PPP2.0：特征及展望

2017年7月31日，財政部PPP工作領(lǐng)導小組組長、副部長史耀斌主持召開進一步推進PPP規(guī)范發(fā)展工作座談會，聽取部分地區(qū)對于當前PPP工作中存在的問題及工作建議的匯報，部署進一步推進PPP規(guī)范發(fā)展工作，表明財政部下一步開展PPP規(guī)范管理的思路，預(yù)示著中國式PPP2.0時代即將到來。

PPP模式1.0版本以填補公共財政預(yù)算缺口為主要目的，通過設(shè)計合理的PPP操作機制，吸引社會資本參與提供公共基礎(chǔ)設(shè)施與社會服務(wù)，從而減少政府的財政壓力。

PPP模式2.0版本以提高公共產(chǎn)品供給效率為主要目的，通過優(yōu)化PPP模式的操作機制，提高參與方的激勵水平，從而降低公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給成本，并提高產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量。目前，發(fā)達國家應(yīng)用PPP模式大多是出于這一目的，例如英國、荷蘭、丹麥在提供社會服務(wù)時，鼓勵使用PFI和DBFO等模式。許多學者利用經(jīng)濟學的理論和方法，例如不完全契約理論、交易成本經(jīng)濟學、委托代理理論等，研究不同制度設(shè)計對參與方的激勵水平的影響。主要包括：①比較PPP模式和傳統(tǒng)模式的效率，從而決定最優(yōu)的公共產(chǎn)品供給方式；②對PPP合同設(shè)計進行優(yōu)化，包括合同范圍、招標方式、政府擔保、定價方式、再談判和提前終止等；③和PPP相關(guān)的規(guī)制設(shè)計，包括信息披露、公眾參與、問責、腐敗等。

一、PPP1.0到PPP2.0的動因

PPP1.0到PPP2.0的轉(zhuǎn)變和發(fā)展是歷史發(fā)展的必然，也是各種內(nèi)外部條件綜合作用的結(jié)果。

（一）PPP1.0的粗放發(fā)展使得其難以繼續(xù)深入

盡管我國PPP在數(shù)量上取得了巨大優(yōu)勢，但質(zhì)量并不高。在運營管理、獲取長遠收益方面并不令人滿意。這種狀況是不利于PPP的發(fā)展的，在數(shù)量達到一定量級后轉(zhuǎn)而重視質(zhì)量無疑是非常必要的。

（二）PPP2.0的核心和本質(zhì)更加適應(yīng)當前的形勢

地方政府部門的債務(wù)問題是一個長期且重大的問題，其蘊藏的風險已經(jīng)引起了黨和政府的高度關(guān)注。如果放任PPP1.0的發(fā)展，不僅不會緩解地方政府的債務(wù)問題，而且有可能加重地方債務(wù)風險，這與政府推進PPP的初衷背道而馳。

（三）PPP本身進化的內(nèi)在需要

從PPP自身的發(fā)展規(guī)律來講，PPP1.0在發(fā)展到一定階段以后必然要進入到PPP2.0時代。從全世界范圍來看，各國的PPP的發(fā)展都要經(jīng)歷這個階段，中國也不例外，中國的PPP也不會一直停留在PPP1.0時代。

二、PPP2.0的主要特征

相比于PPP1.0，PPP2.0將在八個方面有所轉(zhuǎn)變。

（一）更加注重規(guī)范

從最近密集出臺的PPP政策不難看出，規(guī)范是未來PPP發(fā)展的主旋律。一方面，經(jīng)過三年多的快速發(fā)展，PPP模式在逐漸成熟的過程中也暴露了一些變相融資等不合規(guī)問題，亟待糾偏揚正；另一方面，2017年是風險防范年，PPP模式涉及地方政府和金融機構(gòu)，與地方債務(wù)風險和金融風險息息相關(guān)，必須規(guī)范運行。

（二）更加重視質(zhì)量

在政策利好的催化下，中國式PPP迎來了井噴式發(fā)展。2016年6月底總量首次突破十萬億，2017年6月底入庫項目總投資額為16萬億，增速驚人。在地方融資受限的情況下，PPP模式被委以重任，成為地方穩(wěn)增長的“萬能藥”。界限不清，適用范圍不明，致使PPP項目質(zhì)量參差不齊，魚龍混雜，暗藏著眾多風險。同時，部分政府PPP已逼近或超過10%的紅線，因此，未來會更加關(guān)注PPP質(zhì)量，防止PPP泛化，禁止打著PPP的旗號“混淆視聽”。

（三）更加強調(diào)發(fā)揮市場作用

在謀求轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式、化解地方政府債務(wù)的時代背景下，國務(wù)院、相關(guān)部委和地方政府密集出臺系列性PPP政策文件，大力推廣PPP模式，紛紛推介PPP項目?？梢哉f，中國式PPP是由政府主導，鼓勵引導社會資本參與的。但是，這與PPP改革“讓市場在資源配置中起決定性作用”相背離，只有規(guī)范操作的PPP才能激發(fā)市場活力，進而健康成長。

