地方政府融資平臺財務(wù)管控思考

□文/束彩萍

（丹陽投資集團有限公司 江蘇·丹陽）

［提要］隨著市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，地方城鎮(zhèn)化建設(shè)加快，地方融資平臺企業(yè)也要隨著市場發(fā)展進行一系列的改革與轉(zhuǎn)型，長期不變的國有企業(yè)財務(wù)管理模式也需隨著市場變革不斷更新與發(fā)展。因此，如何加強其財務(wù)管理控制，完善財務(wù)管理控制模式，對地方融資平臺企業(yè)的發(fā)展有著重要意義。本文結(jié)合A融資平臺企業(yè)現(xiàn)有的財務(wù)管理模式特點，分析財務(wù)管理控制中存在的問題，并提出幾點建議，旨在對融資平臺企業(yè)發(fā)展有所幫助。

一、地方政府融資平臺企業(yè)概述

地方政府融資平臺企業(yè)是指地方政府為了方便融資所組建的城市建設(shè)投資公司（通常簡稱城投公司）、城建開發(fā)公司、城建資產(chǎn)經(jīng)營公司等各種不同類型的公司。主要通過地方政府劃撥的土地等資產(chǎn)，組建成一個資產(chǎn)和現(xiàn)金流大致可以達到融資標準的公司，必要時再輔之以財政補貼等政策作為還款承諾，重點將融到的資金投入城市基礎(chǔ)建設(shè)開發(fā)、公用事業(yè)建設(shè)、政府政策性扶持的企業(yè)等方面。

二、融資平臺企業(yè)財務(wù)管控的重要性

地方政府融資平臺企業(yè)屬于地方政府國有企業(yè)的一種，做好財務(wù)管理工作能幫助企業(yè)更好地發(fā)展，企業(yè)財務(wù)管理是國有企業(yè)管理的基礎(chǔ)，也是企業(yè)內(nèi)部管理的核心。加強融資平臺企業(yè)的財務(wù)管控，不僅能在平臺企業(yè)中發(fā)揮資金管理作用，還能發(fā)揮財務(wù)監(jiān)督管理作用。加強財務(wù)自主性，立足于平臺企業(yè)的發(fā)展方向，加快政企分離，能夠加快融資平臺企業(yè)的實體化轉(zhuǎn)型。隨著地方政府投資項目資金壓力越來越大，國家財政為了幫助地方政府發(fā)展，出臺了一系列解決地方政府資金困難的優(yōu)惠政策。為了使地方融資平臺企業(yè)的資金獲取渠道更加市場化，地方政府對融資平臺擔保權(quán)限加以控制，從而加劇了融資平臺企業(yè)籌資的困難。提高資金使用效率，科學(xué)有效地提升財務(wù)管理水平，有助于促進地方融資平臺企業(yè)轉(zhuǎn)型，更好地為地方政府的發(fā)展提供強有力的資金保障。優(yōu)化財務(wù)管控模式，根據(jù)市場化需求科學(xué)地制定財務(wù)管理制度，能完善財務(wù)風險管控機制，加強企業(yè)財務(wù)風險識別能力，從而使融資平臺企業(yè)更好地發(fā)展。

三、地方政府融資平臺企業(yè)財務(wù)管理中存在的問題

國內(nèi)學(xué)者對地方政府融資平臺企業(yè)的研究大多集中在融資方式、管控模式和風險防控等方面，對地方融資平臺企業(yè)財務(wù)管控研究較少，尤其是針對內(nèi)地三四線城市融資平臺企業(yè)的戰(zhàn)略規(guī)劃及財務(wù)管控模式的研究更少。內(nèi)地三四線城市基礎(chǔ)設(shè)施落后，財政收入較低，財政收支與基建投入的矛盾更加突出。地方政府資源的落后加劇了融資平臺企業(yè)的融資困難，融資平臺企業(yè)管理層更關(guān)注企業(yè)的經(jīng)營融資問題，對企業(yè)的財務(wù)管控意識比較淡薄。以三四線城市的A融資平臺企業(yè)為例，其財務(wù)管控主要存在以下問題：

