鼓勵(lì)生育的政策及其效果：國(guó)際經(jīng)驗(yàn)、回顧和展望

王 穎 孫夢(mèng)珍

(北京師范大學(xué) 政府管理學(xué)院， 北京 100875)

主題欄目：中國(guó)人口及老齡化問題研究

鼓勵(lì)生育的政策及其效果：國(guó)際經(jīng)驗(yàn)、回顧和展望

王 穎 孫夢(mèng)珍

(北京師范大學(xué) 政府管理學(xué)院， 北京 100875)

在已有的鼓勵(lì)生育的政策中，現(xiàn)金補(bǔ)貼政策具有操作簡(jiǎn)單、作用直接、指向明確的特點(diǎn)，對(duì)鼓勵(lì)生育有積極作用，其實(shí)施效果受補(bǔ)貼力度、父母受教育水平以及家庭收入等因素影響；稅收優(yōu)惠政策實(shí)施時(shí)間較晚，具有操作復(fù)雜、調(diào)節(jié)精細(xì)化等特點(diǎn)，但其作用尚未取得一致性的結(jié)論，其實(shí)施效果受育齡婦女年齡、教育水平以及家庭收入水平等因素影響；產(chǎn)假政策具有覆蓋面廣、歷史悠久、制度完備等特點(diǎn)，對(duì)鼓勵(lì)生育有積極作用，但效果較小，其實(shí)施效果受家庭收入、女性勞動(dòng)供給等因素影響。國(guó)際上可供借鑒的經(jīng)驗(yàn)包括：提高政策支持力度，及早進(jìn)行干預(yù)，更容易產(chǎn)生效果；在干預(yù)政策的選擇上，現(xiàn)金補(bǔ)貼政策可先于稅收政策，產(chǎn)假制度可作為輔助，使政策之間形成配合；對(duì)政策進(jìn)行精細(xì)化設(shè)計(jì)，如鼓勵(lì)多孩和大家庭、男性產(chǎn)假等。

生育政策； 現(xiàn)金補(bǔ)貼； 稅收優(yōu)惠； 產(chǎn)假制度

過去38年間，在生育率相對(duì)較低的發(fā)達(dá)國(guó)家中，出臺(tái)鼓勵(lì)生育政策的國(guó)家比重逐年攀升，從1976年的21%上升至2009年的55%。而當(dāng)生育率低于1.8時(shí)，66.7%的國(guó)家出臺(tái)了鼓勵(lì)生育政策；當(dāng)生育率低于1.6時(shí)，鼓勵(lì)生育的國(guó)家占比上升至83%[1]503-519。但這些政策的實(shí)施背景、實(shí)施過程以及干預(yù)效果則散見于各個(gè)獨(dú)立的、零散的研究中，缺乏系統(tǒng)的回顧和評(píng)價(jià)。國(guó)內(nèi)學(xué)界對(duì)東亞國(guó)家特別是韓國(guó)和日本的政策介紹較多，也較為詳盡[2-5]，但對(duì)較早實(shí)施鼓勵(lì)生育政策的西方國(guó)家的系統(tǒng)比較和回顧則非常少見，而這些政策實(shí)施的特定背景以及相應(yīng)的效果分析，對(duì)中國(guó)未來的人口政策走向具有重要意義。

一、 鼓勵(lì)生育的政策及其特點(diǎn)

比較常見的鼓勵(lì)生育的政策包括針對(duì)母親的免費(fèi)健康服務(wù)，現(xiàn)金補(bǔ)貼(津貼、福利、獎(jiǎng)金)，特殊假期(懷孕產(chǎn)假、父母產(chǎn)假、育兒假)，稅收工具(稅收扣除、稅收抵免)，靈活的就業(yè)形式，特殊福利(如住房福利)，提供照顧孩子的機(jī)構(gòu)(托兒所、幼兒園、學(xué)校)，特別折扣卡(如多孩家庭購物優(yōu)惠)。其中，在發(fā)達(dá)國(guó)家使用較為普遍的是現(xiàn)金補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠以及產(chǎn)假制度[6]。

(一) 現(xiàn)金補(bǔ)貼

在諸多提高生育率的政策中，現(xiàn)金補(bǔ)貼是最為直接，也是最簡(jiǎn)單易行的辦法[7]。現(xiàn)金補(bǔ)貼政策是對(duì)生育孩子的家庭予以現(xiàn)金補(bǔ)貼，通過調(diào)節(jié)家庭經(jīng)濟(jì)支持水平來減輕其培養(yǎng)孩子的經(jīng)濟(jì)壓力，從而提高其生育意愿。在各國(guó)的政策實(shí)踐中，現(xiàn)金補(bǔ)貼的種類較多，包括生育津貼、育兒補(bǔ)貼、家庭補(bǔ)貼等，比較典型的有法國(guó)、德國(guó)、瑞典、加拿大的魁北克省、俄羅斯等。從各國(guó)的實(shí)踐來看，現(xiàn)金補(bǔ)貼政策的實(shí)施有以下特點(diǎn)：

第一，對(duì)實(shí)施對(duì)象的限制條件較少，操作簡(jiǎn)單易行?，F(xiàn)金補(bǔ)貼政策的資格認(rèn)定較為簡(jiǎn)單，可以直接根據(jù)孩子的數(shù)量、出生次序、年齡等情況以現(xiàn)金形式進(jìn)行補(bǔ)貼，而忽略家庭收入和其他因素，因此在操作上更加簡(jiǎn)單易行。例如，法國(guó)直接依據(jù)孩子的數(shù)量確定補(bǔ)貼資格和補(bǔ)貼金額標(biāo)準(zhǔn)[8]410-421,日本則直接依據(jù)孩子的年齡確定育兒補(bǔ)貼的范圍和額度[9]179-200。同時(shí)，現(xiàn)金補(bǔ)貼在資金的使用程序上并不需要通過煩瑣的法律途徑，增加了政策實(shí)施的便利性。

