能源立法需體現(xiàn)綜合監(jiān)管理念

胡繼曄+董亞威

長期以來，中國能源行業(yè)的規(guī)章制度依賴于政府“紅頭文件”，缺乏足夠的穩(wěn)定性與權(quán)威性，《能源法》急需盡快出臺，以明確“綜合監(jiān)管”的理念、原則和模式。

能源是國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的基礎(chǔ)，能源安全作為國家安全的重要組成部分，直接關(guān)乎國家利益，而中國目前還沒有一部《能源法》來為能源安全保駕護航。2016年5月，國家能源局印發(fā)《能源立法規(guī)劃（2016-2020）》，確定《能源法》《電力法（修訂）》《煤炭法（修訂）》《石油天然氣管道保護法（修訂）》《石油天然氣法》《核電管理條例》《海洋石油天然氣管道保護條例》《國家石油儲備管理條例》《能源監(jiān)管條例》等“五法四條例”為能源立法重點推進項目。隨著能源行業(yè)的發(fā)展，能源安全保障與能源監(jiān)管之間不相協(xié)調(diào)的問題日益突出，能源監(jiān)管遭遇越來越多的挑戰(zhàn)，而解決此問題的重要一環(huán)，便是以此為契機，在《能源法》立法中貫徹綜合監(jiān)管理念，推動能源行業(yè)監(jiān)管體制改革。

國外主要能源監(jiān)督管理體制及經(jīng)驗借鑒

能源安全對任何一個國家都事關(guān)重大，各國均以立法方式明確能源行業(yè)監(jiān)督管理體制，而國外主要的能源監(jiān)管體制主要分為兩大類：集中監(jiān)管和分業(yè)監(jiān)管。

1.集中監(jiān)管模式

這種模式包括部級能源機構(gòu)集中監(jiān)管模式和部屬能源機構(gòu)集中監(jiān)管模式。

部級能源機構(gòu)集中監(jiān)管模式，即由國家設(shè)立專門的能源部、能源委員會等來集中監(jiān)管全國能源產(chǎn)業(yè)。該模式為不少國家所采用，如美國、俄羅斯、澳大利亞、南非、印度尼西亞、土耳其、哥倫比亞、西班牙、韓國等。

以美國為例，1973年爆發(fā)第一次中東石油危機之后，美國開始提出實現(xiàn)“能源安全”的目標(biāo)，隨后很快上升為能源政策的核心。美國的能源監(jiān)管權(quán)分屬于聯(lián)邦政府與州政府，實行“管監(jiān)分離”的能源監(jiān)管體制。其對能源進行監(jiān)管的部門主要有能源部和聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會。

能源部是美國聯(lián)邦政府的能源主管部門，對全國的能源實行集中統(tǒng)一監(jiān)管。作為最重要的聯(lián)邦政府機構(gòu)之一，其主要職能包括：（1）管理和協(xié)調(diào)聯(lián)邦政府內(nèi)有關(guān)能源事宜；（2）從事能源技術(shù)的研究和發(fā)展；（3）開拓能源市場，保護能源；（4）制定和執(zhí)行核武器發(fā)展計劃；（5）制定能源發(fā)展規(guī)劃；（6）搜集和分析有關(guān)能源的數(shù)據(jù)。美國國會按照《能源政策和儲備法》還授權(quán)能源部建設(shè)和管理戰(zhàn)略石油儲備系統(tǒng)，并明確戰(zhàn)略石油儲備的目標(biāo)、管理和運作機制。能源部的工作重點之一就是在2025年前保證石油儲備的易得性，一旦出現(xiàn)問題，可迅速作出反應(yīng)。

美國的聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會雖然行政上隸屬于能源部，但保持相對獨立，是《聯(lián)邦水電法》《聯(lián)邦電力法》《天然氣法》《天然氣政策法》等能源立法及能源政策的執(zhí)行機構(gòu)。為了保持其規(guī)制的獨立性，委員會實行自籌自支的財務(wù)管理制度，其經(jīng)費不是來自聯(lián)邦預(yù)算，而是通過向其所規(guī)制的企業(yè)收取年費來支付其運行成本。

美國能源部作為最重要的聯(lián)邦政府機構(gòu)之一，處于管理和協(xié)調(diào)聯(lián)邦政府有關(guān)能源事務(wù)的核心地位。在美國的“頁巖氣革命”中，能源部在能源政策制定、能源管理和協(xié)調(diào)、能源相關(guān)關(guān)鍵技術(shù)方面的突破中均發(fā)揮了不可替代的重要作用。根據(jù)美國能源部能源信息管理局及國際能源署的預(yù)估，美國將有能力在2022 年成為天然氣凈出口國，并在2035年實現(xiàn)“能源獨立”，其中，部級能源機構(gòu)集中綜合協(xié)調(diào)模式功不可沒。