（四）更加重視項目管理和運營

PPP不是一種單純的融資模式，而是一種綜合的管理模式，帶來的不只是社會資本，還包括出資方的知識技能、管理經(jīng)驗、創(chuàng)新能力、市場約束等“附加值”。但是過去地方政府在推廣PPP模式中操之過急，將其異化成一種融資工具。未來必須擺正PPP的功能定位，PPP是一項長期性、系統(tǒng)性的改革，推廣PPP模式是要推動公共服務(wù)領(lǐng)域供給側(cè)改革，引入市場機制和資源，提升管理能力，促進公共服務(wù)體制增效，而不是單純地解決融資問題。

（五）更加重視運營考核

不管是新建項目常見的BOT、BOO模式還是存量項目普遍采用的ROT、TOT等模式，均包含了運營環(huán)節(jié)，這是PPP項目的核心，希望發(fā)揮社會資本優(yōu)勢，提高效率。但是在實際操作過程中，“重建設(shè)、輕運營”的現(xiàn)象十分普遍，違背PPP模式初衷。因此，需要對不包含運營內(nèi)容、社會資本不實際承擔項目運營風險的項目，不得安排財政資金。另外對于政府付費項目，績效付費逐步成為重要的抓手，地方財政部門要從“補建設(shè)”向“補運營”逐步轉(zhuǎn)變，倒逼社會資本重視項目運營。

（六）期限上更偏向長期

當對PPP項目真正踐行全生命周期管理運營后，會對社會資本的資質(zhì)提出更高的要求，合作模式也會進行相應(yīng)的調(diào)整。尤其是在績效評價方式發(fā)生變化后，社會資本難以獲得短期的可鎖定收益，只能通過提供長期優(yōu)質(zhì)服務(wù)來保障自身收益。

（七）資金來源更加多元

在PPP模式發(fā)展初期，銀行是主要的資金供給者，考慮到銀行的流動性偏好、收益率要求和安全性保障等因素，銀行參與PPP模式較為審慎，PPP一度面臨著融資困境。但近期，對PPP模式的融資支持政策不斷加碼，PPP基金、PPP項目專項債、PPP資產(chǎn)證券化、險資對接PPP等逐步推進，未來PPP融資方式勢必多元化，越來越豐富。endprint

（八）更加突出風險共擔

風險共擔是PPP模式的一大要義，但為了吸引社會資本和金融機構(gòu)參與，一些地方政府通過政府回購、保底承諾、兜底等方式實施項目，承擔大部分風險，致使風險分配不均，武漢地鐵便是典型的一例，遭到財政部核查。在風險分配上，應(yīng)該做好風險識別，讓更有能力、更有優(yōu)勢的一方承擔相應(yīng)風險，每一種風險都由最善于應(yīng)對該風險的合作方承擔，進而實現(xiàn)整體風險最小化。

三、對PPP2.0的展望

（一）短期展望

成功推行PPP項目包含兩層意思：一是推行的地理范圍廣、涉及的項目類型多、培養(yǎng)的PPP人才規(guī)模大；二是形成“多方共贏”的局面，各方均積極主動地參與合適的PPP項目。盡管我國財政部和多數(shù)地方省市已公布PPP試點項目清單，涉及的PPP項目近千個，但PPP項目若要成功推行應(yīng)先改進和完善以下七個方面：①政府監(jiān)管需有效、深入、全面；②需建立合理的風險和收益分配機制；③需設(shè)計恰當?shù)募顧C制來更好地引進優(yōu)勢互補的各方社會資本；④需實踐和總結(jié)適合中國國情的“物有所值”評價方法，而不是停留在理論階段；⑤需建立和完善PPP法律頂層設(shè)計；⑥需積累大量成功的PPP項目經(jīng)驗，不斷創(chuàng)新和優(yōu)化項目交易結(jié)構(gòu)；⑦需依靠發(fā)達的金融市場為項目本身或項目參與方提供融資支持。

從PPP項目推行進度來看，由于上述需完善的七個方面內(nèi)容暫時無法迅速實現(xiàn)，故在短期內(nèi)，相對大規(guī)模的試點項目而言，PPP試點項目實際能簽約落地的項目不多，已簽約項目的簽約過程也較緩慢。從目標的實現(xiàn)情況而言，由于PPP項目是一個長期合作過程，其對政府短期債務(wù)壓力能起到一定的緩解作用，且對于控制政府長期債務(wù)風險是有利的。然而，PPP項目中政府或要出資或要對項目定期付費，此過程中需要嚴格控制政府提供資金的規(guī)模，才能有效控制政府債務(wù)風險。

