少數(shù)民族經(jīng)濟發(fā)展法律的現(xiàn)狀、不足及完善

王 杰

(西北政法大學 民族宗教研究院，陜西 西安 710063)

少數(shù)民族經(jīng)濟發(fā)展法律的現(xiàn)狀、不足及完善

王 杰

(西北政法大學 民族宗教研究院，陜西 西安 710063)

我國(少數(shù))民族經(jīng)濟發(fā)展法律經(jīng)歷了改革開放前30年和改革開放后30多年兩個時期，已經(jīng)形成了體系。作為一種正式制度，“民族經(jīng)濟發(fā)展法律”主要通過安排“經(jīng)濟援助”與“經(jīng)濟自治”兩種路徑來保障少數(shù)民族經(jīng)濟發(fā)展權，促進民族經(jīng)濟發(fā)展?！懊褡褰?jīng)濟發(fā)展法律”在責任體系、實施機制、監(jiān)督機制、配套立法、可操作性、實施效果及應對宏觀形勢等方面存在不足，應當理順相關權利和權力關系，完善立法的程序、技術和內(nèi)容，借鑒少數(shù)民族本土法律文化，以促進少數(shù)民族經(jīng)濟的內(nèi)生性發(fā)展、內(nèi)涵發(fā)展。

民族經(jīng)濟發(fā)展法律；經(jīng)濟援助；經(jīng)濟自治；深化改革

少數(shù)民族經(jīng)濟發(fā)展法律(以下簡稱“民族經(jīng)濟發(fā)展法律”)，是國家和民族自治地方立法機關圍繞“保障少數(shù)民族經(jīng)濟發(fā)展權、促進少數(shù)民族經(jīng)濟發(fā)展”所制定的一系列法律法規(guī)的統(tǒng)稱。從制度運行邏輯來看，民族經(jīng)濟發(fā)展法律主要通過安排經(jīng)濟援助與經(jīng)濟自治兩種路徑來保障民族經(jīng)濟發(fā)展。經(jīng)濟援助法律安排主要體現(xiàn)為“國家和有關上級機關”的責任體系。經(jīng)濟自治法律安排主要體現(xiàn)為“民族自治地方經(jīng)濟管理自治”的權利設計，也包括對民族自治地方需要“國家和上級機關的幫助”的考慮，體現(xiàn)為“獲取國家和上級機關的幫助”的權利設計，但其法律內(nèi)容和“國家和上級機關的責任”是一致的。

一、我國少數(shù)民族經(jīng)濟發(fā)展法律的現(xiàn)狀

(一)民族經(jīng)濟發(fā)展法律的形成和發(fā)展之基本歷程

我國少數(shù)民族經(jīng)濟發(fā)展法律以《憲法》和《民族區(qū)域自治法》的發(fā)展為基本依據(jù)，隨著國家宏觀政治和經(jīng)濟形勢的調(diào)整而不斷調(diào)整。根據(jù)中華人民共和國成立60多年來國家經(jīng)濟領域的重大變化來劃分，可以簡單地劃分為改革開放前30年和改革開放后的30多年兩個時期。

第一，在新中國成立到改革開放之前的歷史時期，以民族區(qū)域自治制度的法律實踐和國家管理經(jīng)濟體制變革(包括對民族地區(qū)的經(jīng)濟管理)為基本背景，國家逐步建立民族經(jīng)濟發(fā)展的法律體系。

這一時期的民族區(qū)域自治制度發(fā)展可劃分為三個階段[1]：法律實踐初期(1949年10月—1957年6月)，以1949年《共同綱領》對民族區(qū)域自治政策的確立、1952年《民族區(qū)域自治實施綱要》、1954年《憲法》的進一步規(guī)定(自治地方的級別、與國家的關系、行政機關隸屬關系、自治權的基本內(nèi)容)等內(nèi)容為標志；波折發(fā)展期(1957年6月—1966年6月)，以全國人大批準48個民族自治地方組織條例、1958年全國人大常委會批準《國務院關于民族自治地方財政管理暫行辦法》等為標志；全面停滯期(1966年6月—1978年12月)，民族自治地方或被撤并或名存實亡，各項民族區(qū)域自治權被廢止，民族區(qū)域自治制度發(fā)展處于停滯狀態(tài)。

這一歷史時期，國家管理經(jīng)濟體制以及國家對民族地區(qū)的經(jīng)濟管理經(jīng)歷了以下變革：國家對全國經(jīng)濟進行了公有化、減租減息、土地改革、貨幣改革等社會主義改革，很快確立了高度集中的計劃體制；以先行發(fā)展重工業(yè)和“大躍進”為標志的政策大力發(fā)展經(jīng)濟；管控價格機制，以較高的工業(yè)產(chǎn)品定價和較低的農(nóng)產(chǎn)品定價促進工業(yè)發(fā)展；將資源配置權牢固掌握在政府手中，通過“數(shù)量”配給式的“物資平衡”[2]手段來配置資源，并有政府壟斷性金融體系予以配合；限制人口流動，建立涇渭分明的城鄉(xiāng)二元機制；20世紀70年代，經(jīng)濟決策權逐漸從中央政府往地方政府下移；等等。

