對(duì)收容教育制度的憲法性思考

李華敏　馬杰

摘 要 勞教制度的廢除和演員黃海波嫖娼被收容教育，曾將收容教育制度推上輿論的風(fēng)口浪尖。收容教育這項(xiàng)制度作為一項(xiàng)專門針對(duì)賣淫嫖娼人員進(jìn)行懲罰、改造的法律手段，曾經(jīng)在一段時(shí)間對(duì)于減少賣淫嫖娼人員、凈化社會(huì)風(fēng)氣發(fā)揮了重要的作用。隨著社會(huì)的進(jìn)步和人們權(quán)力意識(shí)的增強(qiáng)，以及法律制度的逐漸健全，目前學(xué)界對(duì)于收容教育制度幾乎是廢除聲一片。面對(duì)這樣的收容教育制度，本文從憲法角度來(lái)分析收容教育制度的存廢問(wèn)題。

關(guān)鍵詞 收容教育 憲法 人身自由 立法權(quán)限

作者簡(jiǎn)介：李華敏，天津工業(yè)大學(xué)人文與法學(xué)院2015級(jí)經(jīng)濟(jì)法研究生；馬杰，天津市北辰區(qū)人民檢察院檢察官助理。

中圖分類號(hào)：D921 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.09.252

人身自由權(quán)至關(guān)重要，任何對(duì)人身自由權(quán)限制的法律都應(yīng)該慎之又慎，但正如自由也有法律的限度一樣，人身自由權(quán)不是一項(xiàng)絕對(duì)的權(quán)力，公民人身自由權(quán)的行使需要法律規(guī)定一個(gè)界限，通常來(lái)說(shuō)主要有兩個(gè)方面：第一是個(gè)人實(shí)施了法律所禁止的行為，侵犯了他人的人身自由權(quán)；第二是個(gè)人并未實(shí)施法律所禁止的行為，但當(dāng)國(guó)家處于緊急狀態(tài)或面臨其它災(zāi)難性情況，政府可以采取非常措施，包括經(jīng)過(guò)或未經(jīng)過(guò)立法機(jī)關(guān)的同意而限制或暫行中止公民的基本權(quán)利，包括限制或剝奪公民的人身自由。

一、收容教育制度對(duì)人身自由權(quán)的侵犯

當(dāng)我們了解了作為最基本人權(quán)的人身自由權(quán)的保護(hù)之后，反觀收容教育制度，以人身自由權(quán)的角度來(lái)分析闡述收容教育這項(xiàng)剝奪了賣淫嫖娼者基本人身自由的權(quán)利的制度。

收容教育的決定權(quán)在公安機(jī)關(guān)。依據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)《關(guān)于嚴(yán)禁賣淫嫖娼的決定》和國(guó)務(wù)院《賣淫嫖娼人員收容教育辦法》的有關(guān)規(guī)定，以收容教育的形式限制公民人身自由的主體是公安機(jī)關(guān)。從對(duì)一個(gè)賣淫嫖娼案件的立案、審批到執(zhí)行收容教育基本上都由公安機(jī)關(guān)自己決定，司法機(jī)并沒(méi)有無(wú)法參與，唯一可做的是在行政相對(duì)人提起行政訴訟后的司法監(jiān)督。這就是說(shuō)公安機(jī)關(guān)單獨(dú)可以做出收容教育的決定，最可怕的是其期限為六個(gè)月至二年，六個(gè)月至兩年的人身自由權(quán)被剝奪。這樣對(duì)大量的賣淫嫖娼者限制其最基本人權(quán)的人身自由權(quán)決定權(quán)在行政機(jī)關(guān)，這無(wú)疑是對(duì)這部分人基本人權(quán)的侵犯，因?yàn)楦鶕?jù)《憲法》第37條明確規(guī)定“非經(jīng)人民檢察院批準(zhǔn)或者決定或者人民法院決定，并由公安機(jī)關(guān)執(zhí)行，不受逮捕”唯一有權(quán)力決定在非緊急情況下限制公民人身自由的機(jī)構(gòu)是司法審判機(jī)關(guān)，收容教育這樣的規(guī)定無(wú)疑是對(duì)憲法尊嚴(yán)的挑戰(zhàn)，更是對(duì)公民人身自由權(quán)赤裸裸的侵犯，是嚴(yán)重違憲的行為。

