完善少數(shù)民族地區(qū)環(huán)境保護法律研究

張順林

[摘要]文章認為改革開放和西部大開發(fā)給民族地區(qū)帶來了機遇，同時也帶了挑戰(zhàn)，為了我國經(jīng)濟的平衡持續(xù)增長，縮小東西部的差距，國家對少數(shù)民族地區(qū)自然資源的開發(fā)力度也在不斷加強，有效地促進了民族地區(qū)經(jīng)濟社會、文化、教育事業(yè)等方面的發(fā)展。但是在資源開發(fā)、扶貧攻堅、基礎(chǔ)設(shè)施等建設(shè)過程中，由于沒有良好的規(guī)劃和長遠的打算，造成了嚴重的生態(tài)環(huán)境破壞。這是由很多因素造成的，其中最主要的一個原因就是沒有關(guān)于保護環(huán)境的法律完善體系，即使有相關(guān)的法律法規(guī)，操作起來也存在較大的難度。生態(tài)環(huán)境的保護和建設(shè)是我國可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略基礎(chǔ)，而民族地區(qū)是我國環(huán)境保護和生態(tài)建設(shè)的重要部分，因此保護民族地區(qū)的自然生態(tài)環(huán)境對于可持續(xù)發(fā)展具有非常重要的意義，同時也是一項重要而緊迫的任務。

[關(guān)鍵詞]民族地區(qū)；資源開發(fā)；環(huán)境破壞；環(huán)境保護；法律體系

一、民族地區(qū)的環(huán)境現(xiàn)狀

少數(shù)民族地區(qū)由于歷史、自然條件等原因，經(jīng)濟發(fā)展落后，地理環(huán)境惡劣，交通不便，生態(tài)環(huán)境也相對脆弱。研究估計，西部地區(qū)每年因生態(tài)環(huán)境破壞造成的經(jīng)濟損失達1500億元，占當?shù)厣a(chǎn)總值的13%。這主要是由盲目開發(fā)資源、能源，沒有采取得力有效的措施造成的。在礦產(chǎn)資源開發(fā)過程中，森林、植被資源遭到破壞，土地資源無效率地被占用，水土流失現(xiàn)象嚴重，造成了生態(tài)環(huán)境惡化；能源開發(fā)帶來的高耗能產(chǎn)業(yè)發(fā)展，增加環(huán)境承受壓力。如新疆的荒漠化面積占全新疆面積的45%，并且以每年85平方千米的速度擴張，使本來面積很小的綠洲受到嚴重威脅。因煤炭、天然氣及礦產(chǎn)資源和能源的大規(guī)模的勘探開發(fā)，導致土地荒漠化嚴重，造成的直接和間接的損失是無法比擬的。

貴州省位于中國的西南地區(qū)，生活著苗族、侗族、布依族、土家族等17個少數(shù)民族，是民族文化的天堂。貴州省有著其特有的民族文化和喀斯特景觀，是一個旅游資源大省，有黃果樹瀑布、梵凈山、天下第一瓶、織金洞、南江大峽谷、西江千戶苗寨、龍宮風景區(qū)等。由于貴州省屬于高寒地帶，山高坡陡，土地貧瘠，氣候惡劣，自然資源相對貧乏，導致經(jīng)濟發(fā)展落后，生態(tài)環(huán)境也相對脆弱。國家為了緩解和消除貧困，實現(xiàn)全民族的共同發(fā)展、共同富裕，對少數(shù)民族地區(qū)采取了很多的優(yōu)惠政策措施，特別是改革開放和西部大開發(fā)，給民族地區(qū)帶來了機遇同時也帶來了可持續(xù)發(fā)展的挑戰(zhàn)。以黃果樹瀑布為例，黃果樹瀑布曾經(jīng)是不分豐水和枯水季節(jié)的，由于最近幾十年的發(fā)展，生態(tài)環(huán)境遭到破壞，出現(xiàn)多雨時河水渾濁，少雨時河水細小的狀況，甚至有過無水的情況。這是由于缺乏有效的法律保護、國家政策實施不得力以及人民群眾缺乏環(huán)境保護意識所導致的。