在這種統(tǒng)一計劃的時代背景下，國家對民族地區(qū)采取適當寬松、堅持援助的經(jīng)濟體制。一方面，強調(diào)在“國家統(tǒng)一”的經(jīng)濟制度和經(jīng)濟計劃下“自由發(fā)展”經(jīng)濟的基本原則*參見1952年中央人民政府的《民族區(qū)域自治實施綱要》。。另一方面，國家對少數(shù)民族地區(qū)的土地改革、貨幣改革等經(jīng)濟改革采取因地制宜的漸進方式，并對畜牧業(yè)等少數(shù)民族經(jīng)濟、牧區(qū)人民公社的建立等方面做出特別規(guī)定，同時也依靠民族地方立法來管理少數(shù)民族經(jīng)濟。

第二，改革開放至今的歷史時期，是全面改革開放、建立市場經(jīng)濟、實現(xiàn)國家經(jīng)濟管理法治化的歷史時期，也是民族區(qū)域自治加快法治化、民族地方經(jīng)濟逐步邁向市場化的歷史時期。

在這一歷史時期內(nèi)，國家治理經(jīng)歷了“撥亂反正”，逐漸走上了民主法治道路。1982年《憲法》不僅是社會主義民主制度法治化的重要開端，而且恢復了1954年《憲法》規(guī)定的一些處理民族問題的主要原則，并專門對民族區(qū)域自治制度進行了規(guī)定，確立了民族區(qū)域自治立法的基本原則和框架。隨后，《民族區(qū)域自治法》于1984年被頒布執(zhí)行、2001年修改。

2005年，《國務院實施〈中華人民共和國民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》被頒布執(zhí)行。另外，國家其他法律也充分考慮民族問題，至2008年，各種涉及民族區(qū)域自治制度法律共69件[1]。同時，2000年《立法法》完善了民族自治地方立法自治權。截至2011年底，各民族自治地方共制定了139件自治條例、685件單行條例[3]。至此，民族區(qū)域自治法制化的格局基本確立，極大地促進了民族經(jīng)濟發(fā)展。

在這一歷史時期內(nèi)，國家實行改革開放，在經(jīng)濟領域逐步廢除計劃指令，逐步建立了社會主義市場經(jīng)濟體制，極大地釋放了社會活力和人民群眾的經(jīng)濟建設積極性，資源配置效率極大地得到了提高，國民經(jīng)濟不斷繁榮并步入現(xiàn)代化，綜合國力迅速提升。通過1978-1992年的雙軌制過渡，經(jīng)濟部門逐漸與計劃核心部門“脫鉤”，市場機制的經(jīng)濟配置作用在1993年開始發(fā)生顯著變化。1992年以來，隨著雙軌制的結束，國家通過財政、稅收、金融體制改革重新集中財政資源構建了與市場經(jīng)濟相適應的宏觀調(diào)控機制，通過國有企業(yè)重組、所有制結構多元化改革實現(xiàn)了市場經(jīng)濟主體的多元化，通過賦予非公有制經(jīng)濟“市場經(jīng)濟有益補充”“市場經(jīng)濟重要組成部分”的地位，實現(xiàn)了各種市場主體地位的平等，促使市場發(fā)揮了經(jīng)濟配置的“基礎性”機制作用。

此后，經(jīng)濟市場化和現(xiàn)代化以驚人的速度滲透到了國家的各個角落以及經(jīng)濟生活的諸多方面。基于市場經(jīng)濟的統(tǒng)一性以及現(xiàn)代化的普適性等因素，《民族區(qū)域自治法》規(guī)定了在國家統(tǒng)一經(jīng)濟制度前提下建立民族經(jīng)濟體制的原則。*該法第26條做出了“民族自治地方……根據(jù)法律規(guī)定和本地方經(jīng)濟發(fā)展的特點，合理調(diào)整生產(chǎn)關系和經(jīng)濟結構，……”的規(guī)定。同時，市場發(fā)展總是伴隨著不平衡性，民族地區(qū)的現(xiàn)代化發(fā)展必須面對少數(shù)民族以及民族地區(qū)的特殊性，表現(xiàn)為現(xiàn)代性與傳統(tǒng)性、民族性的相互交織。因此，《民族區(qū)域自治法》以及相關法律法規(guī)也規(guī)定了根據(jù)民族區(qū)域自治地方經(jīng)濟特點合理建設民族經(jīng)濟體制的基本原則。*詳見該法第26條、第27-35條、第45條、第55-66條、第68-69條。

當前，國家正在推行全面深化改革，民主法治將不斷健全，市場作用將從“基礎性”過渡到“決定性”*中共十八屆三中全會《決定》所作出的深化改革方向。，民族問題法治化將會邁上新的歷史臺階，民族經(jīng)濟發(fā)展的法律支持將不斷得到完善并成為民族法律體系的核心部分。

