區(qū)發(fā)展的多元主體聯動機制研究

王云龍

[摘要]：內蒙古東烏旗努日音化社區(qū)近年來作為地區(qū)治理的典范，其嘎查政府統(tǒng)籌、牧區(qū)精英主導、全民參與的多方主體“聯合治理”模式和發(fā)展制度為研究農牧區(qū)社區(qū)治理提供了一個理想的“試驗場”。本文在文獻研究和多次實地調研的基礎上，通過介紹努日音化社區(qū)參與地區(qū)發(fā)展的組織演進與制度建構過程，對調研地“房屋改造事件”進行“事件—過程”的分析，來論述在集體決策的事務中，嘎查政府、牧區(qū)社區(qū)精英、牧民住戶的角色定位及各方對牧區(qū)事務產生的影響。最后就三方主體如何更好的配合處理牧區(qū)社區(qū)事務，推動牧區(qū)社會繁榮的可能途徑提出自己的拙見。全文本著以小見大的思路，旨在通過單一案例的梳理研究，為其它地區(qū)進一步創(chuàng)新和發(fā)展社會治理機制提供現實依據。

[關鍵詞]：社會治理；農牧社區(qū)；多元主體聯動；社會管理

1. 研究緣由及調研地個案的選取

1.1 研究緣由

黨的十八屆三中全會做出了關于全面深化改革的重大決定，由“管”到“治”并非一字之差，這反映了我黨在新時期針對治理主體、治理方式、治理決策等多重方面的政策轉變。作為黨和國家的偉大創(chuàng)舉，社會治理的重大決定不僅可以在社會層面激發(fā)全民共治活力，并且對于促進區(qū)域發(fā)展繁榮具有重大意義。政治體制的改革，可大大拓展公共參與的渠道，使舊有的動員性或強制性“硬性”參與轉變?yōu)榉峙湫院妥灾餍浴叭嵝浴眳⑴c。少數民族地區(qū)的牧區(qū)事務管理制度最能體現這種基層民主原則。作為牧區(qū)治理的主體部分，牧區(qū)治理精英、農牧民住戶具有著同嘎查政府協同參與社區(qū)、家鄉(xiāng)發(fā)展的建設的責任與義務。

嘎查政府作為地方治理的派出機構，具有著特定的權利與物質資源和上傳下達的鏈接資源優(yōu)勢；牧區(qū)治理精英作為現代型精英，也通常是在各方領域中取得成就的能人，他們的成功在農牧區(qū)社會具有廣泛的影響力和號召力；農牧民作為地方普遍性的存在，具有著對實地存在的問題上傳、政策信息反饋和利益訴求等群眾性自身優(yōu)勢特征。從新牧區(qū)社區(qū)的建設過程來看，隨著社會發(fā)展的迅速性和社會治理的創(chuàng)新性，農牧社區(qū)的事務也開始漸趨復雜，時代和現實都迫切的要求創(chuàng)新牧區(qū)發(fā)展新戰(zhàn)略。而這，定需各方力量協同共創(chuàng)、協同共治。

1.2 牧區(qū)個案介紹

努日音化地處水草肥沃的東烏珠穆沁旗大草原，蒙古族牧民聚居地，不僅具有著原兵團牧場的建設基礎還由于當地優(yōu)美的草原風光、民族文化筆者的家鄉(xiāng)離該社區(qū)不遠，調查可行性強。據調查了解，隨著當地經濟的建設發(fā)展，已開始由“大散居、小聚居”的游牧生活方式逐漸轉變?yōu)楝F代化的固定化生活模式，并表現出極強的社區(qū)聯系特征。另外，當地在發(fā)展進程中也凸顯出了復雜的矛盾與問題，其中包含著牧民之間、牧民與政府之間、牧民與企業(yè)之間并表現出極強的宗教性、民族性與地方性特征，政府大包大攬，做事決斷，一“管”便“死”，不“管”則“亂”，地方各個利益主體之間并沒有找到相契合的“相處”方式。近年來，隨著當地政府綠色、開放、創(chuàng)新的工作理念的轉變和社會普遍對旅游開發(fā)的重視，開始吸引大批游客到此旅游觀光并為當地牧民增加大量創(chuàng)收。與此同時也在一定程度上促進了當地單一產業(yè)結構的調整與改革，更是在2013年作為電影《狼圖騰》的拍攝地而一舉聞名，經濟發(fā)展的契機使得各方利益主體之間逐漸找到了平衡共治的合理模式，得到了各級政府的高度重視。