因此，從憲法人身自由的角度上來(lái)評(píng)價(jià)收容教育制度，在比例原則的理論指導(dǎo)下分析，收容教育制度保護(hù)了社會(huì)性的道德，而侵犯了公民的基本人權(quán)之一的人身自由權(quán)。

二、收容教育制度的合法性分析

從收容教育制度的法律淵源來(lái)看，收容教育制度依據(jù)是1991年《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于嚴(yán)懲賣淫嫖娼的決定》，其直接的來(lái)源是國(guó)務(wù)院的《關(guān)于賣淫嫖娼人員收容教育辦法》，這無(wú)疑會(huì)引起對(duì)我們國(guó)家立法機(jī)構(gòu)之間關(guān)于法律制訂之間的劃分的探討，立法機(jī)構(gòu)的效力直接關(guān)系到收容教育制度的合法性基礎(chǔ)。

（一）全國(guó)人大與全國(guó)人大常委會(huì)

立法權(quán)通常為一個(gè)國(guó)家的最高權(quán)利，相對(duì)于行政權(quán)、司法權(quán)而存在的，立法權(quán)對(duì)這個(gè)國(guó)家的制度建設(shè)和政體國(guó)體有著直接的影響，所以對(duì)于立法權(quán)的詳細(xì)劃分也十分有必要。在我國(guó)立法權(quán)制度主體的界定主要體現(xiàn)在我國(guó)《憲法》和《立法法》上。首先我國(guó)《憲法》第五十八條概括了“全國(guó)人大及其常委會(huì)行使國(guó)家立法權(quán)”，這屬于立法權(quán)限的統(tǒng)領(lǐng)性規(guī)定。第六十二條前三項(xiàng)規(guī)定了全國(guó)人大的立法權(quán)，①第六十七條前四項(xiàng)規(guī)定了全國(guó)人大常委會(huì)的立法權(quán)，《立法法》第七條在《憲法》的基礎(chǔ)上又進(jìn)一步完善了對(duì)全國(guó)人大和全國(guó)人大常委會(huì)立法權(quán)限的規(guī)定。②

從《憲法》到2000年《立法法》誕生至今，對(duì)于規(guī)范全國(guó)人大和全國(guó)人大常委會(huì)之間的措施不斷加強(qiáng)，《立法法》第八條規(guī)定了全國(guó)人大及其常委會(huì)能夠制定法律的十大事項(xiàng)，包括制定有關(guān)國(guó)家主權(quán)的事項(xiàng)、制定各級(jí)代表大會(huì)、人民政府、法院、檢察院的產(chǎn)生、組織和職權(quán)的事項(xiàng)、有關(guān)犯罪和刑罰的事項(xiàng)等各項(xiàng)制度，對(duì)制訂法律的范圍做了列舉式的劃分，但是仍然對(duì)于全國(guó)人大和全國(guó)人大常務(wù)會(huì)的立法權(quán)限劃分存在不清的現(xiàn)象。而在實(shí)踐中，從數(shù)量上看，從1978年到2012年，全國(guó)人大與全國(guó)人大常委會(huì)共通過(guò)了409部法律，平均每年通過(guò)12.4部法律。其中全國(guó)人大通過(guò)了49部法律，平均每年通過(guò)1.5部法律，占全部通過(guò)法律數(shù)目的11.9%。全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了360部法律，平均每年通過(guò)10.9部法律，占全部通過(guò)法律數(shù)目的88.1%。③這樣一個(gè)數(shù)字也可以反映出全國(guó)人大常委會(huì)立法權(quán)的越位現(xiàn)象嚴(yán)重。

