農(nóng)民土地征用補(bǔ)償款管理存在的問題與風(fēng)險(xiǎn)管控對(duì)策

王春霞

摘要：研究農(nóng)民土地征用補(bǔ)償款管理存在的問題與風(fēng)險(xiǎn)管控對(duì)策，旨在從當(dāng)前既有的管理漏洞與失當(dāng)之處中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，找到優(yōu)化征地補(bǔ)償款管理措施的對(duì)策。本文通過分析農(nóng)民土地征用補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)存狀況和農(nóng)民土地征用補(bǔ)償?shù)闹饕攸c(diǎn)，闡釋了農(nóng)民土地征用補(bǔ)償款管理存在的問題，并就具體的對(duì)策提出了若干建設(shè)性意見。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民土地征用補(bǔ)償款；管理問題；風(fēng)險(xiǎn)管控；對(duì)策

征用農(nóng)民土地是國(guó)家或地方政府在經(jīng)濟(jì)開發(fā)與建設(shè)過程中不斷產(chǎn)生土地使用新需求而必然出現(xiàn)的情況，尤其是在近年來城鎮(zhèn)化建設(shè)速度日漸加快的現(xiàn)實(shí)背景中，農(nóng)民土地被征用更加成為一種常態(tài)化現(xiàn)象。征用農(nóng)民土地發(fā)展經(jīng)濟(jì)給國(guó)家和社會(huì)各行業(yè)都帶來了相當(dāng)巨大的利益，而對(duì)被征收了原有土地的農(nóng)民來說，則唯有通過獲得國(guó)家或地方政府、有關(guān)部門的征地補(bǔ)償款以彌補(bǔ)相應(yīng)的損失。但是，快速的城鎮(zhèn)化發(fā)展帶來的眾多農(nóng)民土地被征用過程中，因種種缺乏規(guī)范管理的問題頻頻出現(xiàn)而導(dǎo)致近年來不少地方發(fā)生了與農(nóng)民土地征用有關(guān)的群體性事件。這一情況表明，當(dāng)前我國(guó)在農(nóng)民土地征用補(bǔ)償行為模式和相關(guān)補(bǔ)償款管理環(huán)節(jié)存在著不少問題甚至風(fēng)險(xiǎn)，需要盡快拿出修正和優(yōu)化的對(duì)策措施。

1.農(nóng)民土地征用補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)存狀況

土地被征用的速度不斷加快、耕地面積按照平均一年一千畝的速度喪失，現(xiàn)存的耕地已經(jīng)非常接近18億畝的紅線。與此同時(shí)，土地出讓金數(shù)額劇增，成為地方政府財(cái)政收入中最重要的組成部分，甚至?xí)谕粫r(shí)期國(guó)內(nèi)土地財(cái)政收入中達(dá)到半數(shù)比重。然而，由于征地補(bǔ)償制度的不盡完善，被征用的農(nóng)民土地雖然具有無法估量的增值價(jià)值，卻常常只是讓征地單位如政府和開發(fā)商獲益匪淺，真正能夠落實(shí)到農(nóng)民手中的利益卻相對(duì)微薄，農(nóng)民作為直接喪失土地的一方未能得到足夠的補(bǔ)償。

2.農(nóng)民土地征用補(bǔ)償?shù)闹饕攸c(diǎn)

在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)方面，與西方多數(shù)資本主義國(guó)家不同，國(guó)內(nèi)的農(nóng)民土地征用補(bǔ)償款標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)的并非市場(chǎng)上的土地價(jià)值，而是作為耕地的本來用途的價(jià)值。同時(shí)，補(bǔ)償采取土地年產(chǎn)值平均數(shù)額的倍數(shù)計(jì)算補(bǔ)償款。在補(bǔ)償款歸屬方面，用于征地的補(bǔ)償款并不落實(shí)到具體的農(nóng)民個(gè)體手中，而是歸屬于農(nóng)村集體所有。具體的補(bǔ)償內(nèi)容主要涉及土地補(bǔ)償、失地農(nóng)民安置款、青苗與地表附著物補(bǔ)償。最后，設(shè)置了最低的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以確保農(nóng)民在被征地后的生活水平不大幅下降。

3.農(nóng)民土地征用補(bǔ)償款管理存在的問題

3.1在標(biāo)準(zhǔn)制定和分配模式上都存在著不合理性

以年度平均產(chǎn)值的倍數(shù)作為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的形式過于狹隘，沒有參考土地在市場(chǎng)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展大背景下固有的巨大增值潛力。單純量化作為耕地的土地年產(chǎn)值為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)相當(dāng)于人為地將未來不可預(yù)期的增值數(shù)額盡數(shù)讓渡給了征地一方與開發(fā)商，卻無限壓低甚至剝奪了被征地農(nóng)民本應(yīng)獲得的部分。這不僅違背了國(guó)家大力扶助“三農(nóng)”的政策初衷，更在很大程度上違背了法律應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)的公正與合理。

