如何監(jiān)管營(yíng)利性民辦教育機(jī)構(gòu)

從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，營(yíng)利性民辦教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的登記，要實(shí)現(xiàn)工商登記，登記后實(shí)行備案制。

降低社會(huì)的培訓(xùn)熱，這是無(wú)法通過(guò)規(guī)范教育培訓(xùn)業(yè)的經(jīng)營(yíng)實(shí)現(xiàn)的，而需要政府改革中高考制度以及推進(jìn)義務(wù)教育均衡，緩減家長(zhǎng)的焦慮情緒。

熊丙奇 21世紀(jì)教育研究院副院長(zhǎng)

新修訂的《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)民辦教育促進(jìn)法），已于2017年9月1日起實(shí)施。對(duì)民辦教育按營(yíng)利性和非營(yíng)利性進(jìn)行分類(lèi)管理，是新民辦教育促進(jìn)法的最大亮點(diǎn)。鑒于民辦教育培訓(xùn)業(yè)存在的亂象——今年，上海就啟動(dòng)了對(duì)民辦培訓(xùn)業(yè)的規(guī)范治理，經(jīng)上海市教育、工商等部門(mén)摸排發(fā)現(xiàn)，上海目前近7000家各類(lèi)教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)中，證照齊全的約四分之一，“有照無(wú)教育培訓(xùn)資質(zhì)”的體量最大，“無(wú)證無(wú)照”的有1300余家——輿論普遍期待，實(shí)行分類(lèi)管理，能理順政府部門(mén)對(duì)民辦教育培訓(xùn)業(yè)的監(jiān)管體系，有效治理民辦教育培訓(xùn)的亂象。

上海市的創(chuàng)新：不用辦學(xué)許可

實(shí)行民辦教育分類(lèi)管理，能否不辜負(fù)社會(huì)公眾的期待，解決民辦教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)由于多頭管理、監(jiān)管主體不明而存在的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，關(guān)鍵在于各地要?jiǎng)?chuàng)新對(duì)營(yíng)利性民辦教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的注冊(cè)登記、監(jiān)管辦法。如果在實(shí)行分類(lèi)管理后，仍按照原有登記辦法，對(duì)營(yíng)利性民辦教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行登記，民辦教育培訓(xùn)業(yè)的亂像將難以得到根治。

根據(jù)筆者了解的信息，在對(duì)民辦教育實(shí)行分類(lèi)管理后，各地對(duì)非營(yíng)利性民辦教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的注冊(cè)登記沒(méi)有分歧，基本的做法是，申請(qǐng)登記的非營(yíng)利性民辦教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，先要經(jīng)教育行政部門(mén)或者人力資源和社會(huì)保障部門(mén)審批，獲得辦學(xué)許可證后，再依法辦理事業(yè)單位法人登記或者民辦非企業(yè)單位法人登記。而對(duì)于營(yíng)利性民辦教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的登記，卻存在比較大的爭(zhēng)議，而教育培訓(xùn)亂象，主要發(fā)生在這一類(lèi)民辦教育培訓(xùn)中。

關(guān)于民辦學(xué)校的登記，民辦教育促進(jìn)法第十九條規(guī)定，“民辦學(xué)校的舉辦者可以自主選擇設(shè)立非營(yíng)利性或者營(yíng)利性民辦學(xué)校。但是，不得設(shè)立實(shí)施義務(wù)教育的營(yíng)利性民辦學(xué)校。非營(yíng)利性民辦學(xué)校的舉辦者不得取得辦學(xué)收益，學(xué)校的辦學(xué)結(jié)余全部用于辦學(xué)。營(yíng)利性民辦學(xué)校的舉辦者可以取得辦學(xué)收益，學(xué)校的辦學(xué)結(jié)余依照公司法等有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定處理。民辦學(xué)校取得辦學(xué)許可證后，進(jìn)行法人登記，登記機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法予以辦理?！标P(guān)于營(yíng)利性民辦教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的設(shè)立，教育部、人力資源和社會(huì)保障部等發(fā)布的《民辦學(xué)校分類(lèi)登記實(shí)施細(xì)則》第九條規(guī)定，“正式批準(zhǔn)設(shè)立的營(yíng)利性民辦學(xué)校，依據(jù)法律法規(guī)規(guī)定的管轄權(quán)限到工商行政管理部門(mén)辦理登記?！?/p>

根據(jù)上述規(guī)定，營(yíng)利性教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)要進(jìn)行企業(yè)法人登記，需要獲得辦學(xué)許可證；登記的負(fù)責(zé)部門(mén)為工商行政管理部門(mén)。這和實(shí)行分類(lèi)管理前的登記方式?jīng)]有本質(zhì)不同。