（一）管理股權(quán)分散，財務(wù)管控意識淡薄。A融資平臺企業(yè)是由地方政府國有資產(chǎn)管理委員會出資設(shè)立的，具有獨立法人資格的國有企業(yè)。企業(yè)根據(jù)其融資規(guī)模參股投資下屬若干全資子公司、參股控制公司及其他合伙公司（含民營企業(yè)）等，從而形成集團公司的模式。集團公司并不參與子公司的生產(chǎn)經(jīng)營及財務(wù)管控，特別是對于參股投資的政府政策性需要扶持的民營企業(yè)，由于不熟悉其實體經(jīng)營業(yè)務(wù)，無法管控其經(jīng)營范圍及產(chǎn)品銷售等，因此相關(guān)控制子公司的財務(wù)大多是受民營企業(yè)管理層控制。集團企業(yè)出資設(shè)立的合伙公司也有一些是與地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)合伙參股成立的子公司，其財務(wù)管控職能主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政掌管，財務(wù)資金管控沒有獨立性，不受集團財務(wù)集中控制管理。

企業(yè)股權(quán)的投資分散，導(dǎo)致財務(wù)決策與集團目標相分離，不能真正為集團企業(yè)市場化發(fā)展謀取利益。由于地方融資平臺承擔地方政府經(jīng)濟支付業(yè)務(wù)，籌集資金壓力大，融資風險高，企業(yè)的內(nèi)部管理層更側(cè)重于融資平臺企業(yè)的資金籌措等方面，對于集團內(nèi)部的財務(wù)管控意識比較淡薄。企業(yè)的管理層大多屬于當?shù)卣氖聵I(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)委派，其意識上更加側(cè)重于服務(wù)政府的管理決策，獨立的集團經(jīng)營利益化意識較少。企業(yè)財務(wù)資金大多受制于地方財政資金決策。由于企業(yè)的股權(quán)分散化，集團及子公司的財務(wù)管理不能真正為企業(yè)市場化服務(wù)，更不能有效地發(fā)揮其財務(wù)監(jiān)督作用。

（二）地方資產(chǎn)政企不分，財務(wù)管控權(quán)利受限制。A融資平臺企業(yè)雖然在股東形式上是具有獨立法人資格的有限責任公司，但實質(zhì)上受地方政府決策影響較大，所有權(quán)與控制權(quán)界限模糊。企業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃布局需要服從于地方政府的政治及經(jīng)濟需求。公司治理市場化程度不高，經(jīng)營發(fā)展的自主權(quán)較低。業(yè)務(wù)范圍、投資立項、經(jīng)營決策等都受到各行政主管部門的干預(yù)，很多項目立項審批等都存在人為的主觀性、隨意性，未考慮企業(yè)實際資金壓力。由于受到所屬地方政府考核體制的約束，政府在決定建設(shè)項目和融資方案時，融資規(guī)模一般是根據(jù)項目建設(shè)的需求確定，而不是根據(jù)企業(yè)的財務(wù)狀況、融資成本和還款能力而定。比如，根據(jù)政府城建要求需要對大型項目建設(shè)進度考核，為了加快地方政府項目建設(shè)進度，會要求融資平臺企業(yè)加速項目付款，最終會導(dǎo)致實際支付資金與合同要求不一致等情況。這樣會無形中增加融資平臺企業(yè)的籌資成本及融資風險。融資平臺企業(yè)的資金管控缺乏自主性，不能根據(jù)自身資金情況參與經(jīng)營項目的付款考核，使得企業(yè)財務(wù)管控缺乏獨立性。

