地方政府融資平臺風(fēng)險問題研究

胡婷婷

【摘 要】 我國地方政府融資平臺在政府融資中的作用至關(guān)重要，但是目前平臺的不規(guī)范現(xiàn)象比比皆是，其潛藏著財政風(fēng)險和金融風(fēng)險也不得不令人憂思。本文通過對地方政府融資平臺融資方式的歸類和比較以及對發(fā)展現(xiàn)狀的分析，從內(nèi)外部風(fēng)險以及風(fēng)險所帶來的財政和金融上的后果三個方面詳述了平臺所面臨的風(fēng)險，并對融資平臺提出了針對性的降低風(fēng)險的建議。

【關(guān)鍵詞】 風(fēng)險 融資 地方政府

一、地方政府融資平臺融資方式

我國地方政府融資平臺在政府融資中的作用至關(guān)重要，地方政府融資平臺融資方式主要包括銀行貸款、市政債券、項目融資、土地資源融資和產(chǎn)業(yè)投資基金。

（一）銀行貸款

我國地方政府最主要的融資來源就是銀行貸款，政府依靠政府信用，向銀行貸款獲得資金，這類銀行包括了四大國有銀行和股份銀行。對于政府，與其他融資方式相比較，銀行貸款的可靠性更高，其資金量不會出現(xiàn)匱乏的狀態(tài)，而且融資過程也相對簡單透明，是融資的不二之選；對于商業(yè)銀行，能夠與政府形成穩(wěn)定的合作關(guān)系有利于銀行自身的發(fā)展，而且政府信用相對于其他企業(yè)來說也更加可信，因此銀行也非常愿意給政府提供貸款。

（二）市政債券

除了銀行貸款，地方政府還會選擇發(fā)行市政債券來融資，而籌集到的資金則主要投資于建設(shè)社會基礎(chǔ)設(shè)施和公共衛(wèi)生環(huán)境等為人民服務(wù)的事業(yè)。在發(fā)達國家中，市政債券已經(jīng)是一種非常成熟的地方政府融資平臺融資方式了，但在我國尚處于發(fā)展過程之中。與銀行貸款相比，發(fā)行市政債券的資金規(guī)模更大，可以充分挖掘出市場潛在的巨大資金資源，不僅提高了融資的效率，還發(fā)揮了資本市場的監(jiān)管作用，降低了融資風(fēng)險。

（三）項目融資

項目融資方式是指投資方參與到政府建設(shè)中來，并通過獲得項目資源未來的收益作為自身合理利潤的融資方式。我國采用的項目融資方式多為BOT、ABS和PPP三種。就BOT模式而言，政府直接將項目轉(zhuǎn)移給承包商來運營有利于減輕政府的財政負擔，而且有利于引進國外的先進技術(shù)和管理經(jīng)驗，但耗費時間過多，機制靈活性有待提高；就ABS模式而言，政府在建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施的時候能夠通過證券化來籌資，且政府可以掌握施工過程中的所有權(quán)，對項目運營有著實質(zhì)性的控制，但卻不利于引進國外的先進技術(shù)和管理經(jīng)驗；就PPP模式而言，該種模式目前還存在著不少問題，但是隨著經(jīng)驗的累積，它在地方政府融資平臺融資建設(shè)上的作用會越來越明顯。

（四）土地資源融資

土地資源融資是指地方政府利用土地資源來進行融資的一種融資方式，地方政府通過對土地資源的規(guī)劃開發(fā)來獲得財政收入，并利用這筆資金來進行城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。這種模式把土地資源開發(fā)和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)結(jié)合了起來，通過土地資源的開發(fā)來獲得城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)又進一步加速了土地資源的開發(fā)，這樣既提高了土地資源開發(fā)的速度又提高了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的速度，減輕了地方政府的財政壓力，同時也加快了城市化的速度。