早在2011年5月，上海市就已經(jīng)對(duì)營(yíng)利性民辦教育培訓(xùn)的登記進(jìn)行改革。2011年5月1日實(shí)施的上海市終身教育促進(jìn)條例第二十六條規(guī)定，“設(shè)立非經(jīng)營(yíng)性培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的，申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定，向教育行政部門(mén)或者人力資源和社會(huì)保障部門(mén)辦理審批手續(xù)，取得辦學(xué)許可證后，依法辦理事業(yè)單位法人登記或者民辦非企業(yè)單位法人登記?！?/p>

第二十七條規(guī)定，“設(shè)立經(jīng)營(yíng)性民辦培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的，申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)向工商行政管理部門(mén)申請(qǐng)辦理名稱(chēng)預(yù)先核準(zhǔn)手續(xù)后，向工商行政管理部門(mén)提出登記申請(qǐng)。工商行政管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)將有關(guān)申請(qǐng)材料送教育行政部門(mén)或者人力資源和社會(huì)保障行政部門(mén)征求意見(jiàn)；教育行政部門(mén)、人力資源和社會(huì)保障行政部門(mén)應(yīng)當(dāng)及時(shí)反饋書(shū)面意見(jiàn)。工商行政管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)在收到書(shū)面意見(jiàn)后作出是否準(zhǔn)予登記的決定。作出準(zhǔn)予登記決定的，頒發(fā)企業(yè)法人營(yíng)業(yè)執(zhí)照，并抄送教育行政部門(mén)或者人力資源和社會(huì)保障行政部門(mén)。作出不予登記決定的，應(yīng)當(dāng)書(shū)面告知理由?！?/p>

根據(jù)以上規(guī)定，設(shè)立經(jīng)營(yíng)性民辦培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，并不需要辦學(xué)許可證，而是向教育行政部門(mén)或者人力資源和社會(huì)保障行政部門(mén)征求意見(jiàn)。這在當(dāng)時(shí)被認(rèn)為是創(chuàng)新，也被認(rèn)為是分類(lèi)管理改革的趨勢(shì)。

民辦營(yíng)利教育的三種登記注冊(cè)方案

那么，在實(shí)施民辦教育促進(jìn)法之后，各地究竟該怎樣對(duì)營(yíng)利性民辦培訓(xùn)教育機(jī)構(gòu)進(jìn)行登記、注冊(cè)呢？目前有三種意見(jiàn)。

第一種意見(jiàn)是，設(shè)立營(yíng)利性民辦教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，按照民辦教育促進(jìn)法的規(guī)定，需要經(jīng)過(guò)教育行政部門(mén)或勞動(dòng)行政部門(mén)審批，獲得辦學(xué)許可證，由于機(jī)構(gòu)要營(yíng)利，要從嚴(yán)審批。

第二種意見(jiàn)是，設(shè)立營(yíng)利性民辦教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，與設(shè)立營(yíng)利性的舉辦學(xué)歷教育的民辦學(xué)校不同，舉辦學(xué)歷教育的營(yíng)利性民辦學(xué)校，需要辦學(xué)許可證，而進(jìn)行非學(xué)歷教育培訓(xùn)的營(yíng)利性教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)不必像設(shè)立非營(yíng)利性教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)那樣要求獲得辦學(xué)許可證，但需要工商部門(mén)在登記時(shí)，征詢(xún)教育行政部門(mén)或勞動(dòng)行政部門(mén)的意見(jiàn)，根據(jù)教育部門(mén)或勞動(dòng)行政部門(mén)的意見(jiàn)，決定是否登記。此即上海實(shí)行的登記方式。

還有一種意見(jiàn)是，不必經(jīng)教育行政部門(mén)或勞動(dòng)行政部門(mén)審批，或征詢(xún)意見(jiàn)，直接由工商部門(mén)按企業(yè)登記辦法登記，而在登記后，對(duì)教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的培訓(xùn)項(xiàng)目實(shí)行備案制。

其中第一種意見(jiàn)，是延續(xù)之前民辦教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)登記為企業(yè)法人的做法，唯一不同的是，明確這些教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)為營(yíng)利性。按照這種登記辦法，要順利登記成功頗有難度，需要有（辦學(xué)許可）證才有（營(yíng)業(yè)執(zhí)）照。而從以往的管理實(shí)踐看，這種登記管理辦法，并沒(méi)有遏制培訓(xùn)亂象。由于登記門(mén)檻高，有的機(jī)構(gòu)干脆就不登記，沒(méi)有任何資質(zhì)就招學(xué)生；有的辦不出辦學(xué)許可證，于是就辦一個(gè)教育咨詢(xún)類(lèi)公司的營(yíng)業(yè)執(zhí)照，雖然標(biāo)明涉及前置審批的教育培訓(xùn)除外，可在具體運(yùn)營(yíng)時(shí)，往往超過(guò)經(jīng)營(yíng)范圍，涉足培訓(xùn)，甚至將培訓(xùn)作為主業(yè)。這反而使違規(guī)辦學(xué)的教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)處于灰色地帶，教育部門(mén)和工商部門(mén)都要對(duì)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的資質(zhì)和合法經(jīng)營(yíng)負(fù)責(zé)，但卻變?yōu)榛ハ嗵咂で?。那些約束正規(guī)教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管措施，如建立教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)保證金制度、教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)學(xué)雜費(fèi)專(zhuān)用存款賬戶(hù)監(jiān)管制度（均為避免培訓(xùn)機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)不善卷款而逃、惡意終止辦學(xué)），都不適用于這些沒(méi)有合法資質(zhì)的機(jī)構(gòu)。