根據(jù)2008年礦產(chǎn)資源調(diào)查，貴州省內(nèi)5265個礦山廢渣年產(chǎn)出量為6990.77萬噸，年排放量為5372.43噸。采礦活動對土地資源的影響和破壞、因采礦活動引發(fā)的地質(zhì)災害，導致破壞土地資源為7928.14公頃。各類礦山的棄渣、尾礦排放占用和破壞土地3764.18公頃。2010年度貴州省環(huán)境公報指出，全省廢水排放總量為6.08億噸，比上年增加2.53%；廢氣中二氧化硫總量為114.89萬噸；發(fā)生各類地質(zhì)災害和新增地質(zhì)災害隱患點827起，直接經(jīng)濟損失10221.8萬元；環(huán)境污染事故4起，共造成直接經(jīng)濟損失107.3萬元；全年先后遭受了干旱、風雹、暴雨洪澇、滑坡泥石流等自然災害，造成直接經(jīng)濟損失179.77億元。據(jù)《201 5年貴州省環(huán)境公報》，廢水中主要污染物化學需氧量排放總量為31.83萬噸，氨氮排放總量為3.64萬噸；廢氣中主要污染物二氧化硫排放總量為85.3萬噸，氮氧化物排放總量為41.91萬噸；全省工業(yè)固體廢物產(chǎn)生量7054.93萬噸；發(fā)生突發(fā)環(huán)境事件9起，造成了巨大財產(chǎn)、人員傷亡。根據(jù)以上信息可以看出：由于最近幾年經(jīng)濟的快速發(fā)展，環(huán)境污染變得越來嚴重，水土流失，自然生態(tài)遭到破壞，自然災害也在逐年增加，廣大人民群眾的生命財產(chǎn)因此遭受重大損失。因此，保護生態(tài)環(huán)境變得越來越重要，但與此同時，保護生態(tài)環(huán)境是一項艱巨而漫長的工程，需要花費大量的財力、物力和人力，對我國的永續(xù)可持續(xù)發(fā)展非常重要。

二、完善法律對民族地區(qū)環(huán)境的保護

（一）少數(shù)民族地區(qū)環(huán)境保護法律現(xiàn)狀

少數(shù)民族地區(qū)具備保護生態(tài)環(huán)境的全國性、地方性的法律、法規(guī)和國家相關(guān)的優(yōu)惠政策，但是，由于立法分散，法律、法規(guī)中的大多數(shù)條文規(guī)定都較抽象或是不明確，缺乏可操作性；地方性的法律、法規(guī)與全國性法律法規(guī)無法配套：環(huán)境管理體制不完善；民族地區(qū)為了經(jīng)濟的快速發(fā)展，大量地旅游開發(fā)、資源開發(fā)和能源開發(fā)等；國家的優(yōu)惠政策由于缺乏相應的保障措施、實行的方式方法不合理和實施不得力等，在一定程度上對環(huán)境間接地造成了破壞。

我國已經(jīng)出臺了全國性的有關(guān)少數(shù)民族地區(qū)的法律法規(guī)，涉及自然環(huán)境保護、自然資源保護、污染防治等方面。少數(shù)民族地區(qū)根據(jù)本地區(qū)的具體情況也出臺了相關(guān)的法律法規(guī)。盡管有這么多的關(guān)于環(huán)境保護的法律法規(guī)，但是環(huán)境問題依然嚴重，需要我國制定更健全和完善的關(guān)于環(huán)境保護的法律體系，即包涵環(huán)境保護的各個事項的相關(guān)法律規(guī)范體系。同時，在該法律體系中設(shè)定權(quán)限范圍并建立相關(guān)的法律機制，該完整的法律體系不僅可以預防破壞生態(tài)環(huán)境，更是保護生態(tài)環(huán)境的有效措施。

（二）完善少數(shù)民族地區(qū)環(huán)境保護法律的建議

1.國家應健全和完善的保護環(huán)境的法律體系并形成一部法典

在完善保護環(huán)境法律時，應根據(jù)目前我國少數(shù)民族地區(qū)環(huán)境的現(xiàn)狀和地區(qū)實際情況盡量涵蓋到關(guān)于環(huán)境保護的方方面面，如把保護環(huán)境寫入教材，從小樹立環(huán)境保護意識。每個方面都應做出具體的規(guī)定，而且還要具有操作性，因為只有健全、完善的法律才能有利于保護工作的順利進行。同時，要根據(jù)社會不斷發(fā)展對現(xiàn)有的相關(guān)法律規(guī)定適時地進行修改和完善，或是作出司法解釋。