(二)民族經(jīng)濟發(fā)展法律的級別層次

依據(jù)一般法理，民族經(jīng)濟發(fā)展法律的淵源，主要包括憲法、民族區(qū)域自治法、有關法律、法規(guī)、規(guī)章、自治條例和單行條例等制定法。

憲法層面的民族經(jīng)濟發(fā)展法律規(guī)定有三類：一是被視為“臨時憲法”的1949年《共同綱領》；二是《憲法》；三是相關憲法修正案中關于民族經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)定。值得關注的是，不同時期的憲法層面的法律不僅規(guī)定了國家經(jīng)濟體制的基本原則，也規(guī)定了民族經(jīng)濟發(fā)展的基本事項。如，1954年《憲法》就對有關民族自治地方的設置、相關機關權力關系、財政自治權和立法自治權等內(nèi)容進行了規(guī)定，1982年《憲法》(2004年修正)第4條、第115-118條、第120條規(guī)定了民族經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)容。

民族區(qū)域自治法層面的法律規(guī)定有兩類：一是建國初期制定的“臨時法”，如，1952年《民族區(qū)域自治實施綱要》。二是全國人民代表大會及其常委會依法制定的文本，如，1984年《民族區(qū)域自治法》以及2001年的修改決定。2001年修訂的《民族區(qū)域自治法》，貫徹1982年《憲法》確立的民族區(qū)域自治制度框架，重點在第三章和第六章對民族自治地方自主發(fā)展經(jīng)濟和國家?guī)椭褡遄灾蔚胤桨l(fā)展經(jīng)濟的內(nèi)容進行了細化規(guī)定。其中，“自主發(fā)展”的規(guī)定集中在第25-35條，主要包括：自主安排項目建設、財政、稅收、金融、貿(mào)易，在自然資源方面享有一定優(yōu)先開發(fā)權和利益補償權，并有權進行經(jīng)濟自治立法和變通執(zhí)行國家經(jīng)濟法律等內(nèi)容?！皣?guī)椭钡囊?guī)定集中在第54-69條，包括引導和鼓勵投資、優(yōu)先安排項目、改善基礎設施、發(fā)展本地本民族產(chǎn)業(yè)、專項資金“?？顚Ｓ谩?、貿(mào)易扶持、財政轉(zhuǎn)移支付、促進技術創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級、促進對口支援、促進區(qū)域間經(jīng)濟合作、資源開發(fā)照顧、生態(tài)環(huán)保統(tǒng)籌、扶貧、教育和人才支持等方面。

法律層面的民族經(jīng)濟發(fā)展法律規(guī)定有兩類：一是全國人民代表大會制定的《立法法》(2000)、《預算法》(1995)、《礦產(chǎn)資源法》(1996)、《森林法》(1998)等相關法律。其中，《立法法》第66條、《預算法》第99條、《礦產(chǎn)資源法》第33條、《對外貿(mào)易法》第37條等法律條款均專門針對民族自治地方發(fā)展民族經(jīng)濟做出了特別規(guī)定。二是全國人大及其常委會批準和通過的涉及民族經(jīng)濟發(fā)展的有關決定、解釋、工作答復、工作文件、任免*《中國審判法律應用支持系統(tǒng)》明確將全國人民代表大會及其常委會通過的有關法律問題的“決定、法律解釋、工作答復、工作文件、任免”作為“法律類”層面的法律規(guī)范。等規(guī)范性文件。

對于這種“工作答復”和“工作文件”，更多地具有政策意義，但因其制定和批準的機關是全國人大及其常委會，往往成為其他法律法規(guī)制定和修改的依據(jù)，因而可以視為“法律層面的規(guī)定”。除了1958年《國務院關于民族自治地方財政管理暫行辦法》之類專門針對民族自治地方經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)范性文件外，全國人大往往根據(jù)需要而制定階段性國民經(jīng)濟發(fā)展計劃之類的文件，多涉及民族經(jīng)濟發(fā)展，具有規(guī)范性意義。另外，全國人大及其常委會幾乎每年針對中央財政預算、決算進行決議形成的規(guī)范性文件。全國人大常委會有關工作檢查、調(diào)研報告之類的文件，也屬于“法律層面”的文件。*如，《全國人大常委會專題調(diào)研組關于部分重大公共投資項目實施情況的跟蹤調(diào)研報告》。

行政法規(guī)層面的民族經(jīng)濟發(fā)展法律規(guī)定有三類：一是國務院批準或制定的關于民族自治地方經(jīng)濟管理的專門法規(guī)，如1963年國務院批準的《關于改進民族自治地方財政管理辦法的規(guī)定(草案)》。二是國務院批準或制定的貫徹實施全國人大民族立法以及黨中央民族政策的具體辦法或意見，如2005年《國務院實施〈中華人民共和國民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》。三是國務院批準或制定的關于發(fā)展民族經(jīng)濟的階段性規(guī)劃或者宏觀指導意見，如，2012年國務院《少數(shù)民族事業(yè)“十二五”規(guī)劃》。

