等將來(lái)醫(yī)院真正有收入了，也僅僅是把一些物業(yè)管理、食堂、綠化、停車(chē)帶等收益交給社會(huì)資本，這就完全背離了PPP模式的初衷。這樣的結(jié)果就是社會(huì)資本對(duì)于投資回報(bào)的把控不是很牢靠，是否能夠獲利變成了未知數(shù)。endprint

“雖然PPP立法并不能從一開(kāi)始就有非常健全的最終版本，但是會(huì)不斷地推進(jìn)和修改，至少讓這一領(lǐng)域從此變得有法可依，這一點(diǎn)大部分人都是看好的?！逼荽宏?yáng)如是說(shuō)。

針對(duì)上述社會(huì)資本提出的疑慮，《經(jīng)濟(jì)》記者采訪了中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院副院長(zhǎng)王朝才。

在社會(huì)資本提到的人情世故與立法的關(guān)系問(wèn)題上，王朝才認(rèn)為在中國(guó)，立法有時(shí)候確實(shí)會(huì)受人情世故的影響，但只要保證立法能夠解決原則性的問(wèn)題即可，比如投資方資質(zhì)齊全、社會(huì)資本公平競(jìng)爭(zhēng)、政府陽(yáng)光采購(gòu)、對(duì)外公開(kāi)透明等?！罢鯬PP項(xiàng)目主要是用之于民，就是花錢(qián)辦好事，最終體現(xiàn)出來(lái)的就是讓老百姓高興，無(wú)論有多少人情在里面，最終不要損害老百姓的利益就好。”

而對(duì)于地方政府能否真正理解立法條例，是否能夠嚴(yán)格遵守條例執(zhí)行，王朝才表示，立法的程序與文件的程序截然不同，立法程序需要經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期考察和討論后才做出決定，國(guó)家在制定法律的同時(shí)也一定會(huì)考慮到地方的意見(jiàn)，而且法律的傳達(dá)性要比政策文件強(qiáng)。所以在此基礎(chǔ)上，地方政府理解力度應(yīng)該不會(huì)有大的偏差。

如何平穩(wěn)推進(jìn)立法

盡管征求意見(jiàn)稿的出臺(tái)備受好評(píng)又有些爭(zhēng)議，但是對(duì)政府和社會(huì)資本而言，如何平穩(wěn)推進(jìn)，如何有效落地才是問(wèn)題的關(guān)鍵。

李永生則認(rèn)為，從宏觀上來(lái)說(shuō)，立法的出臺(tái)一定會(huì)將PPP建設(shè)再掀起一個(gè)高潮，但在這個(gè)過(guò)程中，要想讓立法為PPP項(xiàng)目保駕護(hù)航，政府和社會(huì)資本就要自覺(jué)聚焦到一個(gè)問(wèn)題上：什么樣的項(xiàng)目可以入庫(kù)？什么樣的項(xiàng)目不需要入庫(kù)？“比如像醫(yī)療、教育、養(yǎng)老這些項(xiàng)目，中央財(cái)政能做的事情，社會(huì)資本就不能越俎代庖?！?/p>

對(duì)此，中國(guó)現(xiàn)代集團(tuán)總裁兼現(xiàn)代研究院院長(zhǎng)丁伯康在接受《經(jīng)濟(jì)》記者采訪時(shí)表示，立法的制定需要精雕細(xì)琢，運(yùn)行起來(lái)才會(huì)暢通無(wú)阻，因此他給出了三點(diǎn)建議。

第一，要做好頂層設(shè)計(jì)，建立完善政府和社會(huì)資本合作工作協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)，無(wú)論是國(guó)家層面還是地方政府，都需要各部門(mén)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，因此要有一個(gè)明確的、權(quán)威性的機(jī)構(gòu)牽頭。

第二，要區(qū)別PPP項(xiàng)目的行業(yè)特點(diǎn)，細(xì)化綜合性管理措施的制定實(shí)施。由于各地實(shí)施的政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目中，涉及領(lǐng)域眾多、范圍也很廣，很容易出現(xiàn)隔空打牛的情況。

第三，在征求意見(jiàn)稿中再增加一些與金融支持相關(guān)的內(nèi)容，例如各級(jí)政府和金融管理部門(mén)在政府和社會(huì)資本合作方面，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)協(xié)調(diào)、配合。鼓勵(lì)銀行、證券、保險(xiǎn)等金融機(jī)構(gòu)，為政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目提供金融支持。任何組織和個(gè)人不得排斥或者限制非公有制社會(huì)資本方依法進(jìn)行合作項(xiàng)目的融資。

“只要立法在出臺(tái)之前做到相對(duì)完善，立法落地就不會(huì)受到太大的阻力?！倍〔嫡f(shuō)。endprint