（二）長期展望

從PPP項目需求而言，一方面，為實現(xiàn)2020年城鎮(zhèn)化目標，進一步建設(shè)和完善我國的中小型城市的基礎(chǔ)設(shè)施，以及滿足廣大農(nóng)村地區(qū)對公用事業(yè)服務(wù)日益增長的需求，我國將繼續(xù)保持大規(guī)模的公共基礎(chǔ)設(shè)施項目投資；另一方面，公共基礎(chǔ)設(shè)施項目融資更傾向于引入社會資本。

從項目特點和融資模式匹配而言，公共基礎(chǔ)設(shè)施具有投資規(guī)模大、投資期限長、項目投資回報不高的特點；PPP模式的引入可調(diào)動和充分利用市場中閑置的社會資金，一定程度上保障資金進行穩(wěn)定的長期投資，可有效地為政府分擔長期債務(wù)風險，遏制政府獨資項目的弊端，如資金的使用效率偏低、官員腐敗等。

PPP2.0時代，PPP項目不僅實現(xiàn)大規(guī)模推行，效率將顯著提升，更重要的是實現(xiàn)“多方共贏”。隨著國內(nèi)PPP項目經(jīng)驗的逐步積累和相關(guān)配套法律、機制設(shè)計等的制定，相信“多方共贏”終將實現(xiàn)，但這是一個非常漫長的過程，可能需要長期堅持和不懈努力。

從PPP的發(fā)展形勢而言，PPP2.0時代的PPP模式可能會發(fā)生以下變化。

1.雙軌制的PPP體系將繼續(xù)存在

PPP模式可以區(qū)分為兩種基本類型，分別是傳統(tǒng)的特許經(jīng)營（使用者付費）模式和政府購買服務(wù)的模式。特許經(jīng)營模式是指政府采取特許經(jīng)營方式，把項目的運營權(quán)交給相關(guān)企業(yè)，想服務(wù)的使用者收取服務(wù)費用，用以支付項目的建設(shè)，運營和維持成本。政府購買服務(wù)模式特指政府向項目企業(yè)支付費用，企業(yè)則負責建設(shè)和運營此項目。

在目前的中國，財政部門倡導政府購買服務(wù)的PPP項目，很注重從財政資金的投入方面進行監(jiān)管，這是屬于對英國PFI（私人融資模式）的借鑒，卻不太重視從行業(yè)規(guī)劃、準入標準等層面監(jiān)管。但同時建委等業(yè)務(wù)主管部門堅持特許經(jīng)營模式的PPP項目，讓企業(yè)深度參與項目的運營和維護。

從發(fā)達國家的經(jīng)驗看，英國主要實行PFI，即政府購買服務(wù)模式的PPP項目，原因在于英國在20世紀80年代后大力實行私有化，因此英國在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的私有化程度很高。法國的情況則不一樣，法國的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的私有化程度較低，PPP項目多使用特許經(jīng)營模式。然而，情況也不是一成不變的，伴隨著英國卓有成效的PFI模式，法國也開始鼓勵和支持建設(shè)政府購買服務(wù)（法國的CP模式）的PPP項目。因此，我們在選擇發(fā)展PPP項目模式時，應(yīng)該基于我國的基本國情，不應(yīng)直接模仿或者直接采用哪個國家的PPP模式。我國現(xiàn)屬于中等的發(fā)展中國家，基礎(chǔ)設(shè)施不發(fā)達，還需要建設(shè)大量的基礎(chǔ)設(shè)施項目，這些項目適合使用特許經(jīng)營類的PPP模式。對于不適合實行特許經(jīng)營模式的PPP項目，仍然使用政府購買服務(wù)的PPP模式。有鑒于此，我們既要堅持發(fā)展特許經(jīng)營的PPP模式，也要繼續(xù)實行政府購買服務(wù)的PPP模式。

2.逐步實現(xiàn)政府與企業(yè)利益共享、風險共擔

PPP強調(diào)的是公共部門（政府）和私人部門（社會資本）的平等地位關(guān)系，也注重他們之間的相互合作，各發(fā)揮自己的長處，通過合約確定雙方的權(quán)責關(guān)系，分享利益和分擔風險的機制，而后構(gòu)建出可持續(xù)合作的合作伙伴關(guān)系。因此PPP注重的是這種長期合作關(guān)系的伙伴理念，而不拘泥于具體的PPP實行形式。

而在中國，公共部門即政府屬于強勢的一方，雖然政府部門不完全了解項目的具體情況，它卻能主導著整個項目的發(fā)展方向和進度。項目中的企業(yè)一方，熟知項目的情況，卻沒有平等的決策權(quán)。很多項目之所以失敗，是因為強勢的政府隨意違背合約的承諾導致合作企業(yè)利益受損，從而退出項目。而且在企業(yè)利益受損后，企業(yè)沒有渠道獲得損失補償，這也導致了一些企業(yè)不愿介入PPP項目。PPP2.0時代，這種情況有望得到扭轉(zhuǎn)，逐漸實現(xiàn)政府和企業(yè)利益共享、風險共擔。endprint