（二）基本法律和基本法律以外的法律

關(guān)于基本法律和基本法律以外的法律的制訂權(quán)限，對(duì)收容教育制度的合法性評(píng)價(jià)起到至關(guān)重要的作用，也直接影響到全國(guó)人大常委會(huì)的收容教育制度是否合法。從《憲法》角度來(lái)分析，全國(guó)人大制定和修改基本法律。而全國(guó)人大常委會(huì)制定和修改的只能是基本法律以外的法律。從收容教育制度來(lái)看，收容教育制度的法律來(lái)源是全國(guó)人大常委會(huì)的決定，通過(guò)上文對(duì)全國(guó)人大和全國(guó)人大常委會(huì)的探討，對(duì)于賣淫嫖娼人員的收容教育這項(xiàng)制度是屬于基本法律還是基本法律以外的法律的界定十分有必要。前文已經(jīng)提到收容教育制度是對(duì)賣淫嫖娼人員的人身自由進(jìn)行長(zhǎng)達(dá)六個(gè)月至兩年的限制。如此長(zhǎng)時(shí)間的限制一個(gè)人的人身自由這樣的法律制度到底是基本法律還是其他法律答案不言而喻，這樣的制度是否屬于刑罰的范疇內(nèi)，如果從這個(gè)意義上來(lái)看，那么全國(guó)人大常委會(huì)1991年的《關(guān)于嚴(yán)懲賣淫嫖娼的決定》顯然是違反憲法的，制訂這樣法律的權(quán)限在全國(guó)人大。

三、收容教育制度的存廢性反思

2013年12月在廣大律師學(xué)者的積極倡議下，根據(jù)2013年11月15日公布的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，全國(guó)人大常委會(huì)決定廢除有關(guān)勞動(dòng)教養(yǎng)制度的法律規(guī)定，這意味著勞動(dòng)教養(yǎng)制度的廢除。這項(xiàng)制度廢除之后，人們將更多的關(guān)注目光投向了與勞教制度相類似的收容教育制度，學(xué)界也普遍認(rèn)為收容教育制度廢止不遠(yuǎn)矣。2014年6月7日，法學(xué)界、律師界40多位包括江平、應(yīng)松年在內(nèi)的專家、學(xué)者通過(guò)長(zhǎng)時(shí)間的論證向全國(guó)人大常委會(huì)遞交了《關(guān)于廢止收容教育制度的建議書》，這也標(biāo)志著收容教育制度的廢除論不僅占據(jù)著學(xué)術(shù)界的主流聲音，而且也提上了全國(guó)大人的廢除議程。endprint

（一）收容教育制度的未來(lái)

在目前的法律法規(guī)體系下，對(duì)賣淫嫖娼人員的管制和處罰已經(jīng)近乎完整，首先《刑法》上對(duì)于賣淫人員的主要組織者和策劃者，通過(guò)刑法來(lái)嚴(yán)格處罰，表現(xiàn)在《刑法》條文第三百五十八條“組織他人賣淫或者強(qiáng)迫他人賣淫的，處五年以上十年以下有期徒刑，并處罰金”，刑法條文的規(guī)定構(gòu)成了法律體系內(nèi)對(duì)賣淫嫖娼人員最上層、最嚴(yán)厲的處罰，但是其范圍也是最小的要求必須為“組織者”；其次現(xiàn)行的《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》第六十六條規(guī)定“賣淫、嫖娼的，處十日以上十五日以下拘留，可以并處五千元以下罰款；情節(jié)較輕的，處五日以下拘留或者五百元以下罰款。在公共場(chǎng)所拉客招嫖的，處五日以下拘留或者五百元以下罰款”。從2006年3月1號(hào)開始實(shí)施的《治安管理處罰法》構(gòu)成了最普遍適用的對(duì)賣淫嫖娼人員的處罰措施，既15日以下拘留和五千元以下的罰款，黃海波嫖娼被抓獲后，也按照《治安管理處罰法》的規(guī)定進(jìn)行了判處，因此也有很多人主張?jiān)凇吨伟补芾硖幜P法》之后收容教育制度已默認(rèn)廢除；另外刑事訴訟法上面的強(qiáng)制醫(yī)療措施，在《刑事訴訟法》第二百八十四條規(guī)定“實(shí)施暴力行為，危害公共安全或者嚴(yán)重危害公民人身安全，經(jīng)法定程序鑒定依法不負(fù)刑事責(zé)任的精神病人，有繼續(xù)危害社會(huì)可能的，可以予以強(qiáng)制醫(yī)療?！睆?qiáng)制醫(yī)療措施也為賣淫嫖娼人員的性病防治提供了法律規(guī)定。以上的三項(xiàng)法律制度完全可以做到對(duì)賣淫嫖娼人員的改造、處罰、教育和管理措施。也即，現(xiàn)行的法律制度也完全可以做到對(duì)收容教育制度很好的替代作用。

