淺析供水業(yè)PPP項(xiàng)目運(yùn)作的問題及其對(duì)策

【摘要】近年來，政府逐步引入公私合作（PPP）模式來實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品的有效供給。供水行業(yè)作為公共事業(yè)的一部分，對(duì)社會(huì)生產(chǎn)生活產(chǎn)生重要影響。因此，本文主要關(guān)注PPP模式在供水行業(yè)的發(fā)展，分析并總結(jié)了供水PPP項(xiàng)目在各階段主要存在合作基礎(chǔ)、利益分配、信息監(jiān)管等方面的問題。同時(shí)，通過對(duì)徐州市供水業(yè)PPP實(shí)踐案例的深入探討，總結(jié)項(xiàng)目運(yùn)作過程中的成功經(jīng)驗(yàn)，并以此為解決PPP模式在供水業(yè)中的相應(yīng)問題提供參考。

【關(guān)鍵詞】PPP 供水項(xiàng)目 定價(jià) 案例分析

一、供水業(yè)引入PPP的背景

在當(dāng)今城市化建設(shè)和強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重要階段，政府開始積極關(guān)注并探索公共產(chǎn)品供給的有效模式。供水行業(yè)作為公共事業(yè)的重要組成部分，很大程度影響著社會(huì)的生產(chǎn)生活。而在傳統(tǒng)模式中，供水行業(yè)多數(shù)以政府投資、建設(shè)并運(yùn)營管理為主。其運(yùn)營并不以盈利為目標(biāo)，政府承擔(dān)幾乎所有的風(fēng)險(xiǎn)，因此存在經(jīng)營效率低下等弊端。

在國務(wù)院《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》（國發(fā)[2010]13號(hào)）的指導(dǎo)下，很多城市相繼出現(xiàn)了水務(wù)公私合作項(xiàng)目。實(shí)踐證明公私合作（PPP）模式能夠有效地向社會(huì)公眾提供水務(wù)產(chǎn)品及服務(wù)，實(shí)現(xiàn)水務(wù)資源的有效配置，但同時(shí)這樣的合作給各方帶來的不適也暴露的愈加明顯。

二、PPP供水項(xiàng)目的普遍問題

近年來，各城市政府部門在供水領(lǐng)域引入PPP模式后，不僅提高了供水業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的工作效率以及供水服務(wù)的質(zhì)量，更大大減輕了財(cái)政負(fù)擔(dān)。但是，合作中也暴露出很多問題，嚴(yán)重?fù)p傷了雙方利益，甚至引發(fā)項(xiàng)目的夭折和失敗。

（一）合作基礎(chǔ)不穩(wěn)固

PPP項(xiàng)目有很多種合作模式，我國的供水行業(yè)主要有股權(quán)轉(zhuǎn)讓、BOT、TOT等模式。模式的正確選擇是項(xiàng)目獲得成功的基礎(chǔ)。股權(quán)轉(zhuǎn)讓模式不設(shè)置固定回報(bào)和股利負(fù)擔(dān)，但對(duì)股權(quán)轉(zhuǎn)讓設(shè)計(jì)要求較高，一定程度上缺乏對(duì)社會(huì)資本的吸引力。BOT模式能夠保持市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用，但是社會(huì)資本通常要求較高的投資回報(bào)率，容易引發(fā)自來水項(xiàng)目的公共安全問題。TOT模式下，資產(chǎn)整體得以轉(zhuǎn)讓給國內(nèi)專業(yè)水務(wù)公司來進(jìn)行擴(kuò)建或運(yùn)營。因此能夠盤活存量資產(chǎn)，但轉(zhuǎn)讓價(jià)格會(huì)影響水價(jià)成本，容易導(dǎo)致公眾負(fù)擔(dān)過重。正是由于模式眾多且各具優(yōu)劣，合作形式往往難以準(zhǔn)確反映當(dāng)?shù)毓┧畼I(yè)以及社會(huì)資本的實(shí)際情況，模式的缺點(diǎn)將會(huì)較優(yōu)點(diǎn)而言顯現(xiàn)得更為突出，從而激化矛盾。