2. 多方主體的崛起與牧區(qū)權力的重構

努日音化社區(qū)在發(fā)展中已經初步形成了：以“政府統(tǒng)籌、牧區(qū)治理精英主導、全民參與”為典型特征的治理方式。在國家積極倡導共治發(fā)展、賦予社區(qū)和人民以充分權力的大背景中，當地牧區(qū)的居民們已開始憑借著古老草原文化中流傳下的“守望相助，互幫互助”理念嘗試性的探索著適合當地發(fā)展路徑的“共建共治”新型牧區(qū)模式并取得了豐碩的物質和精神成果。努日音化社區(qū)各方主體間“以協同，促發(fā)展”的實踐表明：社會治理背景下政府同牧民的有組織化工作是社區(qū)發(fā)展、地區(qū)繁榮的有效路徑。

2.1 嘎查政府的發(fā)展

實際證明，嘎查政府對于牧區(qū)事務的有限介入有利于拓展牧區(qū)社區(qū)發(fā)展的邊界。努日音化社區(qū)發(fā)展的實例表明，無論是實際還是制度構建均離不開政府的引導與支持，在“多元主體”治理模式的發(fā)展初期，嘎查政府通過宣傳與示范、支持與動員，將部分分散獨立的牧民逐步引入有組織的聯合治理中；在制度構建領域，“牧區(qū)組織法”的頒布，也本身意味著嘎查政府自身通過法律的途徑為社區(qū)自治讓路，與旅游、養(yǎng)殖等產業(yè)發(fā)展有關的規(guī)約條文的頒布與制定也是鑲嵌在更高層次的制度框架之中，這些制度框架就是政府的政策與法律。誘致性制度與強制性制度的互補與耦合及其作用的有效發(fā)揮也說明，在民族地區(qū)公共服務供給中，國家機構同牧民之間高度的合作是必要的，而政府在發(fā)展過程中的目標導向也正是如此；另外，政府還在提升景區(qū)知名度，進行市場宣傳與形象宣傳，科學合理的制定市場規(guī)制和信息彌補，對社區(qū)精英和牧戶進行專業(yè)知識培訓等公共基礎服務領域起著重要的做用。

2.2 社區(qū)治理精英和牧民的崛起

隨著西部大開發(fā)，旅游扶貧政策的實施以及多樣化的發(fā)展需求趨勢，少數民族地區(qū)以其活態(tài)的民族文化、淳樸潔凈的草原風光、物產豐富的自然資源吸引著越來越多開發(fā)者，紛紛掀起區(qū)域開發(fā)的熱潮。努日音化社區(qū)中越來越多的牧民卷入到協同發(fā)展的浪潮之中，也開始有部分村民逐漸成長為牧區(qū)各領域中的“精英”，在牧區(qū)的大小事務中發(fā)揮著重要作用。作為牧民利益的代表，他們與牧民共同守望著社區(qū)寶貴的多方發(fā)展資源；作為牧區(qū)管理中的精英群體，他們也逐漸帶領著大家形成了蒙古族社會中“錫林”的功能。有一定的群眾基礎，是草原的權威性人物，有相當強的組織策劃能力，有強烈的愿望和充分的動機去推動牧民的發(fā)展管理。在約定俗成的條約中，他們是制度的起草者、管理者和實施者，是實實在在的內生型骨干力量； 同時，也是外生秩序得以順利實施和有效發(fā)揮作用的重要橋梁。而牧民作為地區(qū)發(fā)展的重要基礎，經濟視野的開放帶來了其對于個人利益的普遍性爭取。與原有的“獨門獨戶”、“不理政事”相比較，牧民們開始越來越關注自己的事務，地區(qū)發(fā)展的重大決定，個人的權利意識得到了極大程度的提升并且在諸多領域發(fā)揮著基層民眾的特定優(yōu)勢，對地區(qū)治理發(fā)展起著十分關鍵的作用。endprint