（二）立法權(quán)限的劃分清晰

收容教育制度的存在很大的原因在于對(duì)于立法權(quán)限的劃分不清。詳細(xì)的區(qū)分全國(guó)人大和全國(guó)人大的立法權(quán)限勢(shì)在必行，在具體制度上，以現(xiàn)行《憲法》和《立法法》為基礎(chǔ)進(jìn)行法律的修改。

第一，區(qū)分法律的效力等級(jí)，通過(guò)對(duì)《憲法》的修改明確規(guī)定全國(guó)人大制定的“基本法律”在效力上高于全國(guó)人大常委會(huì)制定的“基本法律以外的其他法律”，并詳細(xì)規(guī)定全國(guó)人大撤銷全國(guó)人大常委會(huì)不適當(dāng)?shù)牧⒎ǔ绦?，以及“基本法律”與“基本法律以外的其他法律”發(fā)生沖突的解決機(jī)制，改變由全國(guó)人大常委會(huì)裁決“法律之間對(duì)同一事項(xiàng)的新的一般規(guī)定與舊的特別規(guī)定不一致，不能確定如何適用時(shí)”的不合理情形。

第二，列舉式詳細(xì)劃分法律的性質(zhì)上，既哪些內(nèi)容屬于全國(guó)人大制定“基本法律”的范圍，參照《立法法》第8 條所列舉的法律保留事項(xiàng)。本條所列舉的前9 項(xiàng)，即“國(guó)家主權(quán)的事項(xiàng)”、“各級(jí)人民代表大會(huì)、人民政府、人民法院和人民檢察院的產(chǎn)生、組織和職權(quán)”、“民族區(qū)域自治制度、特別行政區(qū)制度、基層群眾自治制度”、“犯罪和刑罰”、“對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰”、“對(duì)非國(guó)有財(cái)產(chǎn)的征收”、“民事基本制度”、“基本經(jīng)濟(jì)制度以及財(cái)政、稅收、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度”、“訴訟和仲裁制度”這項(xiàng)制度主要涉及到整個(gè)國(guó)家的根本原則和根本制度或者是直接關(guān)系到公民切身權(quán)力的制度，應(yīng)該由全國(guó)人大來(lái)制訂和修改。將其他法律用兜底性條款規(guī)定由全國(guó)人大常委會(huì)來(lái)制訂。

通過(guò)對(duì)收容教育制度在憲法方面的思考，我們不難發(fā)現(xiàn)目前不僅僅是收容教育本身制訂和廢除上存在問(wèn)題，在《憲法》法律制度的制訂和審查監(jiān)督上，也存在著很大的問(wèn)題，當(dāng)前十八屆四中全會(huì)，提出了全面依法治國(guó)的要求，其前提便是依照憲法來(lái)治理國(guó)家，首先要完善社會(huì)主義法律體系，如果不對(duì)法律的制訂制度加以修訂，那么雖然收容教育制度廢除了，還會(huì)不會(huì)冒出其他瑕疵的法律制度，這啟迪我們?cè)谥贫鹊慕ㄔO(shè)上，要從最根本的憲法和立法法角度上就進(jìn)行改革和完善，讓法律本身真真正正起到保護(hù)公民人權(quán)的作用。

注釋：

①《中華人民共和國(guó)憲法》第六十二條 全國(guó)人民代表大會(huì)行使下列職權(quán)：（一）修改憲法；（二）監(jiān)督憲法的實(shí)施；（三）制定和修改刑事、民事、國(guó)家機(jī)構(gòu)的和其他的基本法律。

②《中華人民共和國(guó)憲法》 第六十七條 全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)行使下列職權(quán)：（一）解釋憲法，監(jiān)督憲法的實(shí)施；（二）制定和修改除應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人民代表大會(huì)制定的法律以外的其他法律；（三）在全國(guó)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)制定的法律進(jìn)行部分補(bǔ)充和修改，但是不得同該法律的基本原則相抵觸；（四）解釋法律。

③數(shù)據(jù)主要來(lái)源于中國(guó)人大網(wǎng)http：//www.npc.gov.cn/.

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