至于將補(bǔ)償款歸屬到農(nóng)村集體所有的分配模式上，由于不能具體落實(shí)到農(nóng)民本人，而當(dāng)前農(nóng)村集體所有組織又客觀上存在政府代表與群眾代表之間沖突的問題，故而包括村委會(huì)在內(nèi)的不少農(nóng)村集體組織形式其實(shí)并不能真正代表農(nóng)民的切身利益。于是，這種歸入農(nóng)村集體所有的補(bǔ)償款成了農(nóng)村的權(quán)力階層貪污腐敗的溫床。而農(nóng)村權(quán)力階層的挪用或截留則常常成為因征地補(bǔ)償款分配不合理導(dǎo)致農(nóng)村群體性事件的本質(zhì)原因。

3.2補(bǔ)償形式不足

當(dāng)前國(guó)內(nèi)農(nóng)民土地征用補(bǔ)償款只有貨幣補(bǔ)償一種形式，直接導(dǎo)致征地補(bǔ)償成為一種一次性行為。倘若得不到有關(guān)方面的及時(shí)引導(dǎo)和幫助，而被征地農(nóng)民自身又缺乏二次就業(yè)或創(chuàng)業(yè)的能力，則失地農(nóng)民未來的生存和發(fā)展將存在大量不可預(yù)知的潛在風(fēng)險(xiǎn)。

3.3被征地農(nóng)民的保障不足

現(xiàn)有的農(nóng)村征地補(bǔ)償管理只能滿足補(bǔ)償生產(chǎn)資料一方的功能，卻在補(bǔ)償社會(huì)保障一方存在顯著缺陷。由于區(qū)域發(fā)展的差異性，不同地區(qū)制定的征地補(bǔ)償制度千差萬別，缺乏足夠的系統(tǒng)性、規(guī)范性。從整體上看，當(dāng)前國(guó)內(nèi)的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)普遍較低，可保范疇相對(duì)有限，同時(shí)參保的結(jié)構(gòu)方面也存在不盡合理的現(xiàn)象。不僅如此，當(dāng)前征地補(bǔ)償也不具備足夠的激勵(lì)性，且在資金的籌集上存在不到位的問題，因此未來會(huì)面臨不小的保障壓力。

4.農(nóng)民土地征用補(bǔ)償款管理風(fēng)險(xiǎn)管控對(duì)策

4.1進(jìn)一步細(xì)化相關(guān)法律法規(guī)，從法律層面落實(shí)征地補(bǔ)償款管理細(xì)則

在涉及“三農(nóng)”的立法依然在不斷健全和完善的情況下，與農(nóng)民土地征用補(bǔ)償款管理的有關(guān)法律法規(guī)其實(shí)尚未足夠全面和詳細(xì)。以征地補(bǔ)償歸集體經(jīng)濟(jì)所有一點(diǎn)來說，當(dāng)前的有關(guān)法律條文中，農(nóng)村集體所有產(chǎn)權(quán)的界定依然存在相對(duì)模糊的情況。這也就造成了實(shí)質(zhì)上的公權(quán)侵犯私權(quán)、農(nóng)民合法土地權(quán)益始終難以得到合法補(bǔ)償?shù)膯栴}。因此，進(jìn)一步細(xì)化相關(guān)法律法規(guī)，從法律層面落實(shí)征地補(bǔ)償款管理細(xì)則是從源頭解決農(nóng)村征地補(bǔ)償款管理潛在問題與風(fēng)險(xiǎn)的核心對(duì)策。唯有在立法層面足夠細(xì)化和明確了有關(guān)規(guī)定，才能在實(shí)際的征地補(bǔ)償操作過程中做到有法可依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。

4.2合理化、統(tǒng)一化補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；豐富補(bǔ)償手段

伴隨房地產(chǎn)事業(yè)在中國(guó)境內(nèi)的極速擴(kuò)張，加之城鎮(zhèn)化發(fā)展的大勢(shì)所趨，土地在中國(guó)的增值勢(shì)頭始終迅猛。但是，既有的農(nóng)民土地征用補(bǔ)償款管理標(biāo)準(zhǔn)中，僅僅依據(jù)農(nóng)村耕地年產(chǎn)值為基礎(chǔ)的倍數(shù)補(bǔ)償法顯然完全未考慮土地被征用后巨大的增值空間。這種補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)既不能反映差異化投資下價(jià)值產(chǎn)出的天壤之別，也不能展示區(qū)域化經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和市場(chǎng)價(jià)格變動(dòng)對(duì)土地價(jià)值的影響情況。而土地潛在的增值量則并非是投資人的投資行為所直接形成，故而理論上應(yīng)當(dāng)在國(guó)家、征地組織、被征地農(nóng)民之間更加合理地重新分配。否則，簡(jiǎn)單地以倍數(shù)法估算征地補(bǔ)償款明顯違背了法律的公平與合理。