部門規(guī)章層面的民族經(jīng)濟發(fā)展法律規(guī)定，主要是國務院組成部門貫徹實施《民族區(qū)域自治法》、黨和國家的民族政策、國務院發(fā)展民族經(jīng)濟專門規(guī)劃而制定的。如，2007年商務部《關于落實全國人大常委會<民族區(qū)域自治法>執(zhí)法報告有關情況的函》。

地方法規(guī)層面的民族經(jīng)濟發(fā)展法律規(guī)定，主要是具有立法權的地方人大及其常委會貫徹實施《民族區(qū)域自治法》、黨和國家的民族經(jīng)濟發(fā)展政策而制定的相關法規(guī)。如，《青海省少數(shù)民族事業(yè)“十二五”規(guī)劃的通知》就對轄區(qū)民族經(jīng)濟發(fā)展做出了大量規(guī)定。

地方政府規(guī)章層面的民族經(jīng)濟發(fā)展法律規(guī)定，主要是具有立法權的非民族自治地方人民政府貫徹實施《民族區(qū)域自治法》、黨和國家的民族政策、國務院發(fā)展民族經(jīng)濟專門規(guī)劃而制定的相關規(guī)章。如，《吉林省封山禁牧管理辦法》就涉及轄區(qū)民族經(jīng)濟發(fā)展。

自治法規(guī)層面的民族經(jīng)濟發(fā)展法律規(guī)定，是指民族自治地方依據(jù)《憲法》《立法法》和《民族區(qū)域自治法》根據(jù)本地民族特殊情況制定的民族經(jīng)濟發(fā)展自治法規(guī)，包括自治條例中的經(jīng)濟發(fā)展條款和專門針對經(jīng)濟發(fā)展的單行條例。如，《五峰土家族自治縣自治條例》中就有關于民族經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)定，《黔東南苗族侗族自治州苗醫(yī)藥侗醫(yī)藥發(fā)展條例》(2014)、《黔東南苗族侗族自治州促進非公有制經(jīng)濟發(fā)展條例》(2014)就是專門針對民族傳統(tǒng)經(jīng)濟發(fā)展的單行條例*類似的還有《克孜勒蘇柯爾克孜自治州喀拉庫勒湖風景區(qū)保護管理條例》(2014)、《麻陽苗族自治縣柑橘產(chǎn)業(yè)發(fā)展條例》(2014)、《云南省文山壯族苗族自治州農(nóng)村產(chǎn)權抵押貸款條例》(2014)，等等。。近幾年來，各民族自治地方圍繞經(jīng)濟社會發(fā)展需要，又陸續(xù)制定了更多的單行條例，在原有的基礎上進行了，進一步的完善與豐富。

(三)民族經(jīng)濟發(fā)展法律的內(nèi)容體系

如何劃分民族經(jīng)濟發(fā)展法律的內(nèi)容體系，學界有以下幾種方法：第一種是從民族法學路徑出發(fā)，根據(jù)《民族區(qū)域自治法》等相關民族立法對民族經(jīng)濟發(fā)展內(nèi)容的相關規(guī)定，從財政、稅收、金融、農(nóng)林牧業(yè)、資源開發(fā)、基礎建設、社會保障、邊境貿(mào)易、國家?guī)椭?、等方面來劃分“民族?jīng)濟法律”的具體內(nèi)容[5]。第二種是從法學路徑出發(fā)，根據(jù)民族經(jīng)濟權利的體系，從民族經(jīng)濟平等權、民族經(jīng)濟發(fā)展權、民族經(jīng)濟自治權、民族經(jīng)濟獲得幫助權四個方面來劃分“民族經(jīng)濟權利法律保障”的具體內(nèi)容[5]。第三種是從經(jīng)濟法學路徑出發(fā)，考慮民族經(jīng)濟特殊情況，認為“少數(shù)民族經(jīng)濟法律制度”的基本內(nèi)容由少數(shù)民族經(jīng)濟“法律關系”“經(jīng)濟體制”“市場管理”“可持續(xù)發(fā)展”等方面的構成[6]；或者參考經(jīng)濟法學的基本內(nèi)容體系，在“民族經(jīng)濟法”概念下，分為民族經(jīng)濟體制法、宏觀調(diào)控法、自然資源法、市場經(jīng)濟管理法等內(nèi)容來研究[7]。

這幾種研究從不同角度對“民族經(jīng)濟法律”相關內(nèi)容都進行了很好的梳理，并提出了諸多完善建議，均是有益嘗試。第一種研究路徑，帶有較強的“描述”色彩，將有關民族經(jīng)濟立法內(nèi)容直觀地反映出來，再加以研究。這種劃分直觀明了，但在體系化層面稍有欠缺。第二種、第三種研究路徑，帶有一定的“歸納”彩色，將“財政、稅收、金融”等具體內(nèi)容又分別在“經(jīng)濟自治權法律保障”“宏觀調(diào)控法律”等分類下進一步展開，相對體系化程度較高，但又因其較強的“移植”色彩而難以正確面對少數(shù)民族和民族地區(qū)的經(jīng)濟特殊情況。比如，傳統(tǒng)經(jīng)濟法學是建立在成熟的商品經(jīng)濟條件上，尤其是宏觀調(diào)控法是要克服市場經(jīng)濟的不足、并非促進市場的形成，而我國少數(shù)民族經(jīng)濟普遍處于市場化較弱的階段，所以，基于經(jīng)濟法學路徑的“移植構建”未必能夠為民族地區(qū)經(jīng)濟提供有效指導。