政府根據(jù)實際情況劃撥給企業(yè)部分固定資產(chǎn)及存貨，劃撥的這些固定資產(chǎn)及存貨的所有權(quán)及管理權(quán)歸屬于A融資平臺企業(yè)及相關(guān)的子公司，但其資產(chǎn)的實質(zhì)使用權(quán)卻屬于政府機關(guān)部門。A融資平臺企業(yè)賬面的資產(chǎn)雖然存在，但卻不能自主有效地利用，導(dǎo)致企業(yè)資產(chǎn)不能發(fā)揮其市場價值，無法為企業(yè)產(chǎn)生經(jīng)濟利益。地方資產(chǎn)的政企不分、資產(chǎn)的無償占用，導(dǎo)致了企業(yè)市場化轉(zhuǎn)型受限。

（三）財務(wù)制度一成不變，核算模式落后。A融資平臺企業(yè)目前執(zhí)行的都是國有企業(yè)會計制度，日常核算中包括資金支付、固定資產(chǎn)管理、往來清收、融資成本、項目成本、投資回報等不同項目的核算。企業(yè)財務(wù)核算是參照國有企業(yè)的會計制度執(zhí)行。對于一些經(jīng)營特殊行業(yè)范圍的子公司，仍采用固有的企業(yè)財務(wù)制度。由于經(jīng)營公司行業(yè)的特殊性，各子公司的財務(wù)制度也應(yīng)有所差異，一成不變的財務(wù)制度已無法適應(yīng)融資平臺新衍生企業(yè)改革及轉(zhuǎn)型發(fā)展的需求。

A融資平臺企業(yè)及相關(guān)子公司財務(wù)核算模式落后，日常財務(wù)工作均以手工核算為主，不能適應(yīng)公司發(fā)展需求。企業(yè)下屬的房產(chǎn)公司、物業(yè)公司、農(nóng)業(yè)公司等特殊行業(yè)的公司，由于行業(yè)范圍不同，其財務(wù)核算應(yīng)有差異。而A融資平臺企業(yè)不管公司模式是否不同，控制的子公司財務(wù)都集中在集團公司統(tǒng)一的金蝶軟件進行記賬核算。單一記賬功能軟件不能滿足外部機構(gòu)相關(guān)數(shù)據(jù)的報送需求，因此只能以手工統(tǒng)計核算為主，分項目報送不同的報表及相關(guān)的信息數(shù)據(jù)。報送報表數(shù)據(jù)的反復(fù)及繁瑣的核算增加了財務(wù)人員工作量，同時也會增加人工核算的失誤率，導(dǎo)致財務(wù)工作效率降低。落后的手工核算模式，不能真正意義上滿足企業(yè)的財務(wù)管控信息化需求，更不能為外部相關(guān)部門提供準確有效的數(shù)據(jù)支撐。

四、融資平臺企業(yè)財務(wù)管控建議

（一）厘清政企股權(quán)管理權(quán)限，增強財務(wù)管控意識。融資平臺企業(yè)要在新的市場環(huán)境中生存，必須要適應(yīng)市場經(jīng)濟的發(fā)展。在新的市場發(fā)展中不能只依靠政府機制融資，亟須進行實體化轉(zhuǎn)型，運用新的業(yè)務(wù)項目進行融資。首先，在管理模式上要厘清政府與企業(yè)的關(guān)系，完善融資平臺企業(yè)管理人獨立自主的管理權(quán)利。其次，政府應(yīng)分清政府股東與企業(yè)董事管理的職能權(quán)限，不能以事業(yè)單位的體制要求融資平臺公司的經(jīng)營；政府主體財政不直接干預(yù)融資平臺公司資金運營，應(yīng)分清政府與投資企業(yè)不同的權(quán)利和義務(wù)。