2.法律中要明確保護環(huán)境中的權(quán)利和義務

讓人民群眾知曉他們的權(quán)利和義務，避免因為人們對其內(nèi)容理解不同而發(fā)生歧義，直接影響法律的運行。要加強立法解釋及司法解釋等措施，以便法律在實際生活中得到更好地運行。endprint

3.完善的環(huán)境保護法律體系中有明確的執(zhí)法主體和明確的責任追究機制

一部法律的執(zhí)行需要國家強制力，保護環(huán)境法律也不例外，其國家強制力的執(zhí)行者就是環(huán)境法律保護的執(zhí)法主體。一旦沒有國家的強制力，再完善的法律也不能得到很好的施行。保護環(huán)境是執(zhí)法主體的職責，法律不能只規(guī)定執(zhí)法的權(quán)力而沒有責任，否則會出現(xiàn)權(quán)力濫用，降低法律執(zhí)行的效率，從而喪失法律的權(quán)威。要明確每個執(zhí)法部門的權(quán)責，在每個細節(jié)上也要進行分工。有了明確的執(zhí)法主體和完善的責任，還需要相應的責任追究制度。責任追究機制的建立不僅有利于對環(huán)境的保護，而且也具有一定的預防功能。各個執(zhí)法主體可以預見不履行法律規(guī)定的職責時的不利后果，以此督促執(zhí)法主體積極行使職責，可以實現(xiàn)制定法律保護環(huán)境的最初目的。責任追究機制的建立可以發(fā)揮其三大作用：督促執(zhí)法主體積極行使其職責并履行其法律義務，執(zhí)法主體監(jiān)督、指導、教育人們更好地保護環(huán)境，提高對環(huán)境保護的效率。

4.加強民族地區(qū)的環(huán)境保護立法

目前有不少關(guān)于自然資源和環(huán)境保護的法律法規(guī)，由于相關(guān)的立法分散，法律規(guī)定、法律責任不明確、不具有操作性，法律救濟途徑不暢通，最終導致了環(huán)境污染和破壞。黨的十八大將建設(shè)中國特色社會主義事業(yè)的總體布局由經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、社會建設(shè)和文化建設(shè)的“四位一體”增加了生態(tài)文明建設(shè)，形成“五位一體”，給生態(tài)環(huán)境保護提供了一個很好的契機，也表明了我國對生態(tài)環(huán)境的重視。努力為人民創(chuàng)造良好的生存環(huán)境，努力建設(shè)美麗家園，實現(xiàn)中華民族的永續(xù)發(fā)展，這就要求必須制定出科學的環(huán)境保護法律法規(guī)，這是環(huán)境保護最為核心的部分。有了相關(guān)的法律法規(guī)，民族地區(qū)人民才能做到有法可依，但是法律法規(guī)必須是科學的，完善的，具有可操作性的。因此少數(shù)民族地區(qū)立法機關(guān)要根據(jù)國家相關(guān)的法律和政策制定出符合本地區(qū)實際情況的地方法規(guī)，以有利于環(huán)境保護工作的順利進行，有利于環(huán)境的保護。

5.加強對法律監(jiān)督、教育投入和宣傳對環(huán)境保護的重要性

一部法律出臺的目的是通過規(guī)范和約束人們的行為，實現(xiàn)最初目標。當環(huán)境保護法律頒布實施后，一方面要完善監(jiān)督機制，加強監(jiān)督，以便于在現(xiàn)實工作中使法律得到有效的實施，真正做到有法必依；另一方面要加強在少數(shù)民族地區(qū)法律宣傳的力度，讓人民能夠清楚并理解法律的規(guī)定，認識到破壞環(huán)境行為的危害后果及所要受到的懲罰，有利于人們更加積極地遵守相關(guān)的法律規(guī)定。只有當人們意識到人類的生存與生態(tài)環(huán)境是息息相關(guān)且非常重要，才會自覺地去保護環(huán)境，監(jiān)督企業(yè)、公司、政府、其他組織及他人對環(huán)境的保護。