另外，第二種基于法學路徑的“移植構建”，往往又會因為對“權利體系”的認識差異而導致不同的法律體系認知，謬誤也在所難免。正因為體系劃分的困難性，更多的學者拋棄理論體系限制，帶著問題意識，結合國家經(jīng)濟發(fā)展大政方針來探討民族經(jīng)濟發(fā)展的相關法律問題，諸如在“市場經(jīng)濟”“西部大開發(fā)”等背景下研究民族經(jīng)濟法律問題，也有專門針對民族地區(qū)財政、稅收、政府扶持、城市化等具體問題的研究。

從表面上看，本研究所討論的“民族經(jīng)濟發(fā)展法律”，與“民族經(jīng)濟法律”“民族經(jīng)濟權利法律保障”“少數(shù)民族經(jīng)濟法律制度”以及“民族經(jīng)濟法”等概念具有極強的相似性，但并不完全等同。首先，民族經(jīng)濟發(fā)展法律，還包括在國家政治、民族關系等層面上更為宏觀地影響民族經(jīng)濟發(fā)展權實現(xiàn)的法律，比“民族經(jīng)濟法律”“少數(shù)民族經(jīng)濟法律制度”以及“民族經(jīng)濟法”的內(nèi)容體系相對寬泛，但本質(zhì)上是一種交叉關系。其次，從權利保障的邏輯出發(fā)，本研究不贊同將“民族經(jīng)濟發(fā)展權”“民族經(jīng)濟自治權”和“民族經(jīng)濟獲得幫助權”相并列，認為“民族經(jīng)濟自治權”和“民族經(jīng)濟獲得幫助權”是“民族經(jīng)濟發(fā)展權”的主要內(nèi)容。

“發(fā)展權”并不是孤立存在的，“(民族區(qū)域)經(jīng)濟自治”和“獲得國家和上級機關的幫助”恰恰是少數(shù)民族、民族地區(qū)或民族自治地方等權利主體行使“民族經(jīng)濟發(fā)展權”的必要方式和主要方式。再次，鑒于民族經(jīng)濟總體上市場化程度較低，難以簡單移植一般經(jīng)濟法學原理來構建“少數(shù)民族經(jīng)濟法律制度”或“民族經(jīng)濟法”，故而基于“問題主義”的實證研究十分重要?；跈嗬Ｕ侠碚摵桶l(fā)展差異理論，從民族經(jīng)濟發(fā)展權的應有體系、國家制度關于民族經(jīng)濟發(fā)展權的頂層設計出發(fā)，充分考慮民族經(jīng)濟發(fā)展的特殊情況以及具體問題，構建以“發(fā)展”為核心的民族經(jīng)濟發(fā)展法律認知體系，研究的意義將更為實際。

基于上述分析，本文按照以下思路劃分“民族經(jīng)濟發(fā)展法律的內(nèi)容體系”。其一，“民族經(jīng)濟發(fā)展法律”包括一般經(jīng)濟法規(guī)。國家一般經(jīng)濟法規(guī)多數(shù)情況下均適用于民族經(jīng)濟發(fā)展?？梢园凑战?jīng)濟主體、經(jīng)濟體制、經(jīng)濟資源配置、市場管理等一般經(jīng)濟法規(guī)的內(nèi)容體系來劃分。其二，“民族經(jīng)濟發(fā)展法律”重點是“民族”特殊經(jīng)濟法規(guī)。“民族”特殊經(jīng)濟法規(guī)在內(nèi)容上包括“國家扶持和幫助發(fā)展民族經(jīng)濟的法律”和“民族自治地方經(jīng)濟自治的法律”兩大方面。兩大方面均包含著“財政、稅收、金融、農(nóng)林牧業(yè)、資源開發(fā)、基礎建設、邊境貿(mào)易”等方面的具體內(nèi)容。其內(nèi)容體系如圖1：

圖1 “民族經(jīng)濟發(fā)展法律”的內(nèi)容體系

二、我國少數(shù)民族經(jīng)濟發(fā)展法律的不足

對事物做出評價，首先要確定評價的體系或者標準。評價某個法律體系或者某方面法律現(xiàn)狀之優(yōu)劣，依然存在先予確定評價體系或指標的問題。對于“民族經(jīng)濟發(fā)展法律”而言，相關的研究在諸如“民族經(jīng)濟法律”之法律體系、法律(立法)技術、法律實施、法律效果等方面都進行過討論。為了研究的體系層次更清晰，本文選取法律制定和法律效果兩個基本方面予以展開，對我國少數(shù)民族經(jīng)濟發(fā)展法律的不足進行分析。

