城市建設(shè)用地閑置立法問題探析

潘攀

[摘要]文章主要探討城市建設(shè)用地閑置產(chǎn)生的法律問題。對(duì)城市建設(shè)用地閑置進(jìn)行分析，厘清土地閑置、建設(shè)用地等概念，闡述當(dāng)前我國(guó)法律法規(guī)對(duì)城市建設(shè)用地閑置的處理辦法，并引入案例，揭示當(dāng)前我國(guó)土地閑置的現(xiàn)狀，分析當(dāng)前立法對(duì)閑置土地的處理方法并產(chǎn)生的實(shí)際效果，針對(duì)現(xiàn)行立法的不足提出了改善建議。

[關(guān)鍵詞]城市建設(shè)用地；土地閑置；立法建議

“土地閑置”按照通俗的意思表達(dá)，是指擱置在一旁不用，所以“土地閑置”可被理解為土地?cái)R置在一旁沒有被利用。所謂土地沒有被利用，是指在一定社會(huì)生產(chǎn)方式下，根據(jù)土地的自然屬性、自身規(guī)律應(yīng)該被保護(hù)并使用起來(lái)，以滿足人們的某種需求，但卻沒有被保護(hù)、使用或者改造，使資源遭到浪費(fèi)。

根據(jù)《閑置土地處置辦法》第2條以及《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱《土地管理法實(shí)施條例》）第2條，城市建設(shè)用地屬于國(guó)有建設(shè)用地，該地閑置有兩種情況：一是按照規(guī)定的動(dòng)工開發(fā)期屆滿后一年仍沒有動(dòng)工開發(fā)；二是已動(dòng)工開發(fā)但開發(fā)面積與應(yīng)動(dòng)工開發(fā)的總面積相比，不到三分之一或者已經(jīng)投資的金額與總投資相比，不到百分之二十五，并且同時(shí)要符合中止開發(fā)滿一年的條件。

根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》（以下簡(jiǎn)稱《土地管理法》）第4條第2款、第3款，建設(shè)用地是指建造建筑物、構(gòu)筑物的土地。建設(shè)用地一般分為住宅、商業(yè)、物流倉(cāng)儲(chǔ)、市政公用設(shè)施、工業(yè)、交通設(shè)施、道路廣場(chǎng)、綠地、旅游等。本文探討的對(duì)象是城市閑置的建設(shè)用地。所謂“城市”，根據(jù)《中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法》第3條，是指國(guó)家按照行政建制的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立的直轄市、市、鎮(zhèn)。對(duì)城市建設(shè)用地閑置的兩種不同情況，法律有不同的規(guī)定，下文逐一闡述。

一、城市建設(shè)用地閑置的立法現(xiàn)狀分析

（一）我國(guó)關(guān)于城市建設(shè)用地閑置的立法情況

我國(guó)規(guī)范城市建設(shè)用地閑置的現(xiàn)行立法有《土地管理法》《土地管理法實(shí)施條例》《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》（以下簡(jiǎn)稱《城市房地產(chǎn)管理法》）《閑置土地處置辦法》等。對(duì)于土地閑置的概念，《閑置土地處置辦法》做出了相應(yīng)的規(guī)定；對(duì)于土地閑置的法律后果，《城市房地產(chǎn)管理法》《土地管理法》《閑置土地處置辦法》都有明確的規(guī)定。

《閑置土地處置辦法》由國(guó)土資源部制定，位階低于由全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)制定的《城市房地產(chǎn)管理法》與《土地管理法》，所以對(duì)于土地閑置的定性和處理辦法，《城市房地產(chǎn)管理法》與《土地管理法》有規(guī)定時(shí)，優(yōu)先適用《城市房地產(chǎn)管理法》與《土地管理法》，當(dāng)《城市房地產(chǎn)管理法》與《土地管理法》沒有規(guī)定時(shí)，再分析《閑置土地處置辦法》。