（五）產(chǎn)業(yè)投資基金

地方政府的產(chǎn)業(yè)投資基金方式也被稱為風(fēng)險投資基金，是一種通過投資于具有成長潛力的未上市公司，并在公司上市之后通過股權(quán)轉(zhuǎn)讓來實現(xiàn)資本增值的融資方式。在我國這種融資方式受到的限制比較大，雖然它也是一種適合地方政府融資平臺融資的方式，但由于缺乏有效的融資渠道和政策風(fēng)險的抑制，想要從民間資本中獲得融資還是有一定難度的。

二、地方政府融資平臺發(fā)展現(xiàn)狀

地方政府融資平臺發(fā)展現(xiàn)狀主要表現(xiàn)在如下幾個方面：平臺規(guī)模擴張迅速；層級與區(qū)域發(fā)展失衡；融資資金投向單一；外部融資方式多樣。

（一）平臺規(guī)模擴張迅速

2008年的金融危機嚴重阻礙了中國經(jīng)濟的發(fā)展，而政府為了緩解這個不利的影響紛紛拓寬了融資渠道，地方政府融資平臺的規(guī)模得到了迅速的擴張。目前我國的地方政府融資平臺數(shù)量早已過萬，政府性的債務(wù)余額早在2010年年底就已超過100000億元，平臺貸款額仍在逐步上升。

（二）層級與區(qū)域發(fā)展失衡

從政府層級方面來看，地方融資平臺初步得到發(fā)展的時候大多集中在省級政府，而后再逐漸向地市級和區(qū)縣級擴展，而目前區(qū)縣級的地方政府融資平臺數(shù)量早已經(jīng)超越了省級和地市級；從區(qū)域分布方面來看，雖然全國各地都設(shè)有地方政府平臺，但是東西部的分布是相當不平衡的，東部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)達，對融資的需求量也相應(yīng)的大，地方政府融資平臺則設(shè)置得多，而西部地區(qū)則相反?？梢姷胤秸谫Y平臺在層級和趨于的分布上都存在失衡現(xiàn)象，資金過于分散限制了地方政府融資平臺的發(fā)展。

（三）融資資金投向單一

從近幾年的地方政府融資平臺的融資資金投向來看，其投資方向主要為城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，資金用途比較單一，具有強烈的政策性和公益性，投資的主要目的是為了增長社會效益，體現(xiàn)政府的行政性，包括市政建設(shè)、交通運輸建設(shè)、土地收儲建設(shè)以及科教文衛(wèi)建設(shè)等。

（四）外部融資方式多樣

地方政府融資平臺自身的現(xiàn)金流不多，因此內(nèi)源融資并不作為其主要融資方式，其主要采用的是外部融資，其中最重要的融資資金是來自國家開發(fā)銀行的銀行貸款。

在2008年以后，我國地方政府融資平臺主要通過債券市場發(fā)行債券來增大了其規(guī)模，而地方政府債券融資的主要方式則是城投債，有企業(yè)債、中期票據(jù)以及短期融資債券三種方式，不但豐富了地方政府融資平臺的融資方式，而且也緩解了地方政府的財政壓力。

除了銀行貸款和債券，地方政府融資平臺還會通過各級地方政府的財政補貼來籌集資金，其中區(qū)縣級地方政府融資平臺對財政補貼的依賴性最強，地市級的地方政府融資平臺次之，可見，級別越低的政府融資平臺對財政補貼的依賴程度就越高。

我國的地方政府融資平臺的外部融資方式正在逐步多樣化，但問題也將隨之而來，融資結(jié)構(gòu)的不合理必然將會為地方政府融資平臺的發(fā)展帶來不可避免的麻煩。endprint

三、地方政府融資平臺風(fēng)險分析

地方政府融資平臺風(fēng)險主要體現(xiàn)在外部風(fēng)險和內(nèi)部風(fēng)險兩個方面，而外部風(fēng)險主要可以分為政策變動風(fēng)險、擔保法律風(fēng)險、土地質(zhì)押風(fēng)險；內(nèi)部風(fēng)險主要可以分為投資收益風(fēng)險、公司治理風(fēng)險和道德風(fēng)險。這些風(fēng)險的合力作用會導(dǎo)致地方財政和金融系統(tǒng)出現(xiàn)一定的問題。