2.3 多方主體的發(fā)展對牧區(qū)權力的重構

在舊有的地區(qū)發(fā)展進程中，整個社會管理進程的發(fā)展都相對滯緩，而對于少數民族地區(qū)來說更是如此。牧民事務往往是宗族事務，單靠各方面實力的壯大，本身并不能給精英群體和普通牧戶帶來更多的自決權力。建國后，以國家的意志作為立足點，以公社、兵團為基本形式，以政治精英為代理人的牧區(qū)內正式權力開始發(fā)揮作用，形成國家力量對牧區(qū)基層政權的全面管理。這種“強集體﹑弱個人”的關系格局排斥一切社會力量，對于牧區(qū)內部的任何事務，嘎查政府都是一手包辦，牧民和牧區(qū)精英在牧區(qū)事務上始終沒有太多的話語權，普通的牧民更是對除了對自己家庭之外的權利行使一無所知。隨著時代的發(fā)展，如今政府角色職能的轉型，固有的管理者逐漸過渡為支持者、參與者，牧區(qū)內部的精英群體和牧民也已經開始逐漸成為主宰社區(qū)事務的最重要非政治力量，并且慢慢有“侵蝕”政治、宗族等傳統(tǒng)勢力的趨勢，成為多元共治牧區(qū)事務的重要一環(huán)。

3. 從領導與被領導到協同共治：多元主體共同參與牧區(qū)事務的過程分析

當今調研地權力結構的一個突出特點就是各方利益主體在社會治理事務方面的崛起。治理精英和牧民住戶作為牧區(qū)社會中普遍性的存在，具有無可替代的的基礎性參與力量，就如一股股新鮮的血液般，注入到牧區(qū)發(fā)展治理的軀體中。而且，在國家政治力量不斷弱化甚至退出部分牧區(qū)事務后，各方精英憑借著自身具有的多種資源優(yōu)勢填補了這一角色的失位，再加上大量的基層牧民開始有意識的參與到自我管理的社區(qū)事務中，社會治理的框架已初步構建完畢，多方主體的協同合作所形成的模式可謂契合之至。在筆者調研期間，了解到一個多方主體協同介入并影響牧區(qū)社區(qū)事務的觀察和分析事件——牧區(qū)古屋修建。

3.1 修繕古屋過程始末

正值2015年春末夏初之際，筆者在出行中了解到努日音化社區(qū)的嘎查政府準備在夏季旅游旺季到來之前著手一件大事——修繕旅游景區(qū)內的古屋。但修繕古屋、完善相關配套設施建設的財政撥款與真實的資金需求之間還有大量的差額，只能靠轄區(qū)牧區(qū)住戶募捐的方式來填補。嘎查政府自然就想到了當地的精英們，一方面同他們商量帶頭募捐為其他牧民做個示范表率作用，另一方面同他們共議參與古屋的修建來填補財政差額的空白。各方精英紛紛慷慨解囊，愿意帶頭多捐款，那些財力相對殷實的牧民更是忙于房屋修建的招標等工作。嘎查支部綜合考慮了多方因素后，決定把房屋修繕通過招標的形式委托給了經濟實力﹑商業(yè)信譽和參與愿望較強的幾位牧區(qū)精英。在獲得房屋修繕的承包權后，這一努日音化社區(qū)最大的事務的主導參與權就慢慢的由原有的嘎查干部一手決定過渡到精英和牧民們的手中，他們通過集體協商對房屋修補程度的預估、土地征用和補償、雇傭當地勞動力來從事古屋的維護等做法對牧區(qū)事務中的決策力越來越大，實際效果顯著。