部屬能源機構(gòu)集中監(jiān)管模式，即在國家綜合經(jīng)濟管理部門下設(shè)能源局或自然資源局，統(tǒng)一管理石油、天然氣、煤炭、電力、原子能等能源產(chǎn)業(yè)。如日本實行一元化集中的能源管理，主管部門是經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省領(lǐng)導(dǎo)下的能源資源廳，作為能源資源貧乏、主要依賴進口的國家，能源資源廳的主要職責(zé)是確保穩(wěn)定的能源和資源供應(yīng)，制定有關(guān)的綜合政策，包括能源資源開發(fā)政策、原子能開發(fā)政策等。2011 年福島核事故發(fā)生后，日本政府在2014 年4 月的內(nèi)閣會議上通過了《能源基本計劃》，對推進可再生能源的開發(fā)利用給予了明確支持，可再生能源在能源結(jié)構(gòu)中的地位得到很大提升。

2.分業(yè)監(jiān)管模式

這種模式包括部級能源部門分類監(jiān)管模式和部屬能源機構(gòu)分類監(jiān)管模式。

部級能源部門分類監(jiān)管，即由國家分別設(shè)立石油部、煤炭部、電力部等，分別歸口管理石油、天然氣、煤炭、電力、原子能等能源產(chǎn)業(yè)。如印度就設(shè)有煤炭部、石油和天然氣部。

部屬能源機構(gòu)分類監(jiān)管，即在國家綜合或經(jīng)濟管理部門下設(shè)有能源局負責(zé)管理一般能源事務(wù)。但是，一次能源如煤炭、石油、天然氣等和新能源的管理則分散在有關(guān)部、委、司、局的處室。一些拉美國家如巴西、智利等國曾采用過這種管理模式。

總體而言，上述兩種監(jiān)管模式各有優(yōu)劣，不同的監(jiān)管模式在與其政治管理體制相適應(yīng)的同時，也體現(xiàn)著不同的監(jiān)管重心與經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r。市場化程度高的發(fā)達國家都是傾向于選擇集中監(jiān)管模式。其在兼顧能源安全的同時，將監(jiān)管重心集中于統(tǒng)一能源市場的建設(shè)和發(fā)展，在不同能源行業(yè)之間尋求監(jiān)管的最大公約數(shù)。采用分業(yè)監(jiān)管模式的國家大多數(shù)都是發(fā)展中國家。在分業(yè)監(jiān)管中，設(shè)立石油部、煤炭部等獨立的能源監(jiān)管機構(gòu)，也突顯著此類能源在經(jīng)濟結(jié)構(gòu)中的重要性，而這往往是與其經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r相適應(yīng)的。

中國目前的高度分散化的能源監(jiān)管格局一方面源于歷史的因素，即計劃經(jīng)濟時代，政企不分，分業(yè)監(jiān)管是能源行業(yè)分部門管理的結(jié)果，另一方面，這也是過往經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r的表征。

隨著中國經(jīng)濟發(fā)展模式的轉(zhuǎn)型，煤炭、石油等在中國能源結(jié)構(gòu)中所占比重會逐漸降低，浪費巨大的行政成本施行分業(yè)監(jiān)管顯然已不再明智。同時，政治、經(jīng)濟、行政管理體制改革不斷推進，簡政放權(quán)深入能源行業(yè)，在中國推行集中化的能源監(jiān)管模式必然是大勢所趨。只是在現(xiàn)階段需要考慮中國能源發(fā)展的現(xiàn)實狀況及現(xiàn)行的整體行政管理體制，對之做出相應(yīng)的修正，在順應(yīng)未來發(fā)展趨勢的同時，也可以符合中國的現(xiàn)實國情。

能源監(jiān)管體制現(xiàn)狀及完善方向

國外的能源監(jiān)督管理均通過立法來實現(xiàn)，而長期以來中國能源行業(yè)的規(guī)章制度依賴于政府“紅頭文件”，缺乏足夠的穩(wěn)定性與權(quán)威性，《能源法》急需盡快出臺，以明確能源監(jiān)管模式，滿足開展能源改革時有法可依的現(xiàn)實需求，進而保障中國的能源安全。endprint