(一)在制定方面的不足

“民族經(jīng)濟發(fā)展法律”作為“民族法律”法律的重要部分，在法律體系和法律語言技術上面臨諸多不足，表現(xiàn)為體系不完備、技術不到位。具體分析如下。

不足之一：民族經(jīng)濟發(fā)展法律普遍缺乏法律后果規(guī)定。

受民族立法的總體風格影響，《民族區(qū)域自治法》以及其他相關民族經(jīng)濟發(fā)展法律中普遍較多運用提倡性法律規(guī)則、較少運用強制性法律規(guī)則，導致“違法性法律后果”大量缺位，進而導致民族經(jīng)濟發(fā)展法律難以操作、實施效果不佳。

不足之二：民族經(jīng)濟發(fā)展法律語言模糊，導致權利和權力界定不清。

受民族立法的總體風格影響，《民族區(qū)域自治法》以及其他相關民族經(jīng)濟發(fā)展法律大量運用“可以”“應當”等原則性語言，尤其是在一些關于權利和權力的界限問題上含糊不清。比如，《民族區(qū)域自治法》第28條*該條規(guī)定：民族自治地方的自治機關依照法律規(guī)定，管理和保護本地方的自然資源。民族自治地方的自治機關根據(jù)法律規(guī)定和國家的統(tǒng)一規(guī)劃，對可以由本地方開發(fā)的自然資源，優(yōu)先合理開發(fā)利用。做出了民族自治地方可以優(yōu)先開發(fā)利用“可以由本地方開發(fā)”的自然資源的規(guī)定，但究竟哪些自然資源可以由民族自治地方有線開發(fā)利用，目前無相關具體法律規(guī)定。

不足之三：實施機制以及監(jiān)督機制規(guī)定不完善。

一般認為，法律實施包括執(zhí)法和司法兩個方面。法律實施監(jiān)督機制便是對執(zhí)法和司法的監(jiān)督機制。受民族立法的總體風格影響，《民族區(qū)域自治法》以及其他相關民族經(jīng)濟發(fā)展法律普遍存在著執(zhí)法主體之“權限”和“程序”規(guī)定模糊、執(zhí)法內(nèi)容難以操作、缺乏明確的司法規(guī)定、缺乏法律實施監(jiān)督的主體和程序規(guī)定。就執(zhí)法主體而言，現(xiàn)行法律主要規(guī)定了上級國家機關和自治機關，但相互之間的關系未理清，執(zhí)法要依靠相互“協(xié)商”和“博弈”。就執(zhí)法內(nèi)容而言，往往面臨著內(nèi)容不明確而難以操作的困難。就司法而言，目前還僅僅停留在學理探討階段，根本無相關具體規(guī)定。就實施監(jiān)督而言，盡管有全國人大和地方各級人大的執(zhí)法檢查、國家為民的執(zhí)法調(diào)研，但由于缺乏相關法律規(guī)定，基本處于“例行檢查”和“抽樣調(diào)查”的層面，仍處于“大有可為”的階段。

不足之四：配套法規(guī)立法不完善。

受民族立法的總體風格影響，《民族區(qū)域自治法》等基本法律中關于民族經(jīng)濟發(fā)展的法律規(guī)定多為原則性規(guī)定。受立法技術的限制，《民族區(qū)域自治法》等基本法律也難以面面俱到。因此，需要大量的配套法規(guī)來具體規(guī)定相關民族經(jīng)濟發(fā)展的法律問題。然而，目前仍缺乏相關配套法律規(guī)定。民族經(jīng)濟發(fā)展法律之配套法規(guī)包括國家其他專門法律法規(guī)對《民族區(qū)域自治法》相關規(guī)定的細化、國家立法機關相關專門規(guī)定、民族自治地方自治條例和單條例立法的細化等方面。盡管一些基本法律規(guī)定了相關民族自治地方的經(jīng)濟發(fā)展問題，但基本都是照搬照抄《民族區(qū)域自治法》中的條文，缺乏進一步的明確規(guī)定。全國人大、國務院等國家立法機關也缺少相關專門規(guī)定、法律解釋或執(zhí)法建議。自治立法也存在滯后。

不足之五：民族自治地方經(jīng)濟自治立法不足。

民族自治地方經(jīng)濟自治立法，既是配套法規(guī)立法的一種途徑，也是民族立法的重要途徑。目前，這方面的不足表現(xiàn)在：五大自治區(qū)自治條例未制定；單行條例立法面臨桎梏，尤其是針對民族自治地方經(jīng)濟發(fā)展的單行條例立法，往往會受到有關國家機關的阻力；大量需要做出變通的經(jīng)濟領域未進行變通立法；等等。