第二，調(diào)節(jié)作用最直接。現(xiàn)金補(bǔ)貼政策直接提高了家庭收入水平，減輕了家庭撫養(yǎng)孩子的經(jīng)濟(jì)壓力，從而直接影響生育行為[10]。例如，在以色列，2002年已經(jīng)有3個(gè)孩子的家庭如果再有1個(gè)孩子，政府將額外提供每月640新謝克爾(以色列貨幣)的補(bǔ)貼，大約相當(dāng)于以色列家庭年平均收入的9%[11]1-20；在俄羅斯，從2010年1月1日起實(shí)施家庭補(bǔ)貼政策，每個(gè)生育孩子的家庭平均可以得到一次性補(bǔ)貼343 378.8盧布，相當(dāng)于俄羅斯人年平均工資的2.6倍[12]961-973。

第三，實(shí)施時(shí)間較早。在各項(xiàng)鼓勵(lì)生育的政策中，現(xiàn)金補(bǔ)貼往往作為干預(yù)生育的首選，因此在各國(guó)的實(shí)施時(shí)間相對(duì)較早。例如，法國(guó)在1918年已經(jīng)開始實(shí)施生育家庭津貼政策[13]113-128，加拿大在1945年開始提供家庭津貼[14]539-555，以色列在1959年引入兒童補(bǔ)貼政策[11]1-20。

第四，補(bǔ)貼額度整體上呈現(xiàn)增長(zhǎng)趨勢(shì)[15]。在不同時(shí)期，各國(guó)根據(jù)自身具體情境設(shè)置和調(diào)整補(bǔ)貼額度，補(bǔ)貼額度的改變大多是為了增加政策刺激，但也有部分國(guó)家是因?yàn)閲?guó)家政策的變化。從額度上看，各國(guó)的現(xiàn)金補(bǔ)貼額度都呈現(xiàn)出增長(zhǎng)趨勢(shì)，如從1980年到2003年，德國(guó)每年每孩的補(bǔ)貼額度年增長(zhǎng)率為3.6%，愛爾蘭的年增長(zhǎng)率為6.5%，比利時(shí)的年增長(zhǎng)率為3%，丹麥的年增長(zhǎng)率為2.7%，芬蘭的年增長(zhǎng)率為2.6%，挪威的年增長(zhǎng)率為2.5%[1]503-519。日本、俄羅斯、瑞典等國(guó)也都先后多次調(diào)整了現(xiàn)金補(bǔ)貼的額度和范圍[9]179-200。從政策的受眾范圍上看，各國(guó)都有擴(kuò)大的趨勢(shì)，如意大利從獎(jiǎng)勵(lì)有3個(gè)孩子的家庭擴(kuò)大到獎(jiǎng)勵(lì)有2個(gè)孩子的家庭[16]；日本從補(bǔ)貼3歲以下的孩子擴(kuò)大到補(bǔ)貼16歲以下的孩子[9]179-200。

第五，政策指向性更為明確，其中鼓勵(lì)多孩的現(xiàn)金補(bǔ)貼政策為多數(shù)國(guó)家所青睞。例如，在法國(guó)，1995年后生育第二個(gè)孩子可領(lǐng)取665法郎，生育第三個(gè)孩子可領(lǐng)取1 578法郎，以后每增加一個(gè)孩子可多領(lǐng)取852法郎[8]410-421；加拿大在實(shí)施現(xiàn)金補(bǔ)貼政策方面也是更注重對(duì)更高次序的孩子的補(bǔ)貼，從1988年開始，補(bǔ)貼額度按新生兒在家庭的出生次序決定，第三個(gè)或更高次序的孩子的現(xiàn)金補(bǔ)貼逐年增加，從1989年的4 500加元到1992年的8 000加元[14]539-555；日本的現(xiàn)金補(bǔ)貼政策也更傾向于多孩家庭，2004年9月，排行第一和第二的孩子每月可得到5 000日元的補(bǔ)貼,而第三及之后的孩子每月可得到10 000日元的補(bǔ)貼[9]179-200；在德國(guó),1999年給予排行第一和第二的孩子的育兒津貼為每月130歐元,第三個(gè)孩子的育兒津貼為154歐元,第四及之后的每個(gè)孩子的育兒津貼為179歐元[17]498-512。

(二) 稅收優(yōu)惠政策

實(shí)施稅收優(yōu)惠政策的基本方式是通過減免家長(zhǎng)的個(gè)人所得稅來保障子女的基本生活需求和相關(guān)教育支出，從而緩解父母養(yǎng)育子女的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)[18]745-763。通過對(duì)鼓勵(lì)生育的稅收政策的研究，可以發(fā)現(xiàn)稅收政策的實(shí)施有以下特點(diǎn)：