（二）我國(guó)土地閑置費(fèi)的相關(guān)規(guī)定

因政府或政府以外的原因造成土地閑置，一年以上未動(dòng)工開發(fā)的，《土地管理法》《城市房地產(chǎn)管理法》以及《閑置土地處置辦法》都規(guī)定繳納閑置費(fèi)。《城市房地產(chǎn)管理法》和《閑置土地處置辦法》規(guī)定繳納的標(biāo)準(zhǔn)為出讓金的20%?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定根據(jù)省、自治區(qū)、直轄市的標(biāo)準(zhǔn)繳納一定的土地閑置費(fèi)，因?yàn)椤冻鞘蟹康禺a(chǎn)管理法》與《土地管理法》均由全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)制定，位階相同，但根據(jù)特殊法優(yōu)于一般法的規(guī)則，繳納的土地閑置費(fèi)以《城市房地產(chǎn)管理法》為準(zhǔn)，不能超過出讓金的20%。

超過兩年未動(dòng)工開發(fā)的，《土地管理法》與《城市房地產(chǎn)管理法》規(guī)定的都是無(wú)償收回土地，但是前提條件略有不同：《土地管理法》第37條規(guī)定的是連續(xù)兩年沒有使用，《城市房地產(chǎn)管理法》第26條規(guī)定的是滿兩年沒有動(dòng)工開發(fā)。顯然《城市房地產(chǎn)管理法》對(duì)閑置兩年土地的范圍定性比《土地管理法》的要窄?！锻恋毓芾矸ā酚?004年8月28日進(jìn)行第二次修正，2009年8月27日對(duì)《城市房地產(chǎn)管理法》進(jìn)行第二次修正。從修正的時(shí)間也能看出來(lái)，為了更好地解決社會(huì)問題，我國(guó)法律在不斷具體化。

但是，我國(guó)法律對(duì)已經(jīng)動(dòng)工開發(fā)但開發(fā)的面積占應(yīng)該動(dòng)工開發(fā)的總面積不到三分之一，或者已經(jīng)投資的金額占總共投資金額不到25%，中止開發(fā)滿一年的土地閑置，沒有明確給出處理意見，不僅如此，根據(jù)《城市房地產(chǎn)管理法》第26條可以分析出，如果土地閑置超過一年，土地使用權(quán)人被收取了土地閑置費(fèi)后滿兩年，因?yàn)楦鞣N原因，土地沒有被收回，土地依然閑置，由于土地閑置費(fèi)屬于行政事業(yè)性收費(fèi)，所以只能收取一次，故能否再次收取土地閑置費(fèi)值得商榷。

（三）土地使用權(quán)人不主動(dòng)執(zhí)行相關(guān)規(guī)定的處理辦法

從《閑置土地處置辦法》第18條可以知道，法律對(duì)拒不執(zhí)行的土地使用權(quán)人規(guī)定了強(qiáng)制措施，但沒有懲罰措施。也就是說(shuō)，國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人不執(zhí)行相關(guān)規(guī)定，除被強(qiáng)制執(zhí)行，并無(wú)任何其它損失，所以這樣的規(guī)定并不利于法律的執(zhí)行。

對(duì)于囤地然后過幾年轉(zhuǎn)賣賺取差價(jià)的情況，《城市房地產(chǎn)管理法》有相關(guān)處理方法。如果土地是由出讓方式取得，《城市房地產(chǎn)管理法》第39條第1款規(guī)定了該種土地轉(zhuǎn)讓時(shí)應(yīng)該符合的條件。如果轉(zhuǎn)讓時(shí)違反該條件，該法第66條也規(guī)定了由相關(guān)部門沒收違法所得，可以并處罰款。對(duì)于囤地幾年然后轉(zhuǎn)賣賺取差價(jià)的情況，法律也規(guī)定了轉(zhuǎn)讓條件以及法律后果，但是現(xiàn)實(shí)效果如何，下文將用一些真實(shí)的案例以及統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)加以分析。