融資平臺企業(yè)需要以集團為紐帶，以母公司為主體，以集團利益最大化為目標，確立公司轉(zhuǎn)型發(fā)展的戰(zhàn)略目標。融資平臺企業(yè)為了降低債務(wù)風險需要進行實體化轉(zhuǎn)型發(fā)展，只有創(chuàng)造新的資金流，才能解決當?shù)刎斦叭谫Y平臺的債務(wù)風險。融資平臺企業(yè)管理層應(yīng)明確自身的職責和范圍，以融資平臺企業(yè)利益最大化為管理層績效考核目標，改變一切為政府無償服務(wù)的常態(tài)意識。對于實際控制子公司要實施經(jīng)營業(yè)務(wù)范圍自主控制。對于與扶持單位合作經(jīng)營公司，要委派專人進行經(jīng)營管理，并外派財務(wù)總監(jiān)到合作公司進行財務(wù)業(yè)務(wù)管控，增強集團企業(yè)財務(wù)資金管控集中性。融資平臺企業(yè)管理層要加強自主財務(wù)管控意識，明確自身管理權(quán)限，提高集團企業(yè)及子公司的財務(wù)管控能力，強化財務(wù)管控監(jiān)督責任，做好項目資金支付監(jiān)管、企業(yè)投融資成本及預(yù)算計劃管控等。

（二）明確自有資產(chǎn)管控，加強財務(wù)風險管控。地方融資平臺企業(yè)的固定資產(chǎn)、存貨，根據(jù)政策調(diào)整使用權(quán)屬于地方政府相關(guān)機關(guān)事業(yè)單位，但是其管理及所有權(quán)歸屬于A融資平臺企業(yè)，因此對這些無償占用的資產(chǎn)需要進行市場化轉(zhuǎn)型發(fā)展。企業(yè)可以將這些資產(chǎn)進行盤點和清理建冊，掌握資產(chǎn)的詳細信息，與這些資產(chǎn)無償使用的政府機關(guān)協(xié)商，明確資產(chǎn)的使用及管理權(quán)限。為了市場化轉(zhuǎn)型發(fā)展，資產(chǎn)日常維護和管理成本應(yīng)明確由使用單位承擔，并根據(jù)當?shù)厥袌鰞r格有償出租此類資產(chǎn)，使用單位應(yīng)積極配合企業(yè)管理此類資產(chǎn)和存貨等，發(fā)揮資產(chǎn)的市場價值。

管理決策是融資平臺企業(yè)風險管控的主要來源。融資平臺企業(yè)日常經(jīng)營范圍中涉及投融資、項目工程建設(shè)、房產(chǎn)開發(fā)銷售、資產(chǎn)債權(quán)回收等，是否科學(xué)有效地管理決策，是影響企業(yè)未來發(fā)展規(guī)劃的主要因素?？茖W(xué)提高財務(wù)管理決策水平，建立有效的財務(wù)決策制度及流程，不盲目依附管理層個人意愿，根據(jù)制度執(zhí)行，提高財務(wù)風險防控意識。財務(wù)管控過程中，需要建立健全風險防控機制，減少主觀人為干預(yù)，防范籌資及稅務(wù)等風險。融資平臺企業(yè)需要制定出嚴謹?shù)娘L險管控制度，建立健全部門專項風險管控制度，將風險管控制度落實到融資平臺企業(yè)的每一個角落。

（三）加強財務(wù)信息化建設(shè)，改進財務(wù)核算模式。融資平臺企業(yè)的財務(wù)核算，不能止步于以單一財務(wù)軟件進行賬務(wù)處理、以手工統(tǒng)計核算為基礎(chǔ)的模式。隨著融資平臺企業(yè)實體化轉(zhuǎn)型發(fā)展需要，必然會衍生出與融資平臺企業(yè)相關(guān)的各種經(jīng)營業(yè)務(wù)，由于涉及的行業(yè)多，財務(wù)的核算也需要進行改變，對應(yīng)的財務(wù)核算模塊需要進行信息化建設(shè)。因此，融資平臺企業(yè)需要根據(jù)各個子公司的行業(yè)特點，制定出符合各個公司的財務(wù)制度，總體應(yīng)以母公司財務(wù)制度為主，對于特殊子公司的財務(wù)制度需要進行細化分則，各子公司根據(jù)細化的財務(wù)操作模式執(zhí)行。