6.加強對環(huán)境管理和監(jiān)督制度

環(huán)境管理和環(huán)境監(jiān)督是保護生態(tài)環(huán)境很重要的一個環(huán)節(jié)，能確保政策和法律的有效實施并達到預期的效果，從而使環(huán)境得到改善。應根據(jù)各民族地區(qū)的生態(tài)類型、生態(tài)功能、資源環(huán)境承載能力和環(huán)境容量等，確定污染的排放標準，按照標準排放，嚴格監(jiān)督管理。要把環(huán)境保護放在第一位，堅持環(huán)境優(yōu)先保護原則，盡可能從源頭消減污染，決不能走大開發(fā)、大破壞、大污染，也不能走先開發(fā)、后保護、先污染、后治理的老路。應按照誰開發(fā)誰保護、誰利用誰補償、誰破壞誰恢復的原則。在建設(shè)項目中的防治污染措施必須與主體工程同時設(shè)計、同時施工、同時投產(chǎn)使用，而且防治污染的設(shè)施必須經(jīng)原審批環(huán)境影響報告書的環(huán)保部門驗收合格后，方可投入生產(chǎn)或使用，同時也還要做好對環(huán)境突發(fā)事件的應急方案。

7.加強環(huán)境保護和建設(shè)的資金投入

由于少數(shù)民族地區(qū)環(huán)境問題復雜，生態(tài)脆弱，加上近些年來西部大開發(fā)的推進和經(jīng)濟、信息等方面的快速發(fā)展，導致環(huán)境生態(tài)環(huán)境進一步惡化。民族地區(qū)地形特殊，環(huán)境復雜，增加了環(huán)境保護的難度，加大了資金的投入；由于民族地區(qū)經(jīng)濟比較落后，導致環(huán)境保護投資效率低下，中央應增加對民族地區(qū)環(huán)境保護的投資。

8.完善民族地區(qū)生態(tài)補償政策

我國的生態(tài)補償政策沒有統(tǒng)一的補償標準，沒有建立長期有效的資金保障制度，沒有完善相關(guān)的法律法規(guī)，沒有形成有效的保障制度以及在補償過程中缺乏明確的法律法規(guī)指導和操作性，導致這一政策沒有發(fā)揮其應有的效果，不利于生態(tài)環(huán)境的持續(xù)保護和建設(shè)，最終使生態(tài)補償政策難以落實。因此，必須建立有效的生態(tài)補償標準，建立長期有效的資金保障制度和完善生態(tài)補償?shù)姆煞ㄒ?guī)，才能達到民族地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展的效果。

9.加強生態(tài)文明建設(shè)和發(fā)展綠色經(jīng)濟

為了保護最基本的生存之地不被遭到嚴重破壞，應發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)旅游、生態(tài)工業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)等。少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟、文化、科學等相對落后，國家應頒布相關(guān)的優(yōu)惠政策，鼓勵、引導人們發(fā)展綠色經(jīng)濟，同時，加強東、西部交流合作，引進相關(guān)先進技術(shù)、設(shè)備以及軟技術(shù)，西部地區(qū)環(huán)境技術(shù)的進步對民族地區(qū)的經(jīng)濟、環(huán)境發(fā)揮著重要作用。

10.加強環(huán)境保護國際合作

西方國家在保護環(huán)境方面有著先進技術(shù)、設(shè)備和軟技術(shù)，加強與他們之間的合作，有助于改善我國目前環(huán)境的狀況，推進環(huán)保產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的發(fā)展。2015年，貴州省積極推進與瑞士、世界自然基金會等國家和組織的合作項目并取得實效，與全球足跡網(wǎng)絡共同開發(fā)國內(nèi)首個生態(tài)足跡網(wǎng)站；在2015年澳門國際環(huán)保合作發(fā)展論壇及展覽會、2015國際環(huán)保博覽會以及亞洲環(huán)保會上宣傳貴州堅守兩條底線和生態(tài)環(huán)境等方面政策，推動與珠三角區(qū)域的環(huán)保產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域區(qū)域合作。

三、結(jié)語

如今生態(tài)環(huán)境問題已成為全球普遍關(guān)注的問題。應采取一系列的優(yōu)惠政策和制訂完善的法律法規(guī)，有力地促進民族地區(qū)的生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護事業(yè)的發(fā)展。保護環(huán)境是每個公民義不容辭的責任和義務，應該一直做下去，讓共同的家園天更藍，水更綠，大地更蒼翠。

[責任編輯：農(nóng)媛媛]endprint