1.中國現(xiàn)有能源監(jiān)管體制及存在的問題

中國能源監(jiān)管體制最突出的特征依然是“九龍治水”，監(jiān)管權(quán)力高度分散，分布于各個部門。國家能源局作為能源主管部門，在承擔(dān)能源行業(yè)管理職責(zé)的同時，只對電力行業(yè)承擔(dān)著全面的監(jiān)管職能。以煤炭行業(yè)為例，除了國家能源局煤炭司承擔(dān)煤炭行業(yè)管理職能外，國家煤礦安全監(jiān)察局、國家發(fā)改委、國土資源部、國務(wù)院國資委、商務(wù)部、財政部、國家環(huán)境保護部等部門也承擔(dān)不同的監(jiān)管職能。其中既有國務(wù)院組成部門，也有國務(wù)院部委管理的國家局，法律地位存在顯著差異，這必然會給相關(guān)監(jiān)管政策的協(xié)調(diào)與配合帶來諸多問題與挑戰(zhàn)。隨著中國經(jīng)濟社會的發(fā)展，監(jiān)管權(quán)力的重新配置便成為顯著問題，監(jiān)管真空更易形成。監(jiān)管權(quán)力的高度分散，也反映著中國能源行業(yè)高度管制的現(xiàn)狀，能源行業(yè)市場化程度嚴重不足。

2. 完善能源監(jiān)管體制的方向

在過去十多年的《能源法》起草過程中，在中國能源監(jiān)管部門應(yīng)明確怎樣的監(jiān)管原則，以及“如何設(shè)置能源監(jiān)管部門”等問題上，國內(nèi)能源法領(lǐng)域的諸多學(xué)者和實務(wù)界人士均提出了很多有價值的觀點。多數(shù)學(xué)者認為應(yīng)當(dāng)明確“綜合監(jiān)管”的原則。實務(wù)界一些相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)認為《能源法》中應(yīng)當(dāng)使用“統(tǒng)一監(jiān)管”的表述，主要是借鑒自《環(huán)保法》和《標(biāo)準(zhǔn)化法》等法律。

《能源法》立法涉及問題眾多，關(guān)于提綱挈領(lǐng)的監(jiān)管模式，到底在最終法律文本的表述中是采用“綜合監(jiān)管”還是“統(tǒng)一監(jiān)管”，還需“量體裁衣”。

對《能源法》法律文本中監(jiān)管模式的建議

一般而言，綜合監(jiān)督管理是指監(jiān)督管理的內(nèi)容綜合；統(tǒng)一管理是指對同一事物存在眾多監(jiān)督管理部門的情況下，由一個部門牽頭，其他部門分工配合。相對于“統(tǒng)一監(jiān)管”的表述，“綜合監(jiān)管”的表述更適合《能源法》，理由如下。

1.宜采用“綜合監(jiān)管”表述的法理基礎(chǔ)

首先，綜合監(jiān)督管理與統(tǒng)一管理不同，國家能源局職責(zé)包括對能源行業(yè)不同事務(wù)的組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、監(jiān)督，對照其他有關(guān)法律中的綜合監(jiān)督或統(tǒng)一監(jiān)管模式，這些職能絕大多數(shù)屬于綜合監(jiān)督管理或者統(tǒng)一監(jiān)督管理的范疇。針對能源領(lǐng)域而言，國務(wù)院其他部門雖然對與能源有關(guān)的環(huán)節(jié)或事務(wù)具有管理職責(zé)，但所涉及的這些管理職責(zé)都是在能源戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策的統(tǒng)領(lǐng)下，與這些部門管理的其他事項具有較為密切關(guān)系的監(jiān)管事項。這些職責(zé)都應(yīng)當(dāng)服從于國家能源戰(zhàn)略、規(guī)劃和政策的實施目標(biāo)，都應(yīng)當(dāng)服從于建立統(tǒng)一的能源市場的現(xiàn)實需要。

其次，從維護能源安全，推進“四個革命、一個合作”能源戰(zhàn)略的需要來看，對能源行業(yè)實施綜合監(jiān)督管理是最為合理的選擇。當(dāng)然，由國務(wù)院能源主管部門實施綜合監(jiān)督管理并不意味著全面整合其他部門的相關(guān)職責(zé)，也不會取消其他部門的職責(zé)?，F(xiàn)代能源管理面臨法律關(guān)系復(fù)雜、關(guān)聯(lián)性強、專業(yè)性強的挑戰(zhàn)，綜合管理勢在必行。綜合管理更多的是基于實現(xiàn)整體發(fā)展目標(biāo)而強調(diào)宏觀層面的管理，更多的是組織實施能源發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策，協(xié)調(diào)能源發(fā)展和改革中的重大問題，并不是直接管理全部的能源事務(wù)。