第一，稅收種類設(shè)置和計(jì)算方式較為復(fù)雜，增加了政策實(shí)施的難度。首先，就政策種類而言，稅收優(yōu)惠政策包括兒童稅收抵免、稅收扣除、未生育稅收懲罰等，種類繁多，且往往多種政策疊加使用。例如，加拿大在稅收扣除的政策之外，還有兒童稅收抵免政策[19]181-201；法國(guó)政府從1920年開始利用稅法從另一角度鼓勵(lì)生育,即懲罰未婚納稅人和沒有孩子的夫妻，向未婚無孩的納稅人征稅時(shí)，多征收除正常納稅額外的25%[20]1195-1207。其次，在進(jìn)行稅收減免之前需對(duì)家庭收入進(jìn)行評(píng)估，計(jì)算方式較為復(fù)雜。例如，在美國(guó)，1997年實(shí)施了有關(guān)稅收優(yōu)惠的稅收減免法案，規(guī)定每個(gè)孩子減免400美元，年收入超過110 000美元的夫婦每1 000美元減免50美元[21]；西班牙實(shí)行稅收豁免政策，從應(yīng)稅收入中減去減免額度，再應(yīng)用相應(yīng)的稅率,每個(gè)有3歲以下孩子的家庭可以額外減去300歐元，有3歲到16歲孩子的家庭可以減去150歐元[22]487-502。大量的收入評(píng)估和復(fù)雜的計(jì)算工作無疑給政策的實(shí)施增加了難度。

第二，政策調(diào)節(jié)更為精細(xì)化，指向更有針對(duì)性。鼓勵(lì)生育的稅收政策一般根據(jù)孩子出生次序的不同而采用不同的稅收標(biāo)準(zhǔn)。西班牙的稅收政策更傾向于提高對(duì)更高次序的孩子的減免額度，在1999年，第一個(gè)和第二個(gè)孩子的豁免額度為1 200歐元,而第三及之后的孩子的稅收豁免額度為1 800歐元。2003年,稅收豁免額度大幅提高，第一個(gè)孩子為1 400歐元,第二個(gè)孩子為1 500歐元,第三個(gè)孩子為2 200歐元，第四以及隨后的孩子為2 300歐元[22]487-502。

第三，政策實(shí)施時(shí)間較晚。與生育現(xiàn)金補(bǔ)貼政策的簡(jiǎn)單易行不同，稅收政策的實(shí)施過程非常復(fù)雜，實(shí)施前需要通過一系列的立法措施，實(shí)施后需要后續(xù)的財(cái)政支持，且實(shí)施周期也較長(zhǎng)。因此，除了法國(guó)在1920年實(shí)施稅收政策鼓勵(lì)生育，其他國(guó)家都開始得較晚。如加拿大在1941年實(shí)施兒童稅收豁免政策；美國(guó)在1997年實(shí)施兒童稅收抵免政策；西班牙在1999年通過稅收政策的階梯性來鼓勵(lì)大家庭；德國(guó)在1999年實(shí)施孩子免稅額，即生育孩子可以從應(yīng)納稅所得額中扣除免稅額3 534歐元[17]498-512。

(三) 產(chǎn)假制度

產(chǎn)假種類包括分娩假、陪護(hù)假、育兒假等。產(chǎn)假制度的出現(xiàn)最初是為了保護(hù)婦女的工作權(quán)益，但隨著老齡化時(shí)代的來臨和生育率的不斷降低，各國(guó)通過改變產(chǎn)假制度來擴(kuò)大產(chǎn)假收益，從而提高生育率，常見的措施有延長(zhǎng)產(chǎn)假時(shí)間、提高產(chǎn)假期間薪資比例、延長(zhǎng)帶薪產(chǎn)假時(shí)間等。這類政策關(guān)注了不同家庭類型和不同家庭成員的需求，為生育孩子的家庭提供了時(shí)間安排、經(jīng)濟(jì)支持和工作保障[23]。各國(guó)產(chǎn)假制度的實(shí)施有以下特點(diǎn)：

第一，該政策為保護(hù)婦女工作權(quán)益而出現(xiàn)，但為了鼓勵(lì)生育而做出調(diào)整。在產(chǎn)假的時(shí)長(zhǎng)方面，生育率相對(duì)較低的國(guó)家普遍延長(zhǎng)了產(chǎn)假時(shí)間，比較典型的是德國(guó)，從1927年的6周延長(zhǎng)到1992年的3年[24]247-266；俄羅斯的產(chǎn)假時(shí)間從初始的12周延長(zhǎng)到4年半。從產(chǎn)假薪資比例的角度來看，瑞典女性工作者每個(gè)月的補(bǔ)償薪資比例從60%增加到100%[25]3-24。在帶薪產(chǎn)假時(shí)間方面，為了進(jìn)一步提升政策效果，扭轉(zhuǎn)不斷下降的生育率，2009年俄羅斯全薪產(chǎn)假延長(zhǎng)到140天[12]961-973。

第二，政策覆蓋面廣。產(chǎn)假制度因其具有保障婦女工作權(quán)益和女性勞動(dòng)力供給的功能而被廣泛使用，根據(jù)Oun等的研究[26]53，截止到2010年全球已有167個(gè)國(guó)家實(shí)施了產(chǎn)假制度。

第三，實(shí)施歷史最悠久，制度規(guī)定最完備。早在1878年，德國(guó)就開始實(shí)行無薪產(chǎn)假制度，此后又隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展多次修訂相關(guān)產(chǎn)假法律，調(diào)整產(chǎn)假期限和津貼標(biāo)準(zhǔn)以實(shí)現(xiàn)特定的立法目的。1986年，德國(guó)產(chǎn)假制度更為細(xì)化，第一個(gè)育嬰假被引入，最初的持續(xù)時(shí)間為10個(gè)月；到1992年延長(zhǎng)至每個(gè)孩子最多3年。各國(guó)對(duì)產(chǎn)假制度實(shí)施的資格規(guī)定、享受產(chǎn)假的具體時(shí)間、產(chǎn)假期間是否給予津貼、津貼發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)等都進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定。