不足之六：在調(diào)整對象層面的內(nèi)容體系不完備。

從調(diào)整對象層面而言，民族經(jīng)濟發(fā)展法律的內(nèi)容體系不健全，一些相關問題缺乏具體規(guī)定或者規(guī)定不合理。主要表現(xiàn)有：其一，由于民族經(jīng)濟發(fā)展法律基本框架所確立的基本原則之一是“國家扶持和幫助”，相應的民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的國家宏觀調(diào)控和優(yōu)惠照顧比其他地區(qū)要特殊，但是關于民族地區(qū)市場經(jīng)濟體制缺乏相關具體規(guī)定，在諸如究竟要在多大程度上發(fā)揮市場機制作用、哪些范圍或者時間階段更要強調(diào)宏觀調(diào)控之類的基本問題上缺乏分析和規(guī)定。其二，在財政、稅收、金融、自然資源等方面的經(jīng)濟自治權的問題上規(guī)定比較模糊。而且，國家的一些相關基本經(jīng)濟領域改革沒有充分考慮民族自治地方的特殊情況，反而對民族自治地方的經(jīng)濟發(fā)展造成了阻礙*比如，學界普遍認為，1994年以來的分稅制改革并沒有充分考慮民族自治地方的經(jīng)濟發(fā)展和經(jīng)濟利益。尤其是在稅收分成、資源稅費等問題上的反映比較多。。

(二)在實施效果上的不足

不足之一：經(jīng)濟自治權行使不充分，自我發(fā)展能力提升慢。

不論是從國家治理還是民族區(qū)域自治制度的效果上，理論和實務界一致認為，民族區(qū)域自治制度的核心內(nèi)容是促進少數(shù)民族經(jīng)濟和民族地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展。從現(xiàn)行法律精神而言，民族自治地方應當比經(jīng)濟特區(qū)享有更特殊的經(jīng)濟自主權，但實際上卻遠遠不如，導致民族自治地方長期未能提升自主發(fā)展經(jīng)濟的能力，反而在市場經(jīng)濟的發(fā)展浪潮中越來處于相對落后的地位。從經(jīng)濟發(fā)展、民族權利保護等角度而言，只有民族自治地方真正提升了自主發(fā)展經(jīng)濟的能力，民族經(jīng)濟才能從根本上得以發(fā)展。

不足之二：民族自治地方對國家和上級機關的優(yōu)惠、照顧、幫扶依賴很大。

長期以來，國家認真落實民族經(jīng)濟發(fā)展法律，堅持對民族自治地方的財政、稅收等經(jīng)濟發(fā)展方面進行優(yōu)惠、照顧和幫扶，尤其是重視邊疆民族地區(qū)、人口較少民族進行扶貧開發(fā)和對口支援等幫扶。但是，上級國家機關的幫助與民族區(qū)域自治地方經(jīng)濟自治權的行使不平衡，導致民族自治地方和少數(shù)民族群眾對國家優(yōu)惠依賴很大，不利于民族經(jīng)濟的自我發(fā)展和長遠發(fā)展。

不足之三：民族經(jīng)濟發(fā)展難以應對市場經(jīng)濟全球化、新型信息化的時代潮流。

民族經(jīng)濟發(fā)展本身一直處于相對落后的地位。改革開放以來，受“兩個大局”和市場經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律的影響，民族經(jīng)濟發(fā)展與東部發(fā)達地區(qū)的差距不斷增大。由于民族經(jīng)濟發(fā)展法律在制定方面的諸多不足，民族經(jīng)濟自身發(fā)展能力未從根本上提升。在未來市場經(jīng)濟全球化的格局下，民族經(jīng)濟發(fā)展將面臨更大的困難。近幾年，信息化的浪潮對經(jīng)濟領域的影響可謂翻天覆地，新興經(jīng)濟模式不斷興起。新型信息化*《2015年中央經(jīng)濟工作會議公報》。將成為未來重點關注和發(fā)展方向之一。在此背景下，民族經(jīng)濟發(fā)展能否適應這一潮流，需要從法律制度上認真研究，進行引導。

三、我國少數(shù)民族經(jīng)濟發(fā)展法律的完善

分析表明，盡管國家上下關于民族經(jīng)濟發(fā)展的法律規(guī)定已經(jīng)呈現(xiàn)了體系化的規(guī)模，但依然在法律制定和法律效果上存在諸多問題。在當前的深化改革背景下，要不斷完善民族經(jīng)濟發(fā)展法律，促進民族經(jīng)濟自我發(fā)展能力的根本提升，迎接未來經(jīng)濟全球化和新型信息化的浪潮，實現(xiàn)少數(shù)民族經(jīng)濟的長遠發(fā)展。

其一，要以深化改革為契機，完善現(xiàn)有法律規(guī)定，促使民族經(jīng)濟發(fā)展法律實效的完全發(fā)揮。目前，重點是完善有關民族經(jīng)濟發(fā)展的法律規(guī)定，從強化強制性法律規(guī)則的運用以完善違法性法律后果的規(guī)定、規(guī)范法律規(guī)定的語言表述以明確民族經(jīng)濟發(fā)展權相關的權利和權力界限、完善民族經(jīng)濟發(fā)展法律執(zhí)法主體之“權限”和“程序”規(guī)定、完善民族經(jīng)濟發(fā)展法律司法化的規(guī)定、完善民族經(jīng)濟發(fā)展法律實施監(jiān)督機制、完善民族經(jīng)濟發(fā)展法律之配套法規(guī)立法、完善民族自治地方經(jīng)濟自治立法等方面，加強民族經(jīng)濟發(fā)展法律的規(guī)范性和可操作性，促進其實施效果的凸現(xiàn)。