二、城市建設(shè)用地閑置產(chǎn)生的不良后果

（一）典型案例及現(xiàn)實(shí)情況

2005年，北京東三環(huán)長(zhǎng)虹橋地段的土地被盈科大衍地產(chǎn)有限責(zé)任公司用5.1億元人民幣拍下，施工合同約定，2006年9月20日該項(xiàng)目開始施工，2008年3月31日竣工。然而到了2009年8月，盈大地產(chǎn)仍沒有按照合同的約定施工完畢，卻以8.05億元人民幣將該土地轉(zhuǎn)賣給了瑞安建業(yè)。此次囤地后倒手轉(zhuǎn)賣的行為，讓盈大地產(chǎn)直接獲利約3億元，獲取的利潤(rùn)率接近60%。李嘉誠(chéng)所控制的“長(zhǎng)和系”同樣如此。李嘉誠(chéng)名下的和記黃埔因?yàn)槲鞒嵌妓C項(xiàng)目的囤地行為而讓房?jī)r(jià)在六七年的時(shí)間里飆漲了3倍或者說(shuō)是讓地價(jià)暴漲了3倍。不僅如此，上海御翠豪庭項(xiàng)目的最后一期，因?yàn)樽兿嗟亩诘匦袨?，讓房?jī)r(jià)比最初的樓面地價(jià)高出了27倍之多，由此產(chǎn)生了暴利。正是由于房地產(chǎn)開發(fā)商在獲得土地建設(shè)用地使用權(quán)后，沒有按照規(guī)定及時(shí)開發(fā)，使之轉(zhuǎn)化為商品住房投入市場(chǎng)，而是囤積了大量的土地，造成了當(dāng)下房?jī)r(jià)上漲，房地產(chǎn)市場(chǎng)供應(yīng)短缺的現(xiàn)狀。endprint

從2000年開始計(jì)算的近10年的時(shí)間里，全國(guó)約有33億平方米的土地被房地產(chǎn)開發(fā)商購(gòu)買，而僅有約21億平方米的土地完成開發(fā)，未被開發(fā)的土地面積約為12億平方米，多數(shù)實(shí)際上成為了閑置土地。從全國(guó)統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)表明，截止到2010年5月，全國(guó)有2815宗閑置土地，總面積為1.13萬(wàn)平方米左右，其中土地閑置現(xiàn)狀最為嚴(yán)重的北京、廣州、海南、江蘇四地的閑置土地?cái)?shù)量約占全國(guó)閑置土地的四分之一，70%以上的閑置土地性質(zhì)為住宅用地。大量的城市建設(shè)用地閑置造成了大量的土地浪費(fèi)，使得城市供地緊張，房?jī)r(jià)居高不下，住房供求緊張，社會(huì)矛盾尖銳。

一項(xiàng)由中原地產(chǎn)研究機(jī)構(gòu)發(fā)布的有關(guān)城市建設(shè)用地?cái)?shù)據(jù)的研究報(bào)表明，全國(guó)有12個(gè)城市40家知名的房地產(chǎn)商，在2003年到2009年上半年，就獲得了商品房的土地使用權(quán)，但目前僅有43%的地塊“在售”或者“售完”，未投入市場(chǎng)的土地有57%，“待開發(fā)”的土地有27%，表面上“規(guī)劃在建”但實(shí)際上并沒有銷售的土地有30%。正是因?yàn)槌鞘薪ㄔO(shè)用地大面積的閑置，才造成了城市土地趨緊的假象。

（二）大量土地閑置的情況分析

雖然法律對(duì)閑置土地有處理辦法，主要是收取土地閑置費(fèi)以及一段時(shí)間后無(wú)償收回土地，但效果并不明顯，以李澤楷東三環(huán)長(zhǎng)虹橋地塊為例，分析一下原因。

長(zhǎng)虹橋地塊以5.1億元買入，2006年9月20日為動(dòng)工開發(fā)日，根據(jù)《城市房地產(chǎn)管理法》第26條規(guī)定，首先李澤楷在合同約定的動(dòng)工開發(fā)日期屆滿后一年（2007年9月20日）沒有開發(fā)，最多被征收土地使用權(quán)出讓金5.1億×20%=1.02億的土地閑置費(fèi)；滿兩年后（2008年9月20日）仍沒有動(dòng)工開發(fā)，可以被無(wú)償收回土地使用權(quán)，即李澤楷會(huì)虧損5.1億。但實(shí)際情況是，在2009年8月，李澤楷以8.05億轉(zhuǎn)讓給了瑞安建業(yè)，通過該地塊獲利。

