PPP新格局

劉琳

落地率提高和市場走向規(guī)范，正在構(gòu)造出PPP市場新格局。

短短三四年時間，中國已成長為全球最大的PPP市場。

近日，在由財政部和北京大學(xué)聯(lián)合主辦的“引領(lǐng)新常態(tài)，創(chuàng)新PPP發(fā)展實踐高層對話”會上，財政部副部長、PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長史耀斌介紹，經(jīng)過近4年的改革創(chuàng)新，我國已經(jīng)初步建立起一套包括法律、政策、指南、合同、標(biāo)準(zhǔn)在內(nèi)的五位一體PPP制度體系，培養(yǎng)了一批專業(yè)人才和機(jī)構(gòu)，推動了3批全國示范項目，初步建立了統(tǒng)一的PPP大市場。

在PPP市場快速發(fā)展階段，粗放發(fā)展模式的一些問題開始暴露。史耀斌表示，規(guī)范發(fā)展是PPP改革的關(guān)鍵?！耙?guī)范發(fā)展、防控風(fēng)險和可持續(xù)發(fā)展是當(dāng)前PPP市場建設(shè)工作的重點，我們要以新發(fā)展理念為思想導(dǎo)向和行動指南，扎實規(guī)范做好基礎(chǔ)工作?！?/p>

多位受訪專家對《財經(jīng)國家周刊》記者表示，落地率提高和市場走向規(guī)范，正在構(gòu)造出PPP市場的新格局。

項目落地高峰

財政部PPP中心數(shù)據(jù)顯示，自2016年1月末至2017年6月末，全國PPP綜合信息平臺項目庫月均增長項目386個、投資額4842億元，PPP項目需求還在持續(xù)加大。

“最近兩年P(guān)PP市場同為快速增長，但重點有所不同。2016年雖然項目簽約率高，但落地率低，真正走進(jìn)執(zhí)行階段的更少，曾被詬病為市場虛熱?！敝袊斦茖W(xué)研究院院長劉尚希表示。

伴隨著2017年P(guān)PP項目落地率的提高，“虛熱”的現(xiàn)象正在發(fā)生轉(zhuǎn)變。財政部數(shù)據(jù)顯示，截至2017年7月，全國PPP綜合信息平臺的入庫項目總數(shù)為13599個，總投資達(dá)到16.54萬億元。其中，已簽約落地的項目2134個，投資額為3.52萬億元，PPP項目的累計落地率為34.4%，比2016年末高出大約3個百分點。

單看2017年，PPP落地率提高得更為顯著。財政部PPP中心數(shù)據(jù)顯示，2017年上半年，PPP項目落地495個，投資額為1.24萬億元，落地率達(dá)到71%。

同時，下半年P(guān)PP的發(fā)展速度有望進(jìn)一步加快。“從以往經(jīng)驗看，PPP項目從發(fā)起到落地即進(jìn)入執(zhí)行階段所需要的時間一般在12個月左右。而2016年是PPP項目的發(fā)起高峰，因此即使按照之前的落地速度來看，2017年也會成為PPP項目落地即進(jìn)入執(zhí)行階段的高峰期?！卑残抛C券分析師張龍預(yù)計，2017年全年將有7.68萬億的PPP項目落地。

隨著各項工作的推進(jìn)，PPP項目的落地周期已開始縮短，落地的速度還在不斷加快。9月4日，金磚國家領(lǐng)導(dǎo)人第九次會晤通過了《金磚國家領(lǐng)導(dǎo)人廈門宣言》，其中強(qiáng)調(diào)金磚國家財金合作的重要性，包括分享PPP經(jīng)驗、開展金磚國家PPP框架實踐以及探討成立一個新的PPP項目準(zhǔn)備基金等?！斑@些舉措都會進(jìn)一步促進(jìn)我國PPP市場做大做強(qiáng)，從而帶動PPP項目的落地與執(zhí)行?！眲⑸邢Ｕf。

國家發(fā)改委公布的下半年工作重點中提到，發(fā)改委將推動各地運(yùn)用多種PPP運(yùn)作模式，盤活存量資產(chǎn)，形成投資良性循環(huán)。多管齊下加大PPP項目推動力度，促進(jìn)民間資本參與PPP項目。研究出臺進(jìn)一步激發(fā)民間有效投資活力的政策，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。