其二，要以深化改革為契機，理順相關權利和權力關系，促使民族經(jīng)濟發(fā)展法律優(yōu)惠照顧為重點向內(nèi)涵發(fā)展方向改革?；仡欉^去，真正促進少數(shù)民族和民族地區(qū)各項事業(yè)發(fā)展的仍然是國家和有關上級機關的優(yōu)惠政策。民族經(jīng)濟發(fā)展受各種條件制約，不得不依賴于國家和有關上級機關的幫助。但是，任何優(yōu)惠照顧政策都是階段性的，任何政策也都不可能長期不變。民族區(qū)域自治的核心在于“自治”。對于民族經(jīng)濟發(fā)展而言，唯有經(jīng)濟自治權的落實和發(fā)展，才是長久之計。而且，過去的優(yōu)惠照顧型法律支持已經(jīng)不適應時代發(fā)展，并逐漸出現(xiàn)了負面效應。因此，要在具體調(diào)整對象立法上開展認真研究，要處理好財政、稅收、金融、自然資源等方面的經(jīng)濟自治權與“國家扶持和幫助”之間的法律關系，要充分考慮市場機制與民族經(jīng)濟發(fā)展的特殊情況，防止民族自治地方的資金和資源在市場經(jīng)濟條件下向核心城市和發(fā)達地區(qū)流失和轉(zhuǎn)移，科學發(fā)揮國家對國民經(jīng)濟宏觀調(diào)控機制在民族經(jīng)濟方面的作用，從法律制度上促進民族經(jīng)濟自身“造血”功能的提升，促進民族經(jīng)濟從根本上發(fā)展。

其三，要密切關注經(jīng)濟環(huán)境大變化和法律發(fā)展大趨勢，積極做出法律調(diào)控和應對，支持民族經(jīng)濟發(fā)展。發(fā)展到經(jīng)濟全球化和信息信息化的時代，經(jīng)濟形勢瞬息萬變，經(jīng)濟發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)倍增。一直處于相對落后地位的民族經(jīng)濟，在民族內(nèi)、民族之間以及民族區(qū)域之間市場化發(fā)展不平衡，應對宏觀經(jīng)濟形勢變化的能力明顯較弱的情況下，相關法律支持更應當謹慎應對，及時做出調(diào)整。未來的民族經(jīng)濟發(fā)展法律支持之調(diào)整，要更多地依靠事實和數(shù)據(jù)，更切實的考慮民族經(jīng)濟所面臨的各種環(huán)境，切實調(diào)動民族經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)部力量，促使民族經(jīng)濟發(fā)展主體主動適應國內(nèi)外形勢發(fā)展。比如，在深化改革和經(jīng)濟全球化、新型信息化的背景下，針對完善民族自治地方的經(jīng)濟戰(zhàn)略、結構調(diào)整、財政轉(zhuǎn)移支付、資源開發(fā)補償、生態(tài)建設和環(huán)境保護補償?shù)冉?jīng)濟自治問題，針對國家援助、政府扶持、區(qū)域合作、對口幫扶等經(jīng)濟援助問題，民族經(jīng)濟發(fā)展的法律支持該如何調(diào)整，需要我們密切關注、認真研究。

其四，要高度重視少數(shù)民族本土法律文化的現(xiàn)代價值，在當今民族經(jīng)濟發(fā)展立法中予以借鑒。少數(shù)民族經(jīng)濟發(fā)展要充分考量其“民族特性”，包括對少數(shù)民族經(jīng)濟活動的民族性和地域性的考量，也包括對少數(shù)民族經(jīng)濟文化的考量。相應地，國家和民族自治地方立法機關在進行民族經(jīng)濟立法時，要對影響民族經(jīng)濟發(fā)展的少數(shù)民族經(jīng)濟習慣法、宗教經(jīng)濟法規(guī)等本土法律文化進行合理借鑒，以確保民族經(jīng)濟發(fā)展法律能適應少數(shù)民族地區(qū)的具體情況。比如，藏族經(jīng)濟習慣法中有著大量的關于生產(chǎn)、交易、經(jīng)濟糾紛解決等經(jīng)濟規(guī)范，伊斯蘭教義、藏傳佛教教義中有著大量的規(guī)范人們經(jīng)濟行為和經(jīng)濟活動的規(guī)范，其中很多關于債權債務、自然資源開發(fā)、環(huán)境保護等內(nèi)容對于當今少數(shù)民族經(jīng)濟發(fā)展都有著重要作用，值得國家立法予以借鑒。

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責任編輯：胡曉

2017-03-21

王杰(1982-)，男，山西運城人，法學博士，主要研究方向為少數(shù)民族經(jīng)濟與法律。

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