3.2 古屋修繕中多方主體協同合作的過程分析

3.2.1 古屋捐款：多方主體介入牧區(qū)事務的開始

因為財政撥款不能完全滿足修繕古屋工程的需要，剩余尾款需要由轄區(qū)內牧民平攤。此時，各方主體在其中的角色定位便初步顯露。一方面，嘎查政府通過面向社會的廣泛宣傳，吸引大批投資商戶進行實地考察，招商引資，并且開始在社區(qū)內部廣泛動員，提升邊緣牧民的參與意識；一方面，作為地區(qū)經濟發(fā)展的“佼佼者”，社區(qū)內的各界精英，充分利用自身已有的多方資源優(yōu)勢對“古屋修繕工程”提供支持，并且在牧民群體內部形成了帶頭示范效應；另一方面，當地牧民也自發(fā)的聚集起來，除了對房屋修繕進行的捐款之外，還更為實際的對工程實施集思廣益，獻計獻策。

3.2.2 工程招標：多方主體決定牧區(qū)社區(qū)事務的權利

根據調查，工程招標實際上只是個形式，結果早在招標開始前就已通過聯席會議確定了。按照以往的慣例，凡涉及到招標就意味著僅有政府一方“決定權”，而且“走后門”、“靠關系”等現象層出不窮。因而此次在考慮由誰來承擔這一工程時，便由三方主體的代表共同商議決定最終中標者。值得關注的一點，由于努日音化社區(qū)中本身已有從事建筑領域的精英，且這一事實已在無形中被納入了嘎查政府的決策選擇；牧民也因為了解精英們的為人處世，做事風格，留有著深刻的好感度，自然而然的也愿意積極將手中的票投給“他們”。事實證明，對于“自家”的事，社區(qū)內部的建筑精英顯得格外積極和認真負責。無形中形成了“自家的問題自家解決，自家的事情自家辦”的特殊招標模式。

3.2.3 建房征地：多方主體共議牧區(qū)社區(qū)事務的手段

在工程的實施權交予社區(qū)內部的建筑精英后，他們本著成本最少，盡量少占草場以及最大方便牧民的原則開始進行施工，在廣泛汲取當地牧民的意見之后，對原有政府計劃中的修繕地段進行了調整和改動。微小的出入體現著“各方利益主體”間的意志，標志著對于房屋修繕的主導權慢慢由嘎查政府的獨占讓位于“各方主體”。但在此過程中，部分居住偏遠的牧民利益仍然受到了損害，無法享受到房屋修繕帶來的好處，因此開始出現對工程隊的施工進行阻攔的現象。當出現民主問題時，各方立刻暫停工程并進行協商。政府、施工方認真聽取“偏遠地”牧民代表的意見和看法，三方就實際施工的規(guī)劃及設計原因進行密切的交流，政府和施工單位也本著盡量照顧到所有牧民的利益為準則；牧民精英代表在充分表達牧民訴求并得到了合理的、答復后也表示會考慮社區(qū)施工的實際難題與困境并對基層民眾進行了耐心的溝通與聯系。各方在平等協商的基礎上逐漸的互相理解與配合。最終，各方決定在原有修繕古屋數量的基礎之上利用三方代表辦理的“農村信貸”資金擴充二十處房屋的原修繕計劃，牧民也表示愿意積極配合政府和施工方的工作。