而第二種意見(jiàn)，明確了營(yíng)利性教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管主體就是工商部門(mén)，但要求登記時(shí)征詢(xún)教育行政部門(mén)和勞動(dòng)行政部門(mén)意見(jiàn)，和第一種操作并無(wú)多大不同，教育部門(mén)或勞動(dòng)部門(mén)可能就按審批辦學(xué)許可證標(biāo)準(zhǔn)提出意見(jiàn)，辦教育培訓(xùn)營(yíng)業(yè)執(zhí)照難，會(huì)讓一些機(jī)構(gòu)選擇違規(guī)超出規(guī)定經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)。有省市多年前已經(jīng)試點(diǎn)這種登記辦法，但實(shí)施多年后，無(wú)證無(wú)照的教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，以及超出經(jīng)營(yíng)范疇的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)甚多。

目前幾乎沒(méi)有省市考慮第三種意見(jiàn)，主要原因是，相關(guān)管理部門(mén)以及一些專(zhuān)家，均認(rèn)為教育培訓(xùn)有別于其他經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，因此需要一定的前置審批。而筆者贊同的是第三種意見(jiàn)，從改革角度看，這是一種具有創(chuàng)新意義的登記、監(jiān)管方式。一方面，減少前置審批，降低舉辦教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的門(mén)檻，符合簡(jiǎn)政放權(quán)的改革方向，教育培訓(xùn)業(yè)雖然有其特殊性，但實(shí)踐表明，前置審批對(duì)規(guī)范培訓(xùn)發(fā)展作用不明顯；另一方面，取消前置審批，降低教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的登記門(mén)檻，那些因門(mén)檻太高而選擇違規(guī)經(jīng)營(yíng)者會(huì)主動(dòng)登記，于是可將所有機(jī)構(gòu)都納入監(jiān)管范疇，可改變有大量機(jī)構(gòu)長(zhǎng)期違規(guī)經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)象；更重要的是，將前置審批改為備案制，這并不影響培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的自主經(jīng)營(yíng)（備案制是把教育培訓(xùn)項(xiàng)目向工商部門(mén)備案，對(duì)于合法的培訓(xùn)項(xiàng)目，監(jiān)管部門(mén)并不干涉，只有違法、反科學(xué)的培訓(xùn)項(xiàng)目監(jiān)管部門(mén)方可叫停），但卻有利于監(jiān)管部門(mén)掌握培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)狀況，而且，備案制是實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)保證金制度、學(xué)雜費(fèi)專(zhuān)用存款賬戶(hù)監(jiān)管制度極為重要的配套制度。

當(dāng)然，由于民辦教育促進(jìn)法有明確的“民辦學(xué)校取得辦學(xué)許可證后，進(jìn)行法人登記，登記機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法予以辦理”的規(guī)定，各地在實(shí)施時(shí)，可能對(duì)營(yíng)利性民辦教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的登記管理創(chuàng)新空間十分有限。但是，是可以對(duì)舉辦學(xué)歷教育的營(yíng)利性民辦學(xué)校、進(jìn)行教育培訓(xùn)的非營(yíng)利性民辦學(xué)校、進(jìn)行教育培訓(xùn)的營(yíng)利性民辦學(xué)校，設(shè)置不同的辦學(xué)許可條件的。應(yīng)該盡可能降低營(yíng)利性民辦教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的登記門(mén)檻。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，營(yíng)利性民辦教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的登記，要實(shí)現(xiàn)工商登記，登記后實(shí)行備案制。

需要注意的是，對(duì)于營(yíng)利性教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，工商部門(mén)登記、監(jiān)管，只能保障機(jī)構(gòu)的合法經(jīng)營(yíng)。要使培訓(xùn)機(jī)構(gòu)提高培訓(xùn)質(zhì)量，這需要家長(zhǎng)理性選擇，在明確營(yíng)利性教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)就是一家提供教育服務(wù)產(chǎn)品的公司后，家長(zhǎng)要懂得“貨比三家”，像選擇其他商品一樣選擇教育機(jī)構(gòu)。至于降低社會(huì)的培訓(xùn)熱，這是無(wú)法通過(guò)規(guī)范教育培訓(xùn)業(yè)的經(jīng)營(yíng)實(shí)現(xiàn)的，而需要政府改革中高考制度以及推進(jìn)義務(wù)教育均衡，緩減家長(zhǎng)的焦慮情緒，以此減少社會(huì)對(duì)教育培訓(xùn)的需求。