如果2008年9月20日土地被收回，國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)被注銷登記，土地權(quán)利證書被收回去，李澤楷是無(wú)法轉(zhuǎn)賣土地的。由此推知；雖然滿兩年未開發(fā)，但因?yàn)楦鞣N原因，盈大地產(chǎn)的長(zhǎng)虹橋地塊土地沒有被收回，其中的原因也許是盈大地產(chǎn)動(dòng)工開發(fā)了，比如只是挖個(gè)大坑；也許是通過其他手段沒有被檢查到。而且根據(jù)報(bào)道，盈大地產(chǎn)獲利的是3億元，可知，盈大地產(chǎn)沒有被征收土地閑置費(fèi)。

通過這個(gè)例子可以看出，即使被處以土地閑置費(fèi)，國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人依然能獲利，國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人是如何做到一邊囤地，一邊不被征收閑置費(fèi)，不被收回土地的？有可能是政府的不作為，監(jiān)督執(zhí)法不到位；也可能是國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人利用了法律的漏洞。比如，由于收取閑置費(fèi)的前提是未動(dòng)工開發(fā)，所以房地產(chǎn)開發(fā)商完全可以只動(dòng)工，比如只是挖好基坑，或者只是打好基礎(chǔ)樁即可，轉(zhuǎn)讓土地時(shí)，可以連同這些設(shè)施一起轉(zhuǎn)讓，這樣也就逃避了法律后果，但實(shí)際土地本質(zhì)上是被閑置的。由此可見，現(xiàn)行法律對(duì)土地閑置的處理辦法存在不足之處。

三、解決土地閑置的立法完善建議

從理論上看，現(xiàn)行的法律法規(guī)針對(duì)土地閑置現(xiàn)狀的處理辦法還比較分散，從實(shí)際情況看，現(xiàn)行立法存在很多缺陷，所以，為解決城市建設(shè)用地閑置問題，我國(guó)需要制定統(tǒng)一協(xié)調(diào)的規(guī)定，加強(qiáng)執(zhí)法力度，完善違法懲治措施，進(jìn)一步完善法律體系。

（一）土地閑置費(fèi)改革

雖然現(xiàn)行法律已經(jīng)對(duì)土地閑置費(fèi)做出了相關(guān)規(guī)定，但是，土地閑置費(fèi)的收取仍存在一些問題。

首先，根據(jù)《企業(yè)所得稅法》第10條的規(guī)定，在計(jì)算應(yīng)納稅所得額的時(shí)候，罰金、罰款以及被沒收財(cái)物的損失不得扣除，根據(jù)《房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)企業(yè)所得稅處理辦法》第27條規(guī)定，土地閑置費(fèi)屬于開發(fā)產(chǎn)品計(jì)稅成本支出。由此可以分析，土地閑置費(fèi)不屬于行政處罰，可以在企業(yè)所得稅稅前予以扣除。這樣的規(guī)定，明顯有利于閑置土地的使用權(quán)人，不能很好地規(guī)范土地閑置的現(xiàn)狀。

其次，雖然土地監(jiān)察部門對(duì)拒不繳納土地閑置費(fèi)的公司或者個(gè)人可以采取強(qiáng)制手段，但并沒有任何逾期不繳納的懲罰性措施。不僅如此，各個(gè)法律規(guī)定收取土地閑置費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)不一致影響土地閑置費(fèi)的征收效果。所以，對(duì)逾期不繳納閑置費(fèi)，或?qū)κ栈赝恋厥褂脵?quán)不依法執(zhí)行的個(gè)人或企業(yè)，應(yīng)該增加相應(yīng)的懲罰措施。比如，強(qiáng)制性執(zhí)行土地閑置費(fèi)時(shí)應(yīng)按照拖延時(shí)間的長(zhǎng)短多繳納一定百分比的金錢，對(duì)逾期不辦理國(guó)有建設(shè)用地注銷登記，不交回土地使用權(quán)證書的，除了直接公告注銷外，可以增加罰款，或者計(jì)入誠(chéng)信檔案，使該企業(yè)、個(gè)人在下次招標(biāo)、拍賣受到一定的限制。對(duì)只是動(dòng)工開發(fā)，挖好基地，卻不建房，幾年后轉(zhuǎn)手賣地，變相囤地的行為，法律應(yīng)該加強(qiáng)懲罰力度。