PPP項(xiàng)目投資大、合同周期長，運(yùn)營環(huán)境中不確定的風(fēng)險(xiǎn)因素較多，給前期合作條件的設(shè)計(jì)帶來了巨大的挑戰(zhàn)。而各類邊界條件往往涉及眾多因素，比如項(xiàng)目建設(shè)期和經(jīng)營期年限、股權(quán)結(jié)構(gòu)及所占比例的分配、最低供水量的規(guī)定等等。這些方面都將直接或間接影響政府的財(cái)政壓力、社會(huì)資本的收益率及融資壓力。一旦合作基礎(chǔ)的搭建中稍有考慮不周、急于求成的情況，則很容易埋下隱患，從而影響項(xiàng)目的后續(xù)發(fā)展。

（二）水價(jià)難以控制

價(jià)格因素一直以來是私人部門參與公共服務(wù)的最主要的激勵(lì)因素。在供水行業(yè)中水價(jià)核算是政府、社會(huì)資本及消費(fèi)者之間利益分配的重要環(huán)節(jié)。社會(huì)資本進(jìn)入供水行業(yè)，定價(jià)也相應(yīng)經(jīng)歷了市場(chǎng)化趨勢(shì)，這往往造成水價(jià)一定程度的提高。

首先，地方政府往往因部分供水領(lǐng)域運(yùn)行困難而將其委托給私人部門，但正是由于結(jié)構(gòu)復(fù)雜、投資較高，成本往往難以消化，極易轉(zhuǎn)嫁于水價(jià)之中。

另外，政府管控能力有限也是導(dǎo)致水價(jià)上漲的一個(gè)重要原因。政府的管控能力從客觀上看受到信息不對(duì)稱、評(píng)估技術(shù)缺失等約束；而主觀上主要受到公共部門缺乏PPP運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)、可行性分析不到位、準(zhǔn)備階段急于求成等因素的影響。一旦政府管控能力不足，處于被動(dòng)地位，那么項(xiàng)目運(yùn)營后水價(jià)的變動(dòng)極易造成政府和公眾利益的嚴(yán)重受損，三方利益分配的不平衡，將使得項(xiàng)目以失敗告終。

（三）信息監(jiān)管不力

信息監(jiān)管是貫穿整個(gè)ppp項(xiàng)目的重要問題。市政供水項(xiàng)目屬于公共事業(yè)的范疇與公眾利益緊密聯(lián)系，其公益性質(zhì)要求政府在項(xiàng)目運(yùn)作過程中不能受到市場(chǎng)化因素的影響而減少其在水務(wù)服務(wù)方面的義務(wù)，以保護(hù)公眾利益為首要職責(zé)。

一方面，供水行業(yè)引入ppp運(yùn)作模式后，政府部門的作用和地位產(chǎn)生了微妙的變化。在公私部門合作的這一結(jié)構(gòu)中，政府部門既是選擇和審核社會(huì)資本方的決定者，又是參與項(xiàng)目運(yùn)營過程中的經(jīng)營者，但同時(shí)也是相關(guān)法律政策、規(guī)章制度的制定和監(jiān)督者。這樣的多重身份下，難免導(dǎo)致項(xiàng)目識(shí)別、準(zhǔn)備、執(zhí)行、移交等多個(gè)階段滋生潛在的投機(jī)尋租行為。

另一方面，供水行業(yè)引入私人部門運(yùn)營后加劇了公眾對(duì)于水質(zhì)問題的擔(dān)心。供水基礎(chǔ)設(shè)施主要是由運(yùn)營方自己提供關(guān)于其水質(zhì)和運(yùn)營信息，體現(xiàn)了“自我檢核”的理論原則。因此如果政府沒有投入足夠的財(cái)力和人力來對(duì)其進(jìn)行有效監(jiān)管，在市場(chǎng)化利益驅(qū)動(dòng)的影響下，水的質(zhì)量以及對(duì)消費(fèi)者健康將得不到應(yīng)有的保障。