融資平臺企業(yè)需要依據(jù)不同行業(yè)模塊進行財務(wù)信息化搭建。對于不同行業(yè)子公司需要配套相關(guān)財務(wù)軟件，進行日常賬務(wù)處理及核算。集團企業(yè)需要聘請專業(yè)信息化團隊搭建集團集成大數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)，進行財務(wù)管控分解。融資平臺企業(yè)可以根據(jù)各子公司不同經(jīng)營板塊生成不同的信息數(shù)據(jù)模塊，從根本上擺脫大量手工核算統(tǒng)計工作。利用不同的軟件模塊集成大數(shù)據(jù)共享系統(tǒng)，讓數(shù)據(jù)資源信息共享，能系統(tǒng)有效地提高企業(yè)財務(wù)分析管控能力。財務(wù)系統(tǒng)信息化建設(shè)不僅能解放財務(wù)人員手工核算，還能為外部需求部門及時提供各種數(shù)據(jù)創(chuàng)造便利條件。通過科學(xué)有效的財務(wù)信息化系統(tǒng)建設(shè)，不僅能強化財務(wù)管控的能力，還能利用財務(wù)數(shù)據(jù)分析促進業(yè)務(wù)范圍的拓展及提高，為平臺企業(yè)的實體化運營提供有力的保障。

（四）加強內(nèi)控機制，優(yōu)化績效考核。融資平臺企業(yè)風險防控需要企業(yè)加強內(nèi)部控制機制，提高融資平臺企業(yè)風險應(yīng)對機制的改革力度，主要有以下兩個方面：

1、要加強內(nèi)控監(jiān)管機制的創(chuàng)新能力，完善財務(wù)資金管理系統(tǒng)，提高資金的管理效率。循序漸進地增強融資平臺企業(yè)的風險防范能力。融資平臺企業(yè)要提高對財務(wù)系統(tǒng)的監(jiān)管力度，實體業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型必須在監(jiān)督體制的框架下進行，并逐步完善財務(wù)內(nèi)控制度。由于融資平臺企業(yè)下轄較多的子公司，這更增加了財務(wù)數(shù)據(jù)管理難度，需要通過風險監(jiān)管系統(tǒng)，運用網(wǎng)絡(luò)大數(shù)據(jù)等手段提高財務(wù)的監(jiān)管能力，進一步提高企業(yè)財務(wù)風險控制。

2、通過激勵機制提高財務(wù)管理人員的創(chuàng)新能力，提高財務(wù)管理水平。不斷完善財務(wù)內(nèi)控制度和優(yōu)化人員績效考核制度。從平臺企業(yè)實體轉(zhuǎn)型的總體戰(zhàn)略目標出發(fā)，根據(jù)盈利性、合規(guī)性、創(chuàng)新性制定融資平臺企業(yè)及子公司不同的考核指標。根據(jù)集團及子公司不同的考核指標實現(xiàn)融資平臺企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的真正目標。

綜上，隨著競爭日益激烈的市場化推進，推動地方融資平臺企業(yè)實體化改革轉(zhuǎn)型已經(jīng)迫在眉睫。融資平臺企業(yè)財務(wù)管控工作在平臺企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展中占據(jù)著重要的地位。本文從股權(quán)分散、資產(chǎn)歸屬不明確、財務(wù)核算手段落后等三個方面對A融資平臺企業(yè)現(xiàn)有財務(wù)管控進行分析，指出了企業(yè)財務(wù)管控中存在的問題；又從厘清政企關(guān)系、明確資產(chǎn)性質(zhì)、加強財務(wù)信息化建設(shè)、做好內(nèi)部控制等方面上分析了平臺企業(yè)加強財務(wù)管控的措施。希望地方融資平臺企業(yè)能加強財務(wù)管控，提高企業(yè)在市場中融資的競爭力，降低地方政府債務(wù)風險，將融資平臺企業(yè)的財務(wù)管理水平提升到一個新的高度。