緊鑼密鼓探索“公益訴訟”本市檢察機關全面探索提起公益訴訟工作

施堅軒+張文君

8月30日上午，在上海市檢察院1118大會議室，市檢察院檢察長張本才和華東政法大學校長葉青，在來自高校和實務部門的50余名專家學者和檢察業(yè)務骨干見證下揭牌并為5名專家顧問頒發(fā)聘書，宣告國內(nèi)首家由檢察機關和高校共同組建的公益訴訟研究機構——公益訴訟研究中心成立，隨后即舉行了首場研討會。9月1日，上海市首家“行政檢察監(jiān)督辦公室”在黃浦區(qū)檢察院揭牌成立?！皺z察機關提起公益訴訟”一時成了熱詞進入人們的眼簾。

何為“公益訴訟”

2017年6月27日，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二十八次會議通過《關于修改〈中華人民共和國民事訴訟法〉和〈中華人民共和國行政訴訟法〉的決定》，并自2017年7月1日起施行。會議決定對《中華人民共和國民事訴訟法》作出如下修改：“人民檢察院在履行職責中發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，在沒有前款規(guī)定的機關和組織或者前款規(guī)定的機關和組織不提起訴訟的情況下，可以向人民法院提起訴訟。前款規(guī)定的機關或者組織提起訴訟的，人民檢察院可以支持起訴?！?img alt="" src="https://cimg.fx361.com/images/2017/10/13/shrd201709shrd20170925-1-l.jpg" style=""/>

會議決定對《中華人民共和國行政訴訟法》作出如下修改：“人民檢察院在履行職責中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權出讓等領域負有監(jiān)督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應當向行政機關提出檢察建議，督促其依法履行職責。行政機關不依法履行職責的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟?！?/p>

這就是我國檢察機關提起公益訴訟的由來。同時意味著2017年7月1日起，當特定領域社會公共利益和國家利益持續(xù)受到侵害，對經(jīng)過訴前程序，相關機關或社會組織沒有提起民事公益訴訟，或者行政機關拒不糾正違法行為或不履行法定職責的，檢察機關都將依法提起公益訴訟。有專家表示，檢察機關提起公益訴訟制度，彌補了過去提起公益訴訟的主體缺位、專業(yè)性不足等諸多問題，促進了行政機關依法正確履行職責，調動了其他適格主體提起公益訴訟的積極性，有效保護了國家和社會的公共利益。

本市工作方案和規(guī)則將陸續(xù)出臺

實際上，檢察機關探索提起公益訴訟制度在全國相關檢察院試點已經(jīng)兩年多了，今年7月1日起正式在全國范圍內(nèi)檢察機關全面實施。2017年7月18日，最高人民檢察院召開全國檢察機關公益訴訟工作電視電話會議，在全國檢察機關部署了全面開展公益訴訟工作，上海市檢察機關提起公益訴訟也正式開始探索。

根據(jù)最高檢的部署，上海市人民檢察院及時制訂了《上海檢察機關全面開展公益訴訟工作實施方案》，明確了本市公益訴訟工作的指導思想、工作目標、組織保障、主要措施、實施步驟等。同時，結合最高檢正在編寫的《檢察機關提起公益訴訟辦案指南》，市檢察院也正在著手制訂《上海檢察機關提起公益訴訟工作規(guī)則》，對提起公益訴訟案件的范圍、管轄、調查核實、辦案期限、辦案程序等作出具體的規(guī)定，作為上海檢察機關辦理公益訴訟案件的行為準則和辦案指南。據(jù)市檢察院民事行政檢察處負責人介紹，本市將在最高檢相關司法解釋出臺后，再對《上海檢察機關提起公益訴訟工作規(guī)則》加以完善，經(jīng)上海市檢察院檢察委員會研究后執(zhí)行。