三、徐州原水項(xiàng)目案例分析

（一）項(xiàng)目簡介

隨著徐州經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和人民生活水平日益提高，需水量將有較大幅度增長。然而，徐州市現(xiàn)狀供水過度依賴地下水廠以及水源污染問題導(dǎo)致自來水供需更加不平衡。為增加供水能力，提高供水水質(zhì)，保證城市供水安全，徐州市委市政府決定開辟第二水源即駱馬湖。駱馬湖位于江蘇徐州和宿縣兩市交界；主水面是260平方公里，水深最深處近30米，適宜作為取水口；其水質(zhì)常年保持在二類；同時(shí)駱馬湖也是南水北調(diào)東線的一個(gè)調(diào)節(jié)的自然出口。綜合上述情況，徐州市駱馬湖水源地及原水管線項(xiàng)目應(yīng)運(yùn)而生。

表一 徐州市區(qū)供水情況

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數(shù)據(jù)來源：據(jù)公開資料整理。

徐州原水項(xiàng)目的股東雙方分別是徐州市新水國有資產(chǎn)經(jīng)營有限責(zé)任公司（以下簡稱“新水公司”）和廣東粵?？毓杉瘓F(tuán)（以下簡稱“廣東粵海”）有限公司。雙方簽訂項(xiàng)目《公司股東決議》共同組建徐州粵海水務(wù)有限責(zé)任公司（以下簡稱“原水項(xiàng)目公司”）負(fù)責(zé)項(xiàng)目運(yùn)作并與徐州市水務(wù)局簽訂《PPP協(xié)議》。endprint

根據(jù)PPP協(xié)議，該項(xiàng)目采用TOT模式。特許經(jīng)營期內(nèi)，徐州市水務(wù)局授予項(xiàng)目公司的特許經(jīng)營權(quán)內(nèi)容包括承擔(dān)徐州市駱馬湖水源地及原水管線項(xiàng)目資產(chǎn)和微山湖廠存量資產(chǎn)的收購義務(wù)，對(duì)項(xiàng)目設(shè)施進(jìn)行運(yùn)營維護(hù)，并按本協(xié)議約定按時(shí)、足額收取原水供應(yīng)服務(wù)費(fèi)。特許經(jīng)營期滿后，將項(xiàng)目設(shè)施轉(zhuǎn)讓給徐州市水務(wù)局或徐州市政府制定機(jī)構(gòu)。

（二）徐州原水項(xiàng)目的成功經(jīng)驗(yàn)

1.減負(fù)條件的設(shè)計(jì)。徐州原水項(xiàng)目在規(guī)劃和談判過程中，充分考慮了政府和社會(huì)資本方各自所面臨的壓力，有針對(duì)性地制定相關(guān)條件，搭建了良好的合作基礎(chǔ)。

（1）政府財(cái)政壓力

在該項(xiàng)目中，原水管線管道的鋪設(shè)、泵站的建設(shè)占整個(gè)項(xiàng)目總投資的80%以上，而這部分資產(chǎn)的使用壽命均可達(dá)到50年，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過特許經(jīng)營期限的30年。這位會(huì)計(jì)處理帶來矛盾，即折舊的年限問題。如果按50年進(jìn)行折舊，那么特許經(jīng)營期滿時(shí)項(xiàng)目公司賬上還會(huì)存在一定量的資產(chǎn)殘值，相應(yīng)的也會(huì)有一定量貸款余額。如果按特許經(jīng)營期即30年來把資產(chǎn)的折舊全部計(jì)提，那么經(jīng)過測(cè)算，政府的初期財(cái)政補(bǔ)貼將超過2億元。

因此，該項(xiàng)目采用一個(gè)創(chuàng)新理念，即“持續(xù)經(jīng)營、債務(wù)延續(xù)”。原水管道及其他資產(chǎn)按其使用壽命計(jì)提折舊，30年后政府可以選擇回購項(xiàng)目公司的資產(chǎn)，收回特許經(jīng)營權(quán)；或者可以引進(jìn)新的社會(huì)資本來承接項(xiàng)目公司的債務(wù)、特許經(jīng)營權(quán)來繼續(xù)經(jīng)營。在這樣的理念下運(yùn)作，初期財(cái)政補(bǔ)貼將不超過1億元，從而更有效地實(shí)現(xiàn)了為地方財(cái)政減負(fù)。