第四，男性產(chǎn)假被引入。這是鼓勵(lì)生育的政策中最具特點(diǎn)的變化之一。瑞典于1974年建立新生兒父親陪護(hù)假制度，并于1976年建立父母育兒假制度，從制度上保證了婦女的經(jīng)濟(jì)獨(dú)立和男性撫育嬰幼兒的家庭角色，規(guī)定在孩子滿8歲前，父母有權(quán)享有共計(jì)480天的育兒假，其中母親和父親各自專屬享有60天，其余360天由父母共同享有且自主安排[27]190-213。挪威于1993年通過法案規(guī)定父親可以有四個(gè)星期的延長(zhǎng)假期，即所謂的“爸爸配額”。在1996年,近80%的父親使用了“爸爸配額”,此外,父親使用共同產(chǎn)假的比例從4%上升到12%[28]121-140。

第五,政策實(shí)施成本較高且限制較多。首先，產(chǎn)假的實(shí)施一方面減少了女性勞動(dòng)力供給，在一定程度上影響了經(jīng)濟(jì)發(fā)展[29]259-282；另一方面，產(chǎn)假津貼增加了財(cái)政方面的壓力。其次，享受產(chǎn)假的限制較多。在瑞典，享有育兒假必須滿足在孩子出生前已為目前雇主連續(xù)工作滿6個(gè)月,或在過去兩年內(nèi)累積為目前雇主工作的時(shí)間滿12個(gè)月[27]190-213；美國(guó)政府要求員工在之前的12個(gè)月中至少工作了1 250小時(shí)。因?yàn)檫@些限制,只有45%的女性勞動(dòng)力有資格享受休假[30]99-111。

二、 政策實(shí)施效果及其影響因素

(一) 現(xiàn)金補(bǔ)貼政策實(shí)施效果

總體而言，已有的研究支持現(xiàn)金補(bǔ)貼政策對(duì)提升生育率的積極作用[31]。Bradshaw等對(duì)日本四個(gè)節(jié)點(diǎn)(1992年、2001年、2009年、2012年)的現(xiàn)金補(bǔ)貼政策進(jìn)行了研究，結(jié)果表明，相對(duì)于其他方面的鼓勵(lì)生育政策，現(xiàn)金福利更能解決家庭撫育困難，從而提升生育率[32]119-128；Milligan分析了加拿大魁北克省1988—1997年的新生兒補(bǔ)貼政策與1980—2000年的總和生育率之間的關(guān)系，比較了政策引入前與引入后生育率的變化，并與同一時(shí)期加拿大其他地區(qū)的生育率進(jìn)行對(duì)比，其結(jié)論是新生兒現(xiàn)金補(bǔ)貼政策對(duì)生育率的提升有顯著效果[14]；Cohen利用以色列中央統(tǒng)計(jì)局1999—2005年的面板數(shù)據(jù)，根據(jù)補(bǔ)貼政策的變化來確定撫養(yǎng)孩子的邊際成本的變化對(duì)生育率的影響，研究發(fā)現(xiàn)，撫養(yǎng)孩子的邊際成本對(duì)生育水平有顯著的正向影響，兒童補(bǔ)貼額度每提高1%，次年婦女懷孕的可能性增加0.176%[11]1-20。

具體來看，影響政策實(shí)施效果的因素主要有：

第一，補(bǔ)貼力度。以加拿大魁北克省為樣本的研究發(fā)現(xiàn)，每增加1 000加元的補(bǔ)貼額度，可使嬰兒出生概率提高16.9%[14]；以以色列人口為樣本的研究發(fā)現(xiàn)，兒童補(bǔ)貼額度每提高1%，次年婦女懷孕的可能性增加0.176%[11]；以日本家庭為對(duì)象的研究發(fā)現(xiàn)，生育津貼每增加100 000日元，嬰兒出生率提高0.017%[33]40-58。

第二，父母的受教育程度。研究顯示，受教育程度低的父母更容易受到這一政策的影響。例如Arnstein等使用挪威1998—2005年人口登記數(shù)據(jù)研究生育現(xiàn)金補(bǔ)貼政策對(duì)第二個(gè)孩子出生的影響，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)金政策更易被低學(xué)歷父母所接受，高學(xué)歷父母則對(duì)現(xiàn)金政策期待不高[34]149-169。Lutz等的研究也支持了這一觀點(diǎn)[35]699-720。

第三，家庭收入。已有研究顯示，低收入水平的家庭更容易受到補(bǔ)貼政策的影響[36]。Cohen以30萬名以色列婦女為樣本的研究表明，補(bǔ)貼政策對(duì)不同收入水平的家庭的影響是不同的：對(duì)低水平家庭的影響是積極的，對(duì)高水平家庭的影響則是消極的[11]。Marshall使用HILDA的2001—2008年的調(diào)查數(shù)據(jù)，也發(fā)現(xiàn)現(xiàn)金補(bǔ)貼政策對(duì)低收入家庭影響更大[37]1541-1566。