堅持“四個原則”服務大局

檢察機關提起公益訴訟的出發(fā)點和落腳點是監(jiān)督促進依法行政，這與“把上海建成法治環(huán)境最好的城市之一”的目標任務是高度吻合的。市檢察院在出臺的相關制度中要求，本市檢察機關把公益訴訟工作自覺融入服務保障中心大局的工作中，堅持做到“四個原則”。一是堅持黨的領導和服務大局的原則。開展公益訴訟工作要始終圍繞上海經(jīng)濟社會發(fā)展“十三五”規(guī)劃和市委、市政府重點工作，周密謀劃，穩(wěn)妥推進。二是堅持積極穩(wěn)妥的原則。提起公益訴訟既要加強監(jiān)督制約，又必須保持相應的理性、克制和謙抑，準確把握檢察監(jiān)督的界限，堅決做到不能不為，不能濫為，不違背立法精神。三是堅持保護公益的原則。牢牢把握“公益”這個核心，全面理解、準確把握公益的內(nèi)涵和外延，對于嚴重損害公共利益、群眾反映強烈的案件，要敢于擔當、敢于亮劍，切實發(fā)揮監(jiān)督作用，努力使受損的公益得以恢復。四是堅持既監(jiān)督又支持的原則。提起公益訴訟是法律賦予檢察機關的職責，而訴前程序又是檢察機關提起行政公益訴訟的前置程序，大部分的公益訴訟案件在訴前程序，行政機關發(fā)現(xiàn)問題會主動糾正違法行為，檢察機關實現(xiàn)了通過提起公益訴訟督促和支持行政機關依法行政的目的。檢察機關僅對那些經(jīng)過訴前程序，仍不切實整改的行政機關，才會向法院提起訴訟。

建立共享平臺探索機制創(chuàng)新

8月24日，徐匯區(qū)檢察院啟動了上海市首家行政復議與行政檢察信息共享平臺。該信息共享平臺以“高效、精準、數(shù)據(jù)”三位一體模式，優(yōu)化行政復議工作，包含了“復議信息化” “智能輔審” “督辦一體” “數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析”四大模塊，實現(xiàn)了區(qū)檢察院、區(qū)政府行政執(zhí)法信息、執(zhí)法動態(tài)的資源共享。借助該平臺的資源優(yōu)勢，徐匯區(qū)檢察院與該區(qū)政府協(xié)同對行政案件中發(fā)現(xiàn)的違法行為進行監(jiān)督，共同推動該區(qū)行政機關進一步提高依法行政水平，為公益訴訟的開展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。

9月1日，上海市首家“行政檢察監(jiān)督辦公室”在黃浦區(qū)檢察院揭牌成立。該院是本市行政檢察監(jiān)督工作的首家試點單位，“監(jiān)督辦公室”的正式揭牌成立，標志著行政檢察致力于促進依法行政、推動法治政府建設的征程開啟。揭牌儀式上還同時啟動了“黃浦區(qū)行政檢察監(jiān)督信息平臺”，該平臺加強了信息化、大數(shù)據(jù)和人工智能科技運用，檢察機關將通過該平臺拓寬行政執(zhí)法監(jiān)督案件和公益訴訟案件的信息渠道和來源。

徐匯、黃浦兩家區(qū)檢察院在與行政部門建立信息共享機制方面的探索，無疑對本市檢察機關開展公益訴訟工作、拓展案件線索來源起到推動作用，類似的工作機制探索創(chuàng)新已在本市各級檢察院逐步展開。

理論實務一起抓 培養(yǎng)專業(yè)人才

探索離不開科學的理論指引，本市檢察機關從一開始就把公益訴訟的理論研究作為公益訴訟探索方案的組成部分。與華東政法大學合作籌建的全國首家公益訴訟研究中心，既立足于解決公益訴訟的基礎性、理論性的問題，也立足于公益訴訟的辦案實踐，結合典型案例開展實務研究，瞄準前沿問題開展深入探討，著力解決檢察機關辦理公益訴訟案件的難點問題，提升辦案工作的質量。同時，該研究中心旨在培養(yǎng)一批高素質的公益訴訟人才，形成一批高質量的重大理論研究成果，使上海的公益訴訟工作既有理論高度，又有實踐基礎。

面對全新的檢察工作，市檢察院正在加強公益訴訟業(yè)務知識的學習和交流，在進一步增強理論儲備的同時，組織赴試點地區(qū)實地觀摩、座談交流，提高檢察人員調查取證、庭審應訴等實務操作技能。今年7月，市檢察院與上海交通大學凱原法學院合作舉辦“行政檢察與公益訴訟”專題培訓班，開展為期六周、每周兩天的專題培訓，培訓對象為本市各級檢察院民事行政檢察業(yè)務骨干和專門辦理公益訴訟的檢察官。培訓班聚焦行政檢察與公益訴訟基礎知識和重點問題，設置行政法基礎知識、公益訴訟重點問題、行政法律適用問題等模塊，邀請高校知名專家教授、相關執(zhí)法司法部門負責人授課，采用專題講授、案例研討和互動交流等方式，補強檢察人員行政執(zhí)法領域專業(yè)知識的短板。endprint