（2）社會(huì)資本融資壓力

原水項(xiàng)目公司在股權(quán)設(shè)置中不僅包含了廣東粵海和新水公司，還引入了一個(gè)政府支持的股權(quán)投資基金（圖一）。5年后，這一基金公司退出，由廣東粵海和新水公司平價(jià)回購公司股權(quán)，且依然保持社會(huì)資本方控股即社會(huì)資本總股比高于51%。這一股權(quán)投資基金模式的設(shè)置，在很大程度上降低了社會(huì)資本的融資壓力。

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圖一 徐州原水項(xiàng)目PPP運(yùn)作模式

（3）項(xiàng)目公司債務(wù)壓力

在該項(xiàng)目中，項(xiàng)目公司的貸款期限設(shè)定為27.5年，是PPP協(xié)議允許的最長期限，遠(yuǎn)長于其財(cái)務(wù)測(cè)算的投資回收期。主要考慮了以下幾點(diǎn)因素：

第一，如果縮短項(xiàng)目貸款期限，投資人在項(xiàng)目運(yùn)營的前15年左右都無法獲得投資回報(bào)，因此難以保證對(duì)股東和經(jīng)營方產(chǎn)生正向激勵(lì)。同時(shí)該項(xiàng)目的社會(huì)資本方廣東粵?？毓杉瘓F(tuán)作為港資性質(zhì)的企業(yè)，對(duì)投資收益有較高要求。

第二，項(xiàng)目未來有很多不可預(yù)見的因素，在特許經(jīng)營權(quán)存續(xù)期間可能會(huì)有一些預(yù)期外的費(fèi)用支出，PPP協(xié)議約定，后期隨著財(cái)務(wù)費(fèi)用、電費(fèi)及人工成本的變化，原水供應(yīng)服務(wù)購買價(jià)格在運(yùn)營后期會(huì)存在價(jià)格調(diào)整。根據(jù)貸款期限27.5年測(cè)算出每年的償債覆蓋率在140%～180%之間，如果縮短期限每年的償債覆蓋率將很難達(dá)到大于140%，從而增加按期還本付息的難度。

第三，該項(xiàng)目作為徐州重點(diǎn)PPP試點(diǎn)項(xiàng)目，徐州市水務(wù)局希望保證項(xiàng)目公司的經(jīng)營業(yè)績，保證PPP項(xiàng)目中社會(huì)資本的收益水平，故通過將貸款期限延長可以分?jǐn)傢?xiàng)目公司的債務(wù)壓力，使項(xiàng)目公司的財(cái)務(wù)指標(biāo)更加完善。如果前期項(xiàng)目公司難以盈利分紅，PPP模式將失去了對(duì)民間資本的吸引，違背了PPP模式成立的初衷。

2.收益的分配。收益分配問題一直以來是供水業(yè)ppp項(xiàng)目中備受關(guān)注的問題。在徐州原水項(xiàng)目中，收益如何分配被設(shè)置為企業(yè)投標(biāo)時(shí)的競(jìng)爭(zhēng)點(diǎn)。

（1）股東收益模式。項(xiàng)目公司的收益模式受到一定程度的限制，主要采用成本補(bǔ)償金額加合理收益的模式。政府會(huì)根據(jù)項(xiàng)目公司的年度經(jīng)營情況，彌補(bǔ)經(jīng)營虧損作為成本補(bǔ)償金額；另一方面，政府也會(huì)基于項(xiàng)目公司的資本金，以合理回報(bào)率逐年向股東們支付收益，而其中的合理性的體現(xiàn)是經(jīng)過充分競(jìng)爭(zhēng)，最終中標(biāo)的回報(bào)率為6.96%。

（2）原水價(jià)格。原水售水價(jià)格的確定在自來水公司、項(xiàng)目公司、政府之間成為一個(gè)敏感問題，甚至可能直接影響本項(xiàng)目的后續(xù)經(jīng)營質(zhì)量。

