讓河長制真正成為治水良方

梁光源

經(jīng)過各省多地十年河湖治理的實踐探索，2016年12月以中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳出臺的《關(guān)于全面推行河長制的意見》為標志，一個具有鮮明特色的河湖管理治理模式——河長制，正上升為國家行動，成為當前全國廣泛推行的治水良策。

河長制實施后，流域治理迅速取得顯著成效。但河流治理非一日之功，還需在責任落實、生態(tài)服務(wù)等方面下功夫，方可事半功倍。

要不斷強化責任落實

“會城河會城段、紫水河會城段段長（新會區(qū)會城街道辦事處主任）因排名持續(xù)靠后，將面臨問責，調(diào)離工作崗位并在兩年內(nèi)不予提拔重用?！?月中旬，江門市公布了2016年—2017年和2017年第二季度潭江流域河長制考核情況。按考核排名，江門市有4人受表揚，1人被問責，2人受預(yù)警。

“中央的河長制范圍更廣，要求更高。我們的河長制根據(jù)這個要求做了進一步細化。要求每個河長真正做到‘守水有責?！苯T市政府相關(guān)人員說，河長制不是一推出來就萬事大吉了，現(xiàn)在要摸索的是如何讓河長能夠責任更清晰、效率更高。

“從我省比較早就實行河長制的地市來看，這個制度本身是‘充滿了生命力的，尤其在關(guān)鍵性工程的推進和全流域治理上，接下來的工作關(guān)鍵在于要把責任落實到具體的負責人身上?！睆V東省人大代表、省人大環(huán)資委原主任委員陳耀光表示。早在2014年，為貫徹落實廣東省政府《南粵水更清行動計劃（2013—2020）》，廣州市就確定了計劃中51條河涌的河長，但由于當時河長職責不夠明確，保障措施不完善，河長制有名無實，責任落實不到位，工作成效不明顯，導(dǎo)致內(nèi)河涌復(fù)黑復(fù)臭現(xiàn)象經(jīng)常出現(xiàn)。

記者采訪時發(fā)現(xiàn)，目前，跨市域河流的河長采取分段負責辦法，同一條河流往往涉及不同層次、不同地域的多位河長，若河長們責任意識不高、重視程度不一致、不充分溝通、不統(tǒng)一采取有力措施，很可能無法取得好的治水效果。此外，有些河流本身就是界河，左右兩岸分屬不同的地市，甚至還有些河流支流和干流分屬不同的地市，任何一個局部沒有做好，水質(zhì)就沒辦法根本好轉(zhuǎn)。

“不排除在流域治理未達到預(yù)期效果時，不同斷面的河長可能因此會出現(xiàn)互相推諉的情況，甚至是導(dǎo)致無法準確追責?！贝饲埃兴麑＜抑赋?，盡管中央出臺的《關(guān)于全面推行河長制的意見》已經(jīng)明確規(guī)定，將河長工作職責考核結(jié)果作為地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價的重要依據(jù)，但是并未規(guī)定責任量化、評估細化等具體操作辦法。

記者了解到，在河長制的發(fā)源地浙江，為保證成千上萬名基層河長在巡河時責任落實到位，義烏地區(qū)率先實施了全覆蓋式的河長管理信息系統(tǒng)。不管是市級河長，還是河道網(wǎng)格員、保潔員，每個人都要安裝一個記錄巡查河道軌跡的APP。巡查時，各河長首先要打開手機APP，讓其記錄巡查的軌跡，APP每3秒鐘定位一次，并將數(shù)據(jù)上傳到后臺，這讓巡查有數(shù)據(jù)，考核有了標準。

“浙江義烏的APP巡查系統(tǒng)，也只是在一定程度上解決河長日常巡查的問題，河涌治理涉及方方面面，地方要出臺科學、細致的評估考核辦法并不容易?！庇协h(huán)保專家指出，河長的主要任務(wù)還包括水資源保護、水安全保障、水污染防治、水環(huán)境改善、水生態(tài)修復(fù)、水域岸線管理保護、強化執(zhí)法監(jiān)管等。

在新一輪的河長制推行過程中，要把工作重點放在管理職能的落實等方面?！耙o各級河長加壓力、壓責任。通過建立工作制度、嚴格實施考核，給各級河湖行政長官套夾板，督促河長們下決心、花大力氣治河管河。”廣東省水利廳黨組書記、廳長許永錁說，要確保河長制行之有效，在制定考核辦法時，要體現(xiàn)問題導(dǎo)向，結(jié)合不同河湖管理保護要求，實行差異化績效評價考核，把考核結(jié)果作為地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價的重要依據(jù)。“以巡查檢查發(fā)現(xiàn)問題，以督察督辦解決問題，確保各項工作落到實處?！?/p>

據(jù)了解，目前廣東已經(jīng)將河長制落實情況納入廣東省最嚴格水資源管理制度、水污染防治行動計劃實施情況等考核內(nèi)容，結(jié)合領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計和整改情況進行考核評價。實行生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究制，對造成生態(tài)環(huán)境損害的，嚴格按照有關(guān)規(guī)定追究責任?！耙诘胤教剿鲗嵭小元劥a、考核結(jié)果與財政撥款相銜接的獎懲制度，全面壓實各級責任，避免河長制形式大于實質(zhì)?！?許永錁說。

