中國PPP發(fā)展的歷史

PPP指的是公共部門通過與私人部門建立伙伴關(guān)系，共同提供公共產(chǎn)品或服務(wù)，是20世紀(jì)90年代出現(xiàn)的一種新的融資模式。世界銀行將PPP分為外包類、特許經(jīng)營類和私有化類三大類。特許經(jīng)營類的主要類別是BOT，BOT是PPP早期的主要種類之一，也是中國最早出現(xiàn)的PPP模式。

從廣義上來講，中國的PPP模式大致可以分為五個階段：探索階段、起步階段、擴(kuò)展階段、盤整階段和推廣階段。

一、探索階段

以深圳沙角B電廠項目為起點，我國開始逐步探索PPP模式在電力和交通等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的應(yīng)用。由于當(dāng)時雖已確立了對外開放的基本格局，但國內(nèi)對是否允許非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍存在較大爭議，因此，這一階段的社會資本以外國資本為主。1986年，國務(wù)院頒布了《關(guān)于鼓勵外商投資的規(guī)定》，在優(yōu)惠政策的鼓舞下，外國資本掀起了投資中國的熱潮。在開放較早的廣東沿海地區(qū)，一些外商華僑部分出于支持家鄉(xiāng)建設(shè)的考慮，開始以合資企業(yè)的形式探索進(jìn)入中國的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域。他們的資金主要投向了一些電力和交通項目，除了深圳沙角B電廠項目外，還有廣州北環(huán)高速公路項目、廣深高速公路項目、順德電廠項目等。在這一階段，PPP尚未引起中央政府的關(guān)注與重視，主要靠民間“自下而上”地“摸著石頭過河”。

二、試點階段

1994年之后，我國PPP模式正式開始進(jìn)入試點階段。同時，國內(nèi)有關(guān)專家學(xué)者也開始專注于PPP模式的相關(guān)研究。

1994年，一大批BOT試點項目開始被國家計委核準(zhǔn)，其中代表性的項目包括：廣西來賓B電廠項目、成都自來水六廠B廠項目、廣東電白高速公路項目、武漢軍山長江大橋項目和長沙望城電廠項目。廣西來賓B電廠項目是國家層面批準(zhǔn)的首個BOT試點項目，該項目是由法國電力公司和阿爾斯通公司聯(lián)合中標(biāo)，以18年的特許經(jīng)營為施工條件。電廠已于2015年9月移交給廣西政府。刺桐大橋是這一時期一個重要項目，是我國最早采用引入國內(nèi)民營資本的BOT方式建設(shè)的路橋項目。刺桐大橋經(jīng)營期限為30年，建設(shè)期為3年。項目采用以刺桐大橋經(jīng)營權(quán)質(zhì)押貸款、固定貸款和流動貸款相結(jié)合，并在國內(nèi)首次采取按揭式還本付息方式償還銀行貸款。刺桐大橋1997年通車以來，車流量迅速上升，取得了良好的社會效益和經(jīng)濟(jì)效益。刺桐大橋的建設(shè)，實現(xiàn)了以較小量國有資金引導(dǎo)較大量民營企業(yè)資金投資于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的目的，成為國內(nèi)首例以內(nèi)地民營資本為主的BOT投資模式案例。

試點階段中國家計委和地方政府推出的BOT項目涵蓋了電力供應(yīng)、水務(wù)、公路和橋梁等。然而，由于資金和政策等方面的原因，很多的試點項目無法順利運行。但是，很多項目的失敗也同樣給PPP模式進(jìn)一步發(fā)展積累了寶貴的經(jīng)驗。

三、擴(kuò)展階段

經(jīng)過幾年的試點，中國的PPP模式正式進(jìn)入擴(kuò)展階段。在此期間，我國的社會主義市場經(jīng)濟(jì)改革正式確立，這為PPP模式的推進(jìn)提供了重要的大環(huán)境。全國各地如雨后春筍般地涌現(xiàn)出市場化程度極高的PPP項目，其中以污水類和管廊類居多，但也有地鐵、燃?xì)狻⑿鲁堑软椖俊＞哂写硇缘捻椖坑斜本┑罔F四號線、淮南新城項目，威立雅水務(wù)公司、新奧能源控股有限公司（原新奧燃?xì)猓?、港華燃?xì)庥邢薰镜仍诟鞯貐^(qū)投資的水務(wù)、燃?xì)忭椖?。這期間的多數(shù)項目已經(jīng)圓滿落地，但是由于政策和經(jīng)濟(jì)等方面的因素，少數(shù)項目也出現(xiàn)了失敗情況。

四、盤整階段

2009年至2012年，這一階段受美國次貸危機(jī)影響，各地公共基礎(chǔ)設(shè)施項目主要由地方政府投融資平臺負(fù)責(zé)投融資，同時地方政府投融資平臺可依靠信用貸款、城投債、土地出讓收入、土地抵押獲取項目貸款等融資方式，獲得充足且成本相對較低的資金保障。地方政府投融資平臺投資類型以準(zhǔn)經(jīng)營性和公益性項目為主，項目運作方式以委托代建、BT回購為主。PPP項目數(shù)量出現(xiàn)回落，甚至有些執(zhí)行中的項目被政府提前終止。故此階段社會資本在公共產(chǎn)品和服務(wù)領(lǐng)域的參與度有所下降，PPP的發(fā)展處于調(diào)整停滯狀態(tài)。

五、推廣階段

黨的十八大，特別是黨的十八屆三中全會以來，PPP在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)領(lǐng)域的融資作用重新被認(rèn)識，黨的十八屆三中全會做出了“允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營”的論斷，為PPP的進(jìn)一步發(fā)展繁榮創(chuàng)造了巨大政策紅利。2014年5月，財政部專門成立政府和社會資本合作（PPP）工作領(lǐng)導(dǎo)小組，標(biāo)志著PPP進(jìn)入全國推廣階段。為保證PPP項目的順利實施，六部委啟動特許立法工作，在征得社會意見和建議后，聯(lián)合制定了《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，并已于2015年6月1日正式施行。隨后PPP進(jìn)入前所未有的快速發(fā)展階段，一大批PPP項目出現(xiàn)，數(shù)十萬億的PPP融資獲得成功。endprint