第四，孩子出生次序。已有研究表明，現(xiàn)金補(bǔ)貼政策對(duì)第三和更高次序的孩子的出生影響大于第一或第二個(gè)孩子，因此，現(xiàn)金補(bǔ)貼政策刺激了第三或更高次序的孩子的出生。例如，Cohen的研究顯示，育兒補(bǔ)貼對(duì)更高次序的孩子的出生具有積極影響[11]1-20；Milligan的研究發(fā)現(xiàn)，加拿大的新生兒現(xiàn)金補(bǔ)貼政策對(duì)第三和更高次序孩子的出生率的影響更為顯著[14]。這是因?yàn)閹缀趺總€(gè)家庭都有生育孩子的期望，因此，對(duì)低次序出生(出生較早的第一、二個(gè)孩子)的孩子的需求是剛性的，不太容易因政策刺激而變化；而高次序孩子的出生因其非剛性需求而更容易受到政策刺激。

第五，宏觀經(jīng)濟(jì)。Mcnown等的研究分析了加拿大自1918年以來采取的現(xiàn)金補(bǔ)貼政策和1947—1999年的生育率數(shù)據(jù)，通過時(shí)間序列模型估計(jì)生育率時(shí)間序列數(shù)據(jù)和女性勞動(dòng)力的參與率、女性工資、男性收入、女性教育和兒童福利之間的相關(guān)關(guān)系，結(jié)果表明，現(xiàn)金補(bǔ)貼對(duì)生育率的彈性為0.7，但其絕對(duì)值小于女性工資和男性收入對(duì)生育率的彈性。因此，在實(shí)行兒童福利政策時(shí)要考慮經(jīng)濟(jì)因素的變化，并適當(dāng)調(diào)整政策的實(shí)施力度[38]237-254。

(二) 稅收政策實(shí)施效果

總體來看，稅收優(yōu)惠政策對(duì)生育率的影響并沒有取得一致的結(jié)論。Haan等以11 000個(gè)德國(guó)家庭為樣本，研究稅收減免政策對(duì)女性生育的影響，結(jié)果表明,稅收減免政策的實(shí)施不但提高了所有女性的勞動(dòng)供給，還提高了受過高等教育的女性的生育率[17]498-512。Park等通過對(duì)美國(guó)1999—2005年6 349個(gè)樣本縱向數(shù)據(jù)的分析，發(fā)現(xiàn)稅收抵免政策對(duì)女性生育率有積極和顯著的影響[21]。

但Georgellis等利用美國(guó)1913-1984年的生育數(shù)據(jù)，使用WAP模型分析稅收豁免政策和孩子生育意愿的關(guān)系。研究發(fā)現(xiàn)，稅收豁免對(duì)提高生育意愿沒有顯著影響，而且由于多重因素的共同影響，邊際生育意愿甚至是遞減的[39]。Ridao-Cano等發(fā)現(xiàn)，稅收政策的優(yōu)惠對(duì)生育能力的提升作用可能會(huì)被其他經(jīng)濟(jì)力量帶來的負(fù)面影響所抵消[40]，例如女性工資在20世紀(jì)90年代增長(zhǎng)了7%,這降低了31%的生育率；另一方面,同時(shí)期20—24歲男性工資的增長(zhǎng)會(huì)使生育率上升16%。具體來看，影響實(shí)施效果的因素主要有：

第一，育齡婦女年齡。Ridao-Cano等的研究支持這一觀點(diǎn)，他使用1948—1997年的數(shù)據(jù)研究稅收減免對(duì)美國(guó)不同年齡層女性的生育率和女性勞動(dòng)力供給的影響，結(jié)果表明，該政策對(duì)20—24歲的年輕女性的生育率影響較大,但25-34歲女性的生育率則不太受免稅等經(jīng)濟(jì)變化的影響[40]。

第二，家庭收入水平。在既定的稅收優(yōu)惠政策下，家庭收入水平的不同使豁免額度和比例各不相同，收入水平高的家庭可以享受到更多優(yōu)惠。Chen研究了法國(guó)1929—1981年稅收鼓勵(lì)政策對(duì)生育率的影響，發(fā)現(xiàn)稅收優(yōu)惠對(duì)生育率的影響因家庭收入水平不同而呈現(xiàn)差異，富有家庭比貧窮家庭更容易受到稅收優(yōu)惠政策的刺激[41]253-272。

第三，教育水平。Azmat等的研究發(fā)現(xiàn)，針對(duì)生育的稅收綜合優(yōu)惠能夠顯著提升生育率，這些影響在受教育程度較低的女性身上更為明顯[22]。

(三) 產(chǎn)假政策實(shí)施效果

總體而言，鼓勵(lì)生育的產(chǎn)假政策對(duì)生育的影響是積極的。瑞典和俄羅斯的經(jīng)驗(yàn)都肯定了產(chǎn)假制度對(duì)提升生育率的積極作用。Bj?rklund分析了瑞典1925—1958年出生的女性的生育數(shù)據(jù)與1960—1995年間產(chǎn)假政策之間的關(guān)系，結(jié)果表明，產(chǎn)假政策確實(shí)提高了生育水平,縮短了孩子的出生間隔[25]。Gerber等使用估計(jì)離散時(shí)間風(fēng)險(xiǎn)模型對(duì)1985—2000年的俄羅斯生育數(shù)據(jù)進(jìn)行了分析，發(fā)現(xiàn)產(chǎn)假對(duì)生育率有積極影響[42]。