“我省也將完善部門聯(lián)動和流域協(xié)調(diào)機制，建立多部門的河長聯(lián)席會議制度、工作督查制度，協(xié)調(diào)解決河湖管理保護的重點難點。” 廣東省水利廳副廳長邊立明告訴記者，為解決好水環(huán)境污染、水生態(tài)損害等突出問題，廣東省人大常委會擬出臺廣東省各級人大常委會加強河長制實施情況監(jiān)督辦法，確保河長制責任得到嚴格落實。

要引入生態(tài)服務(wù)視角

“現(xiàn)有的實踐及理論都將河長制簡單定位為以污染治理為核心的、與懲戒相聯(lián)系的、具有被動性特征的‘領(lǐng)導(dǎo)問責制，這一定位將遏制河長制在流域治理中充分發(fā)揮以地方服務(wù)為內(nèi)容的、與獎勵相聯(lián)系的、具有主動性特征的優(yōu)勢?！睆V東省委黨校教授程雨燕說，河長制起源于太湖藍藻暴發(fā)這一污染事件，從實踐伊始就幾乎被等同于特殊的污染應(yīng)急治理手段，如不在河長制中引入生態(tài)服務(wù)視角，將會在一定程度上限制河長制的全面發(fā)展。

所謂的生態(tài)服務(wù)是指人們從生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)過程、功能和結(jié)構(gòu)中獲取可量化的經(jīng)濟效益。如河湖流域功能涉及的生態(tài)服務(wù)主要包括供給服務(wù)、調(diào)節(jié)服務(wù)、文化服務(wù)和支持服務(wù)四類。以供給服務(wù)為例，其主要是指流域的生態(tài)過程直接為人類提供飲用和灌溉用水、魚類、野生動物、食物、農(nóng)產(chǎn)品、藥品、木材、纖維等物品。

“長期以來，人們并不理解生存需求與生態(tài)服務(wù)供給之間的聯(lián)系，從而無法正確認識生態(tài)退化所帶來的嚴重影響，更無法準確識別自身從生態(tài)過程中所獲取的生態(tài)服務(wù)利益的經(jīng)濟價值。”程雨燕表示，“各地現(xiàn)行出臺的河長制，在實踐中仍缺乏生態(tài)服務(wù)視角。”

河長制自試點以來，往往可以在短期內(nèi)就迅速取得流域治理成效，但其過于依賴行政問責、強制推行等舉措，難免會導(dǎo)致制度后期乏力。不少專家學者在定義河長制時也明確，河長制應(yīng)該是“從河流水質(zhì)改善領(lǐng)導(dǎo)督辦制、環(huán)保問責制所衍生出來的水污染治理制度”“是通過鐵腕冶污提高冶污效率，破解河流治污困局的辦法” 。

“引入生態(tài)服務(wù)，對流域功能為地方政府帶來的經(jīng)濟利益加以量化，能夠克服河長制在制度運行后期極可能出現(xiàn)的動力不足問題 ，充分激發(fā)地方政府參與流域治理的積極性?！?程雨燕說，各地行政區(qū)域邊界與流域邊界大多并不一致，本轄區(qū)內(nèi)的流域問題往往不能單純在本轄區(qū)的流域內(nèi)加以解決，但又不得不為此流域治理投入大量的財力物力，因此地方政府在成本收益不對等的情況下，必然會缺乏參與流域治理的積極性。

記者了解到，在《關(guān)于全面推行河長制的意見》當中已蘊含生態(tài)服務(wù)的理念。比如其提出的基本原則之一就是：堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展。所規(guī)定的各級河長工作職責中，既強調(diào)污染治理——對“侵占河道、圍墾湖泊、超標排污、非法采砂、破壞航道、電毒炸魚”等進行清理整治；也強調(diào)河湖養(yǎng)護——包括“水資源保護、水域岸線管理”，以及“水生態(tài)修復(fù)”等。這表明，要求河長制的推行能夠在關(guān)注污染治理的同時，也關(guān)注自然資源的保護；在重視約束和管理的同時，也重視河湖流域的生態(tài)功能維護及開發(fā)利用，而這些正是為了使河湖能夠健康全面地提供流域生態(tài)服務(wù)。

生態(tài)服務(wù)的直接受益人永遠是地方。“地方政府享有流域功能所帶來的時間利益，如供水、灌溉，野生動物棲息等，所以政府應(yīng)積極主動參與流域治理，從受益人的維度做出更多積極的治理政策，并承擔相關(guān)的責任?！背逃暄嗾f，此時所謂的“責”是基于“益”主動產(chǎn)生的，而不是有政府或公眾、法律或政策被動施加的。

如何從生態(tài)服務(wù)的視角全面推行河長制？程雨燕表示，要以“信息”為途徑，推動生態(tài)服務(wù)在地方流域治理中發(fā)揮作用?！暗胤綄用娲罅颗c生態(tài)環(huán)境有關(guān)的不當實踐和互動都源于無知，地方政府只有在理解自身對流域服務(wù)和價值的依賴之后，才能進行有效的流域管理，而‘信息可以促成這類價值分忻，幫助地方政府作出更有利于保護流域功能的決策?！?/p>

“信息”包含充分收集、及時公布和準確運用這幾個階段。以信息的充分收集為例，這就要求掌握的信息，包括河湖流域的地理數(shù)據(jù)及歷年變化、流域生態(tài)功能分項和整體的評估數(shù)據(jù)，以及本地居民對流域生態(tài)功能的一般和特殊需求數(shù)據(jù)等。

“掌握了這些信息后，關(guān)鍵還在于要及時公布相關(guān)信息，以獲得社會公眾的支持和理解，并準確運用信息，實現(xiàn)地方流域有效治理?！?程雨燕說。endprint