修繕房屋的過程中不可避免的會出現利益分配不均的情況，但是規(guī)劃房屋的選取，是否修繕，補助經費，在這些事關牧民群體核心利益的問題上，須有各方利益主體共同協商，直面難題，而不是一方或幾方的“獨斷”。現實表明，在社會大眾主導社區(qū)事務的過程中，的確需要政府的“政治保護傘”來保證自己參與社區(qū)事務的合法性和參與進度，社區(qū)精英和牧民正是在這一過程中慢慢的向嘎查政府靠攏，不斷的獲得對牧區(qū)社區(qū)事務的主導權。而在此環(huán)節(jié)中，基層政府也逐漸的過渡為輔助力量。endprint

3.2.4 雇傭勞工：社區(qū)精英與牧民主導牧區(qū)社區(qū)事務的角色扮演

隨著工程的開展，建筑精英衍生出了一種由自己決定的權力——雇傭勞工。在之前的社區(qū)事務中，轄區(qū)牧民大多不愿參與政府主導的工程施工中，大多數情況下，嘎查政府都是招攬下屬施工單位或“關系戶”，并且工程款的結余也總是一拖再拖，大包大攬。精英群體和牧民的角色總是“被動的”、“失位的”，完全聽從或者在完全不知情的情況下“被決定”，經濟精英主導牧區(qū)社區(qū)事務和普通牧民的充分參與也僅僅停留在表層，更沒有滲透到牧民個體。因此我們更多看到的是民眾的不滿和抱怨，殊不知，就沒有給予其真正的渠道以應用自身的權利。而在此次的房屋修繕工程中，一方面，由于牧民群體對精英群體了解程度較深，愿意主動為社區(qū)事務獻上自己的力量。另一方面，精英群體也更愿意雇傭對本地事務環(huán)境和實地情況更加了解的當地牧民，所以當房屋修繕的過程中需要運送的大量工程材料以及工程夜間看護等需要雇傭當地牧民時，大家踴躍參加。

4. 順勢背后的逆勢：各方主體的內外困境

4.1 組織化程度低造成的內部個體化弱勢

當今社會，地區(qū)產業(yè)的發(fā)展是各方主體協作“力量”產生的母體。受制于產業(yè)組織化的發(fā)育狀況，現今努日音化社區(qū)的經濟發(fā)展主要依靠第一產業(yè)中的養(yǎng)殖業(yè)，但因受到國內外大環(huán)境的影響，以養(yǎng)殖業(yè)為主導的牧區(qū)發(fā)展模式已逐漸不適應地區(qū)的發(fā)展。

首先，當地牧民的經濟水平明顯制約著其多方水平的提升。真正的牧民自組織——具有牧有、牧治、牧享的牧民組織仍然沒有健康地成長起來。而努日音化社區(qū)的第一產業(yè)基本上處于自給自足的狀態(tài)，青壯年勞動力都外出務工，且打工群體也呈現碎片化的特征，牧民群體無法形成集聚力量。其次，當地原子化的個體精英不能形成一個組織化的精英群體，社區(qū)精英大戶主要是養(yǎng)殖大戶以及在非農產業(yè)中稍有成就、積累一定財富的一批人。這批人人數很少，經濟實力有限，組織化程度低，當面對來自廣大民眾或者政治力量的壓力時往往會被孤立。最后，嘎查政府由“管理”到“治理”的模式轉變更是需要在根本上理清自己的權責范圍，原有“不作為”、“亂作為”的形象在牧民心中固化。因此，政府需要做出更好的業(yè)績，為牧民辦出更多的實事，才能逐漸重塑自身形象，得到大家的信任。