但另一方面，也有研究認(rèn)為產(chǎn)假制度對(duì)生育率的提升作用是微小的。Thyrian等利用德國(guó)2005—2008年的生育數(shù)據(jù)研究產(chǎn)假政策對(duì)生育率的影響，并對(duì)新產(chǎn)假政策實(shí)行前后的出生率進(jìn)行了對(duì)比[43]，研究表明，新的產(chǎn)假政策能提升懷孕母親的收入水平、改善社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況和增加就業(yè)率，但對(duì)生育率的影響則較為微小。同樣的，在法國(guó)，產(chǎn)假制度的實(shí)施對(duì)生育水平的影響較小[44]5-14。

具體來看，產(chǎn)假制度的效果受以下因素影響：

第一，家庭收入。較之于低收入家庭，產(chǎn)假制度對(duì)高收入家庭有更大的生育刺激。Jochen的研究表明，相比低收入家庭，高收入家庭已經(jīng)具備了更好的撫養(yǎng)孩子的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，時(shí)間因素成為其生育的最大制約因素；而低收入家庭即使獲得更多的生育和撫養(yǎng)孩子的時(shí)間，也會(huì)受到收入限制，因此，產(chǎn)假制度對(duì)高收入家庭有更大的積極刺激，產(chǎn)假政策實(shí)際上是鼓勵(lì)高收入家庭多生一個(gè)孩子,而不是鼓勵(lì)其他家庭生育[43]672-689。

第二，產(chǎn)假制度通常是通過提高女性勞動(dòng)供給來提高生育率。產(chǎn)假制度保證了女性不會(huì)因?yàn)樯⒆佣唤夤?，從而提高了女性勞?dòng)參與的積極性[23]。Gerber等的研究表明，俄羅斯產(chǎn)假有助于緩解工作和生育之間的沖突，產(chǎn)假制度的實(shí)施既增加了婦女勞動(dòng)力供給，又提高了生育率[42]。Thévenon等使用定性的方法研究生育率與產(chǎn)假政策的相關(guān)關(guān)系，認(rèn)為產(chǎn)假政策為生育和女性勞動(dòng)力的參與創(chuàng)造了有利條件，而且，產(chǎn)假政策對(duì)生育率的提升比經(jīng)濟(jì)刺激更加有效[45]。Rindfuss等分析了歐洲等低生育率地區(qū)20世紀(jì)70年代和90年代的女性工作參與度以及總和生育率的數(shù)據(jù)，認(rèn)為產(chǎn)假政策可能會(huì)促成更高的女性勞動(dòng)力供給和更高的生育能力[46]。

總體來看，現(xiàn)金補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠以及產(chǎn)假制度都對(duì)生育率的提升有積極作用，但具體的提升程度會(huì)因不同國(guó)家、不同情境、不同政策力度而不同。Baizan等通過對(duì)2004—2009年16個(gè)歐洲國(guó)家共69 213個(gè)樣本的婦女生育率數(shù)據(jù)和家庭福利、產(chǎn)假等鼓勵(lì)生育政策的分析，發(fā)現(xiàn)在一些國(guó)家，促進(jìn)家庭照顧、直接提供現(xiàn)金補(bǔ)貼能夠促進(jìn)生育能力；而在有些國(guó)家，關(guān)注婦女平等如產(chǎn)假或產(chǎn)假補(bǔ)貼等，對(duì)生育率的提高效果相對(duì)較弱，但對(duì)男性工作條件的改變?nèi)绠a(chǎn)假陪護(hù)等，反而對(duì)生育率有很大的提升作用[47]1-30。

從影響因素來看，政策實(shí)施效果都受到教育水平、家庭收入、多孩傾向等因素的影響，而政策的指向性更為重要。比如Nakajima等通過調(diào)查、分析隨機(jī)選擇的9 000個(gè)日本家庭來估計(jì)當(dāng)?shù)卣畬?shí)施的多種生育政策的影響，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，鼓勵(lì)多孩的政策可能對(duì)生育產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響；同時(shí)還發(fā)現(xiàn),某些非現(xiàn)金福利生育政策的影響大多發(fā)生在都市家庭，這些影響的強(qiáng)度取決于家庭收入[9]，因此，政府需要更大力度地推行非現(xiàn)金形式的政策來促進(jìn)日本的生育率。

三、 可供借鑒的經(jīng)驗(yàn)及其意義

鼓勵(lì)生育的政策要達(dá)到預(yù)期效果，還需要政府在文化環(huán)境、制度規(guī)定、資本供給和個(gè)人福利等方面提供保障[17]。Marshall也認(rèn)為發(fā)達(dá)國(guó)家低生育率的部分原因在于對(duì)生育政策的干預(yù)不足，而資金的匱乏、法律合法性規(guī)定的限制和政策干預(yù)執(zhí)行力度的不足則是生育政策實(shí)施的限制條件[37]，因此在具體的實(shí)施方面，可供借鑒的具體做法包括：

(一) 加大財(cái)政支持力度

現(xiàn)金補(bǔ)貼政策的有效性與其實(shí)施力度有關(guān)，補(bǔ)貼力度越大，政策實(shí)施效果越好。從已有經(jīng)驗(yàn)來看，政府的財(cái)政支持力度直接與政策效果相關(guān)。例如，法國(guó)是歐洲出生率最高的國(guó)家之一,2010年總和生育率是2.02，這得益于法國(guó)強(qiáng)有力的財(cái)政支持。2011年，法國(guó)政府在鼓勵(lì)生育方面的相關(guān)財(cái)政支出達(dá)到了830億歐元，占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的5%。俄羅斯的生育水平近年來有大幅回升，與此相關(guān)的是政府的大規(guī)模財(cái)政投入，2014年，俄羅斯聯(lián)邦政府為鼓勵(lì)生育的撥款達(dá)到了101億盧布(約合2.8億美元)。與此相對(duì)的是，意大利政府在刺激生育方面投入不足，盡管2014年新出臺(tái)的津貼制度增加了補(bǔ)貼額度，政府為家庭提供每月80歐元津貼(法國(guó)為177歐元)，該津貼將支付到嬰兒3歲生日為止(法國(guó)發(fā)放津貼到6歲)，但年收入達(dá)到25 000歐元以上的高收入家庭則無法獲得津貼，這意味著三分之一的父母被排除在外。