再次，綜合監(jiān)管，其內(nèi)涵除管理內(nèi)容的綜合之外，還包含對不同行業(yè)的集中監(jiān)督管理。因此，采用“綜合監(jiān)管”表述將能夠反映將來中國能源監(jiān)管在集中監(jiān)管和分業(yè)監(jiān)管模式之間的選擇傾向與發(fā)展趨勢，從而使《能源法》更具前瞻性、穩(wěn)定性，也更符合立法的初衷和目標(biāo)。

2.中國有關(guān)立法經(jīng)驗支持能源綜合監(jiān)管提法

第一，實務(wù)界人士所推崇的《環(huán)境保護法》中“統(tǒng)一監(jiān)管”的思路已經(jīng)受到了挑戰(zhàn)，未來修法中改為“綜合監(jiān)管”的可能性更大。環(huán)保部門雖被定位為“統(tǒng)管”部門，但實踐中環(huán)保部門并未有效地行使統(tǒng)一監(jiān)管職能，其他“分管”部門職能越位和缺位現(xiàn)象比比皆是，而一旦出現(xiàn)環(huán)境污染事故，鑒于環(huán)保部門的“統(tǒng)管”地位，其往往成為唯一承擔(dān)責(zé)任的政府部門。

第二，《標(biāo)準(zhǔn)化法》第五條中的“國務(wù)院標(biāo)準(zhǔn)化行政主管部門統(tǒng)一管理全國標(biāo)準(zhǔn)化工作”是指組織貫徹國家有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)化工作的法律、行政法規(guī)、方針、政策；組織制定全國標(biāo)準(zhǔn)化工作規(guī)劃、計劃；組織制定國家標(biāo)準(zhǔn)等。由于標(biāo)準(zhǔn)工作的特殊性和技術(shù)導(dǎo)向性，統(tǒng)一管理是必須的；而能源領(lǐng)域涉及電力、煤炭、石油、天然氣、核能、光伏等諸多分領(lǐng)域，無論是從技術(shù)的角度，還是從行業(yè)的角度均無法通過“統(tǒng)一”的方式管理。

第三，如果借鑒其他法律，現(xiàn)行的《安全生產(chǎn)法》更值得《能源法》立法中借鑒?！栋踩a(chǎn)法》第九條規(guī)定：“國務(wù)院安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門依照本法，對全國安全生產(chǎn)工作實施綜合監(jiān)督管理”。從工作定位看，雖然安監(jiān)部門與其他行業(yè)管理部門之間不是行政上的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，但綜合監(jiān)管部門可以對行業(yè)管理部門的安全生產(chǎn)工作情況進行指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、督促與檢查；從工作性質(zhì)看，綜合監(jiān)管是綜合性、全局性、全面性的監(jiān)管，其工作立足點、著眼點和著力點是要保證安全生產(chǎn)工作的方向、思路、格局和目標(biāo)得以實現(xiàn)；從工作內(nèi)容看，綜合監(jiān)管是對社會各個行業(yè)的綜合協(xié)調(diào)管理，但這并不是事無巨細地對所有行業(yè)進行直接監(jiān)管，而是通過宏觀層面對其他主管部門的安全生產(chǎn)工作進行指導(dǎo)和協(xié)調(diào)。這些特點與《能源法》綜合監(jiān)管有很多相似之處。

第四，借鑒《人民銀行法》相對于《商業(yè)銀行法》《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》《證券法》《保險法》《信托法》在維護金融穩(wěn)定中的作用，“綜合監(jiān)管”是《能源法》中更適合的表述。當(dāng)前，防范金融風(fēng)險、維護金融穩(wěn)定是整個金融體系的核心，《人民銀行法》對此起到了統(tǒng)領(lǐng)作用；保障能源安全同樣需要依據(jù)《能源法》開展綜合監(jiān)管，同時需要以《能源法》統(tǒng)領(lǐng)《電力法》《煤炭法》等“五法四條例”，建立健全中國能源法律體系。

基于上述原因，未來的《能源法》中可以如此規(guī)定：“國務(wù)院能源主管部門依照本法和國務(wù)院規(guī)定的職責(zé)對全國能源開發(fā)利用活動實施綜合監(jiān)督管理。國務(wù)院有關(guān)部門依照本法和其他有關(guān)法律、行政法規(guī)以及國務(wù)院規(guī)定的職責(zé)，在各自職責(zé)范圍內(nèi)對有關(guān)行業(yè)、領(lǐng)域的能源開發(fā)利用活動實施監(jiān)督管理”。這樣才符合中央對國家能源局“強化能源發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃和政策的擬訂及組織實施，加強能源預(yù)測預(yù)警，提高國家能源安全保障能力”的要求，符合能源行業(yè)監(jiān)管未來的發(fā)展方向，也把《能源法》置于“五法四條例”的核心和基礎(chǔ)地位，真正可以為中國的能源安全保駕護航。endprint