因此，針對(duì)公眾與自來水公司的利益分配，徐州政府對(duì)于消費(fèi)者難以承受的部分由財(cái)政補(bǔ)貼承擔(dān)，以盡力緩解水價(jià)上漲對(duì)居民的壓力。預(yù)計(jì)特許經(jīng)營期間財(cái)政累計(jì)補(bǔ)貼31.6億元，居民累計(jì)承擔(dān)36.4億元。

另外，針對(duì)自來水公司與原水項(xiàng)目公司的利益分配，該項(xiàng)目最終采用政府直接向項(xiàng)目公司采購原水供應(yīng)服務(wù)，后由政府與自來水公司結(jié)算原水價(jià)格。這樣避免了各方對(duì)于水價(jià)認(rèn)同的偏差給項(xiàng)目公司的經(jīng)營和收益帶來影響。報(bào)價(jià)競(jìng)爭(zhēng)點(diǎn)設(shè)置為社會(huì)資本依據(jù)政府公示的購買價(jià)格進(jìn)行上浮或下浮的程度。同時(shí)，為更有效地實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目公司收益的可控性，將從運(yùn)營日起每3到5年對(duì)原水項(xiàng)目公司進(jìn)行中期評(píng)估以及時(shí)調(diào)整價(jià)格。

3.信息的公開。為杜絕ppp項(xiàng)目中政府部門的投機(jī)尋租行為，該項(xiàng)目從方案的制定到最終項(xiàng)目公司的組建這一過程中，嚴(yán)格地遵循“規(guī)范操作、信息透明”的原則。

該項(xiàng)目的信息發(fā)布、招標(biāo)、評(píng)標(biāo)過程都是通過省財(cái)政廳的采購中心平臺(tái)進(jìn)行的。2015年6月，經(jīng)徐州市政府批準(zhǔn)，確定項(xiàng)目邊界條件。在經(jīng)過5個(gè)月左右的財(cái)政承受能力論證后江蘇省采購中心發(fā)布社會(huì)資本資格預(yù)審公告。12月21日，江蘇省采購中心組織通過資格預(yù)審的社會(huì)資本現(xiàn)場(chǎng)查看駱馬湖、微山湖原水現(xiàn)場(chǎng)，隨后在徐州市水務(wù)局公開答疑。2016年2月2日，項(xiàng)目組織開標(biāo)，并在省專家?guī)祀S機(jī)抽取專家評(píng)標(biāo)，最終由廣東粵?？毓杉瘓F(tuán)有限公司中標(biāo)。在該項(xiàng)目中，從招標(biāo)到最后的簽約近一年的過程中，政府充分強(qiáng)調(diào)了信息透明化公開化。

四、對(duì)供水行業(yè)ppp模式運(yùn)作的思考

針對(duì)供水業(yè)ppp模式中現(xiàn)存的問題，徐州原水項(xiàng)目提供了一定的經(jīng)驗(yàn)借鑒，以此為基礎(chǔ)，可以進(jìn)一步為供水行業(yè)ppp項(xiàng)目的運(yùn)作機(jī)制提出建議。

（一）優(yōu)化合作基礎(chǔ)

良好的基礎(chǔ)是合作成功的開端，ppp項(xiàng)目中政府與社會(huì)資本的合作更需要前期的精細(xì)規(guī)劃。聘請(qǐng)經(jīng)驗(yàn)豐富的咨詢公司、引入先進(jìn)人才組建工作小組，對(duì)項(xiàng)目的經(jīng)營期限、投資回報(bào)率、融資方式、預(yù)計(jì)水量等一系列基本條件和邊界條件反復(fù)研究測(cè)算。同時(shí)，注重各方的談判能力和效率，最大程度緩解各方壓力，如社會(huì)資本方的融資和經(jīng)營壓力以及政府的財(cái)政和社會(huì)壓力。通過深入研究合作條件，搭建良好的合作前提，才能最大程度避免ppp合作的后續(xù)爭(zhēng)議，發(fā)揮ppp運(yùn)作的效益。endprint