綜上，立法部門應(yīng)該把土地閑置費(fèi)規(guī)定為一種行政處罰，規(guī)定一定的處罰條件，明確處罰單位，規(guī)定執(zhí)行程序以及違反的懲罰性措施等。只要滿足了一定的條件，土地閑置費(fèi)可以多次征收。當(dāng)土地閑置費(fèi)具有了行政處罰的性質(zhì)時(shí)，該費(fèi)用不能予以稅前扣除，這加大了閑置土地使用權(quán)人的稅收負(fù)擔(dān)。若企業(yè)或個(gè)人逾期不繳納閑置費(fèi)，則會(huì)面臨一系列懲罰措施。上述方法將極大提高土地閑置費(fèi)的懲罰力度，更有效地規(guī)制惡意閑置土地的人和企業(yè)。

（二）利用稅收手段控制土地閑置

首先，利用財(cái)產(chǎn)稅的形式把房地產(chǎn)開發(fā)商囤地期間的收益一部分收歸國(guó)有，減少開發(fā)商因囤地行為產(chǎn)生的收益，以抑制建設(shè)用地閑置的現(xiàn)象。財(cái)產(chǎn)稅針對(duì)的是可以被利用但實(shí)際上超過一定期限并沒有得到利用，或者利用效率低的土地，按照土地閑置的面積征收一定的稅。財(cái)產(chǎn)稅不僅可以監(jiān)督土地得到有效的利用，防止土地資源占而不用造成的浪費(fèi)，優(yōu)化土地資源的配置，還可以降低房地產(chǎn)開發(fā)商因?yàn)槎诘匦袨槎嵢±麧?rùn)，抑制房地產(chǎn)商囤地。閑置的面積越多，征收的財(cái)產(chǎn)稅就越多，有助于加快土地投入市場(chǎng)，緩解城市房地產(chǎn)趨緊，房?jī)r(jià)居高不下的現(xiàn)狀。雖然我國(guó)目前也初步形成了不動(dòng)產(chǎn)的稅收體制，但在有些方面仍然不夠完善。

其次，政府應(yīng)該建立健全房地產(chǎn)市場(chǎng)體制，加強(qiáng)政府的宏觀調(diào)控力度。政府應(yīng)該通過建立一個(gè)具有長(zhǎng)期性的、持續(xù)性的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)機(jī)制，來(lái)逐漸降低地方政府依靠出讓土地增加地方財(cái)政收入的現(xiàn)狀。地方政府可以通過改變地方財(cái)政分配比例，或者改變自己的稅收體系，讓地方政府的財(cái)政收入可以有一個(gè)長(zhǎng)期有效的來(lái)源，而不是單單依靠一次性的土地出讓獲得收入。

（三）提高建設(shè)用地利用效率

首先，按照現(xiàn)行的法律法規(guī)以及相關(guān)的政策，對(duì)現(xiàn)有的建設(shè)用地的開發(fā)情況、利用情況、閑置情況、投入產(chǎn)出等情況進(jìn)行調(diào)查，做出建設(shè)用地普查評(píng)價(jià)，妥善解決好土地開發(fā)利用過程中出現(xiàn)的問題。

其次，對(duì)于一些可以被開發(fā)利用的土地，國(guó)家有關(guān)部門應(yīng)該做出適當(dāng)?shù)脑u(píng)價(jià)和規(guī)劃，采取相應(yīng)的措施，引導(dǎo)、鼓勵(lì)一些開發(fā)商投資，將一些沒有被利用的土地開發(fā)成為建設(shè)用地。

最后，對(duì)于一些已經(jīng)被招標(biāo)、拍賣的土地，國(guó)土資源部也應(yīng)該采取一些措施，及時(shí)了解建設(shè)用地的使用情況，對(duì)土地建設(shè)的規(guī)劃、土地開發(fā)的進(jìn)度、土地使用的效率以及土地管理績(jī)效等進(jìn)行評(píng)價(jià)，并對(duì)評(píng)價(jià)的結(jié)果采取一些獎(jiǎng)懲措施，加快土地的利用效率。

[責(zé)任編輯：農(nóng)媛媛]endprint