征用農(nóng)民土地的組織類型不盡相同，既有國(guó)家層面，也有地方政府，還有鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至村一級(jí)組織，而這些五花八門的征用單位的征地目標(biāo)和利益追逐也差別巨大。加之與征地補(bǔ)償?shù)姆杉?xì)則仍待完善，也就使得征地補(bǔ)償款標(biāo)準(zhǔn)難有統(tǒng)一，給被征地農(nóng)民的合法權(quán)益保障帶來了相當(dāng)?shù)睦щy。

另一方面，由于當(dāng)前采取的征地補(bǔ)償款通常只有貨幣補(bǔ)償一種方式，補(bǔ)償?shù)膯我恍詫?dǎo)致了客觀上存在的被征地農(nóng)民貨幣使用缺乏足夠的延續(xù)性。一旦被征地農(nóng)民不能在一定時(shí)期內(nèi)實(shí)現(xiàn)再就業(yè)或者創(chuàng)業(yè)，則其生存就會(huì)面臨意想不到的困境。

4.3完善、加大對(duì)被征收土地的農(nóng)民的保障力度

從資金保障上看，需要在社保資金中針對(duì)被征地農(nóng)民建立起專門賬戶負(fù)責(zé)基本生活保障。而繳納這部分資源需要從農(nóng)民、集體、國(guó)家三部分共同承擔(dān)。農(nóng)民需繳納的保障金可從其安置補(bǔ)償中劃取，集體負(fù)擔(dān)的部分可占40%左右，可從土地補(bǔ)償中支出，政府承擔(dān)的部分可從土地出讓金中支取，比例在30%左右。同時(shí)，還應(yīng)根據(jù)各地實(shí)際在土地出讓金中劃出一定比例的風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金作為失地農(nóng)民資金保障的未來準(zhǔn)備。

除了資金保障，扶持失地農(nóng)民再就業(yè)或創(chuàng)業(yè)也非常必要?；鶎訂挝恍枰獙?duì)被征地農(nóng)民全面登記，每年復(fù)核，保持對(duì)失地農(nóng)民的動(dòng)態(tài)跟蹤，以便為后續(xù)開展服務(wù)做好資料準(zhǔn)備?？蓪⑹У剞r(nóng)民與下崗工人一同組織參加再就業(yè)培訓(xùn)；應(yīng)對(duì)農(nóng)轉(zhuǎn)非人員做好有針對(duì)性的培訓(xùn)與費(fèi)用劃撥。對(duì)失地農(nóng)民自行創(chuàng)業(yè)者應(yīng)當(dāng)在稅收、費(fèi)用各方面給予足夠的優(yōu)惠政策，以及作為小微企業(yè)在貸款等方面給予傾斜性扶助等。

結(jié)語

對(duì)中國(guó)這樣一個(gè)以農(nóng)業(yè)立國(guó)的內(nèi)陸國(guó)家來說，農(nóng)業(yè)始終推動(dòng)是國(guó)家和社會(huì)發(fā)展的根本性產(chǎn)業(yè)，是國(guó)民經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)生存與發(fā)展的基礎(chǔ)和柱石。在當(dāng)前社會(huì)各行業(yè)都開始面臨轉(zhuǎn)型升級(jí)的拐點(diǎn)關(guān)口時(shí)，妥善解決涉及農(nóng)民土地征用補(bǔ)償款的管理問題、通過創(chuàng)新與變革實(shí)現(xiàn)農(nóng)民土地征用補(bǔ)償?shù)膬?yōu)化已經(jīng)成為新時(shí)期繼續(xù)夯實(shí)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)、順利渡過改革深水期的最重要舉措之一。

參考文獻(xiàn)：

[1]侯懿.我國(guó)土地征用補(bǔ)償制度與農(nóng)民的社會(huì)保障[J].四川理工學(xué)院學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2004，03：31-36.

[2]張飛飛.農(nóng)村集體土地征用補(bǔ)償中農(nóng)民社會(huì)保障問題研究[J].洛陽師范學(xué)院學(xué)報(bào)，2015，05：120-123.

[3]李新倉(cāng).城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民土地征用補(bǔ)償機(jī)制研究[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，2013，10：89-90.endprint