(二) 較早實(shí)施政策干預(yù)

從生育節(jié)點(diǎn)來看，法國(guó)是歐洲唯一一個(gè)還保持較高生育率的國(guó)家，這與其較早意識(shí)到生育危機(jī)，并及時(shí)采取鼓勵(lì)生育政策有關(guān)。法國(guó)政府開始意識(shí)到生育問題并采取措施是在1918年，此時(shí)法國(guó)的總和生育率為2.75，其鼓勵(lì)生育政策的實(shí)施遠(yuǎn)早于其他同等生育水平的國(guó)家。如今生育問題比較嚴(yán)重的國(guó)家，一般都對(duì)生育問題干預(yù)較晚。如意大利1971年才開始實(shí)施鼓勵(lì)生育政策，此時(shí)其總和生育率為1.89；日本在1981年才開始實(shí)施生育津貼，此時(shí)其總和生育率為1.74*數(shù)據(jù)來源于世界銀行數(shù)據(jù)庫, https://data.worldbank.org.cn/indicator/SP.DYN.TFRT.IN?locations=JP, 2017-04-19。。因此，從各國(guó)的經(jīng)驗(yàn)看，較早進(jìn)行政策干預(yù)能夠?yàn)檎叩膶?shí)施預(yù)留較大的可調(diào)節(jié)空間，也更容易產(chǎn)生效果。

(三) 階段性部署政策

從已有經(jīng)驗(yàn)來看，由于實(shí)施起來比較簡(jiǎn)單方便，在鼓勵(lì)生育的早期最先采用的一般是生育現(xiàn)金補(bǔ)貼政策，因此，在鼓勵(lì)生育初期可以考慮這一政策，但要結(jié)合國(guó)家財(cái)政預(yù)算等因素，因地制宜地制定相應(yīng)政策。除了現(xiàn)金補(bǔ)貼政策，稅收政策可作為第二階段的鼓勵(lì)生育政策，因?yàn)樵诘诙A段各國(guó)家庭的收入水平都有所提升，稅收對(duì)較高收入的家庭有更大的刺激作用。比如加拿大從1945年開始實(shí)施稅收政策來鼓勵(lì)生育，美國(guó)從1997年才開始實(shí)施稅收政策等。產(chǎn)假制度的實(shí)施雖然相對(duì)較早，但當(dāng)時(shí)更多的是為了保證工作權(quán)益和提高女性勞動(dòng)供給；而從提升生育率的角度考慮，產(chǎn)假制度的實(shí)施年份相對(duì)較晚，可以在時(shí)間上和實(shí)施上作為與其他兩種政策相互配合的輔助型鼓勵(lì)生育政策。

(四) 政策之間相互配合

政策內(nèi)部配合。由于各種政策的特點(diǎn)、覆蓋面、實(shí)施程序、顯效時(shí)間的不同，各國(guó)在實(shí)施鼓勵(lì)生育政策時(shí)往往同時(shí)采用多種政策，從而起到互相補(bǔ)充、互相增強(qiáng)的作用。比較常見的是現(xiàn)金補(bǔ)貼政策與產(chǎn)假制度結(jié)合，在享受產(chǎn)假的同時(shí)也有育兒補(bǔ)貼。有些國(guó)家規(guī)定有資格享受產(chǎn)假的家庭才能申請(qǐng)育兒補(bǔ)貼；而有些國(guó)家則將多種政策組合起來，陸續(xù)推出，以期短時(shí)期內(nèi)取得增強(qiáng)的效果。例如法國(guó)在1918年實(shí)施現(xiàn)金補(bǔ)貼，在1920年就開始實(shí)施稅收優(yōu)惠制度，擴(kuò)大鼓勵(lì)生育的政策效果；俄羅斯的鼓勵(lì)生育政策包括對(duì)生育第二個(gè)及更多嬰兒的家庭提供補(bǔ)貼，允許產(chǎn)婦享受140天全額津貼產(chǎn)假，向多子女家庭免費(fèi)提供住房用地，對(duì)生育超過10個(gè)孩子的婦女授予“英雄母親”榮譽(yù)稱號(hào)并給予物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)等一系列措施。

政策外部配合。除了生育政策之間的配合，Miljkovic等學(xué)者也認(rèn)為單獨(dú)的鼓勵(lì)生育政策對(duì)生育率的積極影響很小,但與一些其他社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素如就業(yè)和移民政策等配合，則會(huì)產(chǎn)生更大的影響力[12]。例如，在俄羅斯，創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會(huì)和改善醫(yī)療保健的綜合的經(jīng)濟(jì)政策對(duì)總和生育率的積極的影響大于單一的獎(jiǎng)勵(lì)性政策。此外，政策實(shí)施環(huán)境也是必要的保障。在實(shí)施稅收優(yōu)惠政策之前，需要為稅收優(yōu)惠政策提供合法身份，需要通過一系列立法措施，如西班牙的稅收優(yōu)惠制度對(duì)稅收減免額度與比例有嚴(yán)格的規(guī)定，實(shí)施過程中需要嚴(yán)格按照法律規(guī)定進(jìn)行稅收減免和扣除。