警惕變相突破紅線

在PPP項目加速落地的同時，也存在重數(shù)量不重質(zhì)量、重速度不重風(fēng)險防控等粗放發(fā)展問題。

廣東省中山市采用PPP項目投資的長江路改造工程。

財政部曾多次警示，一些地方政府為了吸引社會資本和金融機(jī)構(gòu)，快上、多上項目，支出責(zé)任固化；一些地方政府對財政支出把關(guān)不嚴(yán)、流于形式，虛化支出上限。

“支出責(zé)任固化、虛化支出上限，點出了PPP項目出現(xiàn)的新風(fēng)險?！敝袊斦茖W(xué)研究院副院長王朝才說。

2015年4月財政部曾發(fā)布《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》（以下簡稱《指引》），提出了對財政可承受能力科學(xué)全面的評估方法，明確每一年度全部PPP項目占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%。這條紅線的設(shè)定，旨在抑制地方盲目上馬PPP，減少無效投資。

“相對于前兩年‘偽PPP等現(xiàn)象，目前一些地方較為突出的問題是通過多種方式超越10%紅線，為超出財政承受范圍的PPP項目上馬開綠燈?！睂＜冶硎?，少數(shù)地方政府財評不規(guī)范，有借彎道突破10%紅線的跡象，帶來未來的政府負(fù)債風(fēng)險。比如，由于政府性基金支出預(yù)算沒有10%的紅線限制，有些地方將PPP項目中的政府支出責(zé)任，挪入政府性基金、設(shè)置為通過政府性基金予以支付，由此降低在一般預(yù)算支出中的占比。

另一些地方政府則施展文字游戲。中國財政科學(xué)研究院在《以共治理念推進(jìn)PPP立法》報告中指出，一些地方對財政可承受能力的評估，只是針對單個項目實施，只要單個項目申報材料中的數(shù)據(jù)沒有超過一般預(yù)算支出的10%，就算通過論證?！?/p>

“有的是打時間差。”一位西部省份財政廳人士對記者說，比如一個項目剛落地，就發(fā)起另一個新項目，但地方只把新項目的政府支出責(zé)任算入當(dāng)年支出預(yù)算。

之所以會出現(xiàn)這些現(xiàn)象，還是一些地方希望借助PPP的通道變相融資。目前這一問題已經(jīng)引起了財政部等部門的高度重視。

“一些融資渠道和機(jī)制最終都存在馬甲、通道問題。大家可以看到的是，BT已經(jīng)倒下了，平臺公司限制了，政府購買服務(wù)因為違規(guī)融資也被嚴(yán)厲監(jiān)管，那么下一個會不會又因為變相融資讓PPP倒掉？”財政部一位人士說，“PPP是提供公共產(chǎn)品和投融資的新機(jī)制，如果它重蹈前面那些道路，對整個經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展都會帶來負(fù)面影響?！?h3>規(guī)范放在第一位

正是因為PPP的重要地位與現(xiàn)實中的違規(guī)現(xiàn)象，財政部將“抓落地”與“強(qiáng)規(guī)范”并進(jìn)。

進(jìn)入2017年后，PPP監(jiān)管政策密集出臺，財政部接連出臺“50號文”、“87號文”，列示各種地方政府違法違規(guī)舉債融資行為，加強(qiáng)引導(dǎo)和監(jiān)督，防控地方政府性債務(wù)風(fēng)險。

“對PPP來說，今年要把規(guī)范放在第一位，把控制風(fēng)險放在第一位，把可持續(xù)發(fā)展放在第一位，PPP項目將會從純粹數(shù)量的增長轉(zhuǎn)向關(guān)注質(zhì)量的提升。2017年可以說是PPP的規(guī)范之年。”財政部PPP中心主任焦小平對記者表示。

據(jù)記者了解，下一步財政部和國家發(fā)改委等部門在規(guī)范PPP項目上將雙措并舉，一是嚴(yán)格審批新增項目，二是篩查存量項目的合規(guī)性。

未來，規(guī)范的PPP項目主要包括存量債務(wù)轉(zhuǎn)化型PPP、存量符合國家“紅線”的PPP和增量符合國家“紅線”的PPP項目，只有這些項目才能以PPP方式得以推廣。

不盡合規(guī)但確實存在建設(shè)需求的PPP項目，政策上也將助其尋找出口。張龍認(rèn)為，地方專項債將成為主要借力之舉。

2017年財政部啟動土地儲備專項債券試點，開始了“開前門”治理地方債的新途。“未來專項債有望成為地方政府舉債的主流模式，成為存量偽PPP和未來不適合做PPP項目的建設(shè)資金的主要來源?！睆堼埍硎?。endprint