（二）完善定價(jià)機(jī)制

水價(jià)的制定與調(diào)整是供水ppp項(xiàng)目的運(yùn)營階段最為關(guān)鍵的一環(huán)，也是牽動(dòng)政府、社會(huì)資本以及公眾三方利益的因素之一。雖然在水價(jià)問題中，三方存在一定的對(duì)立關(guān)系，但是仍然可以在一定的限制與平衡中達(dá)到利益的統(tǒng)一。尤其值得重視的是政府的角色以及與三方的關(guān)系，一方面，政府通過公私合營成為項(xiàng)目的運(yùn)營方；再者，政府部門本身就是對(duì)項(xiàng)目公司經(jīng)營情況的監(jiān)管方；另外，由于供水行業(yè)長期以來的公益性質(zhì)使得政府承擔(dān)公眾利益的保護(hù)者。鑒于此，政府部門應(yīng)當(dāng)合理優(yōu)化各項(xiàng)決策目標(biāo)促進(jìn)利益的合理分配。

作為監(jiān)管方，明確水價(jià)制定的原則和標(biāo)準(zhǔn)；區(qū)分政策性調(diào)價(jià)和經(jīng)營原因調(diào)價(jià)。作為運(yùn)營方，積極參與項(xiàng)目公司經(jīng)營運(yùn)作；嚴(yán)格控制成本，尤其加強(qiáng)對(duì)私人部門虛報(bào)成本的行為的約束。作為公眾利益的保護(hù)者，價(jià)格調(diào)整階段充分吸收公眾意見；對(duì)于合理的水價(jià)上漲而導(dǎo)致居民難以承受的部分加大取政府補(bǔ)貼力度。

（三）加大監(jiān)督力度

首先，在ppp項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)在整個(gè)運(yùn)作過程中建立規(guī)范透明的信息披露平臺(tái)，從而將項(xiàng)目運(yùn)作的各個(gè)環(huán)節(jié)置于社會(huì)各界的監(jiān)督之下。同時(shí)，分別在項(xiàng)目的各階段建立有效的約束機(jī)制。

在ppp項(xiàng)目前期的采購階段，可以充分引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。項(xiàng)目的招標(biāo)流程公開化、規(guī)范化，評(píng)標(biāo)過程專業(yè)化、透明化，不僅可以優(yōu)化資源配置，而且可以有效制約公共服務(wù)項(xiàng)目的參與方，減少公共部門與私人部門合謀的可能性，從而最大化項(xiàng)目收益。

在ppp項(xiàng)目的運(yùn)營階段，可以建立獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。目前，監(jiān)管機(jī)構(gòu)不能有效實(shí)行項(xiàng)目的監(jiān)督的主要原因有：第一，缺少動(dòng)力。政府部門只是受公眾委托履行監(jiān)督職責(zé)而不是這項(xiàng)公共服務(wù)的最終使用者，因此缺乏足夠動(dòng)力進(jìn)行項(xiàng)目的監(jiān)管。第二，多重身份。監(jiān)管部門與項(xiàng)目參與方之間的身份界限模糊，使得監(jiān)管機(jī)構(gòu)難以獨(dú)立履行其監(jiān)督職責(zé)。第三，專業(yè)性不足。監(jiān)管部門對(duì)于供水行業(yè)運(yùn)營方提供水質(zhì)和經(jīng)營信息的辨別和鑒定往往需要一定專業(yè)知識(shí)。因此，政府部門可以就供水行業(yè)發(fā)起設(shè)立由政府主管部門、監(jiān)管機(jī)構(gòu)、專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)、項(xiàng)目公司代表、公眾、媒體等多方共同參與的獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，來負(fù)責(zé)制定和規(guī)范項(xiàng)目運(yùn)營的政策和規(guī)則，并落實(shí)定期監(jiān)督。

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作者簡介：彭雪溶，女，漢族，江蘇鹽城人，蘇州大學(xué)東吳商學(xué)院金融專業(yè)在讀本科生。endprint