4.2 社區(qū)事務參與不足導致的邊緣化的外部群體弱勢

部分社區(qū)牧民雖然居住在社區(qū)（普通牧民），或在社區(qū)中從事產業(yè)活動（精英群體）。但他們往往“自立門戶”，鄰里關系冷淡。更有部分牧民轉向鄰近的旗縣定居，除非重大或者必須出面的事情才會回到社區(qū)，民眾和精英群體流失的現象導致牧區(qū)社區(qū)主導力量缺失。對于缺乏自身利益的社區(qū)事務，牧民們避而遠之；對于缺乏經濟回報的社區(qū)事務，經濟精英們態(tài)度冷淡，社區(qū)“肢體力量”事務參與程度嚴重不足。而在此次“古屋修繕捐款”的事件中，本被普通民眾看作是理所當然的捐款卻與“邊緣牧民”出現了分歧，不繳、拖繳、少繳等現象屢屢發(fā)生，使得牧民群體內部出現了嚴重的矛盾，“邊緣牧民”無形中受到了來自社區(qū)內部的“排擠”；更讓普通牧民難以接受的是，部分邊緣化的精英為了尋求自身的利益，總是試圖與體制內的精英人物即政府干部進行聯系，企圖使自身的資本在社區(qū)市場中得到回報，獲得更大的利益。但問題是他們在“緊跟”領導的同時忽視了更廣大的普通牧民群眾，只唯上不唯下而使自己受到孤立，處在牧區(qū)社區(qū)事務的邊緣。

5. 兼論多方主體協同參與農牧社區(qū)社會治理的可能途徑

李裕林（2007）認為，實現農村社區(qū)有效管理要整合“官”、“民”力量。“官”必須充分發(fā)揮自身的外源性力量，培養(yǎng)“民”的內生性力量，從而實現“官退”、“民進”的和諧均衡農牧社區(qū)新秩序的建構。一方面，作為“民方”的基層社會精英和普通民眾，兩方參與社會治理的關鍵在于以何種形式確保權力行使的合情、合理與合法。由于在社會治理的實際進程中不可避免的會出現“人民”自主自決的處理自身事務，這就注定與以往官方操辦的形式大相徑庭，在契入到社區(qū)內部的事務管理過程中就會出現“被質疑權利來源的合法性”的問題。因此，作為權力授予方的國家基層權利機關須正視此問題，通過一定的途徑確保其行為的有效性并給予其政策上的支持。另一方面，作為“官方”的基層政府，在社會治理層面與精英群體和普通民眾的合作不僅停留在權利的賦予承認上，還應充分利用自身資源優(yōu)勢，不斷的創(chuàng)造條件，鼓勵、支持、引導部分有能力的農牧區(qū)社區(qū)民眾參與社區(qū)公益事業(yè)，造福全體居民，實現“達則兼濟天下”。社區(qū)的發(fā)展，社區(qū)的聯合無論從何處談起都需有著堅實基礎和明確的利益共識。經濟發(fā)展，大到國家，小到社區(qū)，無論何時都顯示出其獨到、重要的一面。社會治理的根基在于人民，而人民的根基在于發(fā)展。因此，如今的農牧社區(qū)治理迫切的要需要培育產業(yè)組織。一方面，發(fā)展一批能夠帶動本地區(qū)致富的經濟能人，提高經濟精英的組織化程度，吸引部分長期在外的經濟精英“回歸”農牧社區(qū)；另一方面，大力促進農牧社區(qū)民眾自我發(fā)展、自我管理的意識，摒棄原有被動的“跟著”政府走的路子，提高自主、自覺、自組織的思想。對于各方治理主體而言，還要培育現代發(fā)展意識，樹立基層政府和經濟精英的責任意識和普通民眾的市場意識，理智看待社會分化背景下農牧區(qū)階層的變動，使二者的經濟差距導致的心理隔閡能夠消弭?！岸嘣黧w聯動機制”的構思與建立，為的就是充分調動社會力量與公眾的積極性，使與居民事務密切相關的各方主體能協同參與到社區(qū)的治理當中，并建立靈活有效的“自下而上”的農牧社區(qū)聯動體系，將“政府”與“精英”與“公眾”有機的聯系起來，將“社會協同”與“公眾參與”有效的激活起來，共同推動“國家”強大、“市場”強勁的農牧區(qū)社會治理新格局。

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