(五) 政策內(nèi)容精細(xì)化設(shè)計(jì)

不同的鼓勵(lì)生育政策的效果各不相同，為了更好地提高政策的效度，應(yīng)該更有針對(duì)性地對(duì)政策內(nèi)容進(jìn)行精細(xì)化設(shè)計(jì)。在政策的指向性方面，鼓勵(lì)一戶多孩的政策更容易產(chǎn)生影響，法國(guó)、意大利、芬蘭等國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)表明，多孩政策對(duì)高次序出生的孩子效果明顯，因而鼓勵(lì)多孩和大家庭的政策在提升生育率方面應(yīng)該優(yōu)先考慮。稅收政策可以通過更為精細(xì)化的設(shè)計(jì)對(duì)不同特征的群體進(jìn)行針對(duì)性調(diào)節(jié)，稅收減免的額度和比例因孩子的出生次序、年齡、家庭收入水平的變化而變化。法國(guó)的經(jīng)驗(yàn)表明，富有家庭比貧窮家庭更容易受到稅收優(yōu)惠政策的刺激，因此，與現(xiàn)金補(bǔ)貼相反，稅收優(yōu)惠應(yīng)向家庭收入水平更高的富裕家庭傾斜。產(chǎn)假方面，男性產(chǎn)假是一個(gè)創(chuàng)新，以法律形式承認(rèn)了新生兒父親在照顧嬰幼兒方面的作用。瑞典等國(guó)的經(jīng)驗(yàn)表明，應(yīng)該充分認(rèn)識(shí)到，在新生兒父親陪護(hù)假和父母育兒假制度中融入家庭角色的性別平等觀念，通過法律規(guī)定父親的家庭責(zé)任，不僅能促進(jìn)男女兩性職場(chǎng)中的機(jī)會(huì)平等和家務(wù)勞動(dòng)中的責(zé)任分擔(dān)，而且有利于消除就業(yè)性別歧視。

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Pro-birthPoliciesandTheirEffects:InternationalExperience,ReviewandOutlook

Wang Ying Sun Mengzhen

(SchoolofGovernment,BeijingNormalUniversity,Beijing100875，China)

Pro-birth policies are universal across the world, but the background and process of policy implementation and the effects of these policies can only be found in scattered individual studies, with a lack of systematic review and evaluation. In China, the introduction of these types of policies is mainly related to studies based on East Asian countries, especially the Republic of Korea and Japan. Studies on policies of the West are rarely seen in China, even though the analysis of the implementation, specific background and effects, are quite relevant to China’s population policies in the future.

This paper presents an analysis of the features, effects and influence of pro-family policies and offers experience for reference. Three types of family benefit systems are considered. Firstly, the paper describes the characteristics of cash-benefit policies including: removing social restrictions on recipients of benefit; easy to introduce and maintain; having an easily manageable direct moderating role; long history of practice in countries where they have been implemented; a general increase in allowances; and that policies are more targeted, for example, the cash-benefit policy for multi-child families is favored by most countries. Secondly, the paper also describes tax-benefit policies, which are characterized by being relatively difficult and complex to introduce and maintain, requiring sophisticated moderating which must be more targeted, and that this is a recent model. The final benefit system considered is maternity leave policies, which are widely used. They have the longest history of the models studied and provide the most complete system. They include parental leave for men but these policies are costly and have many restrictions.

On the whole, the cash-benefit policies are conducive to promoting fertility among women. Their implementation results are subject to the amount of allowances, how well the parents are educated and their family income, birth order and macroeconomic factors. There are still no agreed conclusions on the role tax-benefit policies play in promoting fertility. However, it is understood that important factors include childbearing age, family income and level of education. Maternity leave policies have a positive, but small impact on fertility increase and are dependent on elements including family income and the role of women in the labor market.

Recommendations for reference are as follows. From the perspective of financial incentives, the effectiveness of cash-benefit policies is connected with the degree to which they are implemented. That is, the more allowance, the greater the effect. The timing of introduction is also important. An early intervention leaves more room for adjustment of policy implementation and is more likely to be effective. Phased introductions may be considered. Cash-benefit policies can be adopted in the first phase, followed by tax policies and finally, maternity leave system can act as a supporting policy of the previous two. Policy complementarity wise, a cash-benefit policy often works with others. For instance, it adds baby bonus to maternity leave, which improves the effect of the policies in return. Policies must be finely designed. A good example is that by backing multi-child and bigger families and introducing maternity leave for men, policies will produce more targeted moderating effects.

fertility policy; cash benefit; tax benefit; maternity leave system

10.3785/j.issn.1008-942X.CN33-6000/C.2017.05.035

2017-05-03

[本刊網(wǎng)址·在線雜志] http://www.zjujournals.com/soc

[在線優(yōu)先出版日期] 2017-08-31 [網(wǎng)絡(luò)連續(xù)型出版物號(hào)] CN33-6000/C

中央高校基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金資助(310422103)

1.王穎(http://orcid.org/0000-0002-4779-3971)，女，北京師范大學(xué)政府管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，管理學(xué)博士，主要從事人口與公共政策研究； 2.孫夢(mèng)珍(http://orcid.org/0000-0002-5459-2254)，女，北京師范大學(xué)政府管理學(xué)院碩士研究生，主要從事人口與公共政策研究。