（一）外部風(fēng)險

1、政策變動風(fēng)險 國家經(jīng)濟政策的變動將會給地方融資平臺帶來直接的風(fēng)險，影響到平臺的投資收益。國家財政政策和貨幣政策的變動會直接影響銀行貸款，而銀行貸款在地方政府融資方式中又扮演著重要的角色，因此對于平臺的風(fēng)險可想而知。例如在金融危機來臨的時候，我國采取了寬松的貨幣政策和積極的財政政策，為地方政府融資平臺的發(fā)展提供了環(huán)境，而當面對通貨膨脹時，穩(wěn)健的經(jīng)濟政策縮緊了銀行貸款，大大增加了地方融資平臺的高負債投資風(fēng)險。

2、擔保法律風(fēng)險 雖然在法律上明文規(guī)定了政府在融資時不能夠把國有資產(chǎn)作為融資擔保，但是在實際過程中，當?shù)卣谌谫Y時一般都會提供政府擔保，將融資行為和國有資產(chǎn)掛鉤。不僅如此，地方政府在提供擔保時，往往都不止一個融資平臺，他所提供的擔保其實已經(jīng)超出了政府實際上償還貸款的能力。

3、土地質(zhì)押風(fēng)險 地方政府融資平臺通常利用土地使用權(quán)的質(zhì)押來獲得融資金額，融資金額的高低與土地價值密切相關(guān)，而土地價值卻與房地產(chǎn)市場緊密相聯(lián)，因此土地質(zhì)押的風(fēng)險與房地產(chǎn)市場的風(fēng)險相掛鉤，這無疑大大增加了政府融資風(fēng)險。

（二）內(nèi)部風(fēng)險

1、投資收益風(fēng)險

政府投資多用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共設(shè)施建設(shè)，這些投資項目都具有投資高、風(fēng)險大、收益低的特點，政府在建設(shè)這些項目時可能很難償還債務(wù)，這會給地方政府融資平臺帶來巨大的投資收益風(fēng)險。

2、公司治理風(fēng)險 我國大部分地方政府融資平臺的公司治理結(jié)構(gòu)存在缺陷，管理規(guī)范的缺失給公司運營帶來了麻煩，導(dǎo)致其在投融資行為上財務(wù)狀況不清晰，無法做到風(fēng)險收益一體化。并且由于地方政府融資平臺的高層管理人員一般都是政府官員，他們并不是市場培育出來的最佳管理人員，對于市場經(jīng)驗和管理經(jīng)驗都有著明顯的缺陷，這很容易導(dǎo)致他們決策上的失誤。

3、道德風(fēng)險 地方政府融資平臺的設(shè)立是為了幫助地方政府能夠更大范圍的融資，避免其受到負債率等因素的限制，但是沒有了負債率的限制之后地方政府融資平臺在融資時往往會出現(xiàn)負債過度現(xiàn)象，增加風(fēng)險。同時地方政府官員在融資時，會受到種種誘惑，難免為了追求自身的管理政績而忽視資金投入的投資回報，很可能會出現(xiàn)重復(fù)建設(shè)和盲目建設(shè)投資項目，造成資金的鋪張浪費。

（三）風(fēng)險后果

1、地方財政方面

地方融資平臺為了給地方政府融資而建立，而地方政府又為地方政府融資平臺融資做擔保，這兩者之間相互牽絆，相互影響。從上述風(fēng)險中我們已經(jīng)可以得知地方政府融資面臨這巨大的債務(wù)負擔，這意味著地方政府也需要承承擔債務(wù)償付風(fēng)險，一旦債務(wù)影響到政府職能的正常運行，財政風(fēng)險自然加劇，將會嚴重破壞政府財政運行，最終影響社會經(jīng)濟的發(fā)展。

2、金融系統(tǒng)方面

在金融系統(tǒng)方面引起的風(fēng)險主要來源于銀行信貸風(fēng)險，一旦地方融資平臺無法償債，銀行就很可能面臨壞賬，形成信貸風(fēng)險，并且我國法律中明文規(guī)定地方政府不得作為融資擔保，這意味著地方融資平臺的融資即便有政府作為擔保但他也不具有法律效應(yīng)，最后的風(fēng)險來自于銀行貸款特點與政府融資需求的出入，銀行貸款偏好于短期貸款，而政府融資則傾向于長期貸款，這種期限結(jié)構(gòu)的不匹配也將是潛在的金融風(fēng)險。

四、降低地方政府融資平臺風(fēng)險的相關(guān)建議

基于以上分析，本文提出如下降低地方政府融資平臺風(fēng)險的建議：推動平臺市場化，平衡融資結(jié)構(gòu)；完善治理結(jié)構(gòu)，加強內(nèi)部監(jiān)管；控制風(fēng)險轉(zhuǎn)移，執(zhí)行風(fēng)險標準；建立決策機制，衡量融資成本；制定分析模版，測算償債能力。

（一）推動平臺市場化，平衡融資結(jié)構(gòu)

推動平臺進行市場化改革，有利于平衡融資結(jié)構(gòu)。地方政府融資平臺對于銀行貸款的依賴性太強，導(dǎo)致融資結(jié)構(gòu)缺失其平衡性，也加重了地方融資平臺的債務(wù)風(fēng)險，因此地方政府融資平臺應(yīng)該致力于推動融資平臺的市場化，增加在資本市場上獲得的融資金融，改變過度依賴銀行貸款的現(xiàn)狀，平衡融資結(jié)構(gòu)。

（二）完善治理結(jié)構(gòu)，加強內(nèi)部監(jiān)管

完善治理結(jié)構(gòu)，應(yīng)該從加強內(nèi)部監(jiān)管方面進行入手和布局。為了降低地方政府融資平臺的風(fēng)險，需要平臺完善其公司治理結(jié)構(gòu)，加強內(nèi)部監(jiān)管力度。完善公司的相關(guān)規(guī)定，減少沒有市場經(jīng)驗和管理經(jīng)驗的政府官員管理公司重要職位，保證決策的有效性，控制政府公職人員對融資平臺的干預(yù)。同時也需要保證內(nèi)部監(jiān)管的有效性，保證平臺監(jiān)事會能夠?qū)窘?jīng)營狀況有不定期的審查工作，保證監(jiān)事會的獨立性。

（三）控制風(fēng)險轉(zhuǎn)移，執(zhí)行風(fēng)險標準

對風(fēng)險進行一定的標準劃分，嚴格執(zhí)行，在實踐執(zhí)行過程中控制風(fēng)險的轉(zhuǎn)移。為了防范地方政府融資平臺出現(xiàn)違規(guī)的信貸行為，銀監(jiān)會制定了專門的文件，不但加強了地方機構(gòu)的風(fēng)險管理還提高了地方政府融資平臺貸款的透明度。地方政府融資平臺應(yīng)控制風(fēng)險轉(zhuǎn)移，執(zhí)行銀監(jiān)會制定的貸款風(fēng)險標準，按要求計算資本貸款風(fēng)險，并通過貸款項目現(xiàn)金流來衡量貸款的本息償還概率。

（四）建立決策機制，衡量融資成本

建立良好的決策機制，控制和權(quán)衡融資成本。地方政府融資平臺想要在城市基礎(chǔ)建設(shè)中更好地發(fā)揮作用降低風(fēng)險，還需要建立科學(xué)合理的決策機制，通過衡量融資成本來決定是否進行投資。這些都要求融資平臺能夠有有效的投融資決策機制，既保證公司能夠投資優(yōu)質(zhì)項目，又保證能夠最大化地降低經(jīng)營風(fēng)險。

（五）制定分析模版，測算償債能力

銀行應(yīng)該建立分析量化模型，測算地方政府的償債能力，根據(jù)地方政府的償債能力和債務(wù)水平的大小來衡量融資金額大小和適當?shù)念A(yù)警模型，對不同的地方政府融資平臺客戶進行不同的對待，對那些償債能力高的平臺則優(yōu)先考慮，對那些償債能力低的平臺則保持謹慎態(tài)度。

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