地方政府土地出讓領域中的尋租行為研究

【摘要】地方政府的土地尋租制約了國有土地資源的有效配置，滋生了土地腐敗。本文對地方政府國有土地出讓領域中尋租行為進行理論分析，探討了尋租行為的產(chǎn)生原因，剖析了土地尋租行為的特征和表現(xiàn)方式，最后針對尋租行為的產(chǎn)生提出約束對策。

【關鍵詞】國有土地出讓 尋租 地方政府

一、引言

國有土地作為經(jīng)濟社會發(fā)展的稀缺資源，對其進行合理公平開發(fā)利用是關乎我國國民經(jīng)濟平穩(wěn)發(fā)展和國家長治久安的重要問題。我國國土資源部下發(fā)的《招標、拍賣、掛牌出讓國有土地使用權的規(guī)定》要求我國城市土地使用權出讓的方式必須通過招標、拍賣或者掛牌的方式來進行，這對于實現(xiàn)土地實際價值，杜絕土地協(xié)議出讓過程中的腐敗，具有積極意義。

地方政府的土地出讓行為受到很多因素影響，學術界的相關研究一般分為兩類，一是從政治激勵的角度，在政治集權的體制下地方政府為了達到中央政府對GDP或稅收的考核和獲得更高的政治晉升機會，熱衷于供應土地，推動房地產(chǎn)等相關行業(yè)發(fā)展，實現(xiàn)地方經(jīng)濟增長，在地區(qū)競爭中取得優(yōu)勢并實現(xiàn)地方領導官員的政治晉升；二是從財政激勵的角度，在中國財政分權的制度下，如“土地財政”假說認為地方政府高價出讓商業(yè)和住宅用地而獲得高額土地出讓金，以減輕地方財政的壓力，“土地引資”假說認為地方政府為了產(chǎn)業(yè)發(fā)展吸引投資而低價出讓工業(yè)用地，目的是擴大稅基獲得持續(xù)增長的稅收收入。

在土地資源配置和土地利益分配的問題上，地方政府有追求地方經(jīng)濟利益最大化的傾向，這為公共權力的尋租提供了滋生條件。地方政府土地出讓領域中的尋租問題已經(jīng)嚴重影響土地資源公平合理交易與使用。因此，本文借助相關理論，對土地出讓中的地方政府尋租行為進行全面分析，并提出切實可行的防范建議和措施，具有重要理論意義和現(xiàn)實意義。

二、理論基礎

2.1委托代理理論

委托代理理論認為，地方政府是受群眾委托對公共事務進行管理，地方政府和民眾的關系也只是代理人和委托人的關系。委托代理雙方理論上的關系是對等的，代理人的行為也應該受到委托人的監(jiān)督。由于各種原因，委托人掌握的信息與其代理人掌握的信息在時空上都不對稱，委托人無法對其代理人實行有效監(jiān)督，從而給代理人從事貪污賄賂等腐敗行為創(chuàng)造了機會。

在土地出讓過程中，由于作為代理人的地方政府掌握著比委托人更多更充分的信息，相應的政府官員就有可能背著其委托人收受相關利益群體的賄賂，為行賄者提供委托人無法獲取的信息及利益。當作為代理人的官員擁有了公共權力時候，他們就有可能為達到自身利益而利用公共權力來損害委托人的利益。代理人與委托人之間的信息不對稱為代理人腐敗提供了可能性。

2.2尋租理論

尋租是指以權力為籌碼，追求非生產(chǎn)性經(jīng)濟利益的活動。尋租理論認為，在市場經(jīng)濟狀態(tài)下，參與競爭的市場經(jīng)濟體追求利益最大化，會想方設法通過各種手段獲取更高的壟斷收入，這些手段通常是通過賄賂掌握著更充分信息的政府官員來達到目的，這種行即稱為尋租。

土地尋租是指土地管理者運用自身所握有的權力，把權力商品化，或以權力為資本參與商品交換和市場競爭，謀取金錢或自身利益。這種活動本身消耗資源，但卻不能增加任何社會財富，在城市國有土地使用權出讓過程中，對于地方政府而言，尋租行為的直接動機就是為了獲取不正當?shù)母哳~土地收益，這決定了他們會根據(jù)我國城市國有土地使用權出讓中的各種特點選擇相應的尋租行為，并從中獲取各種非法利益。

三、土地尋租行為的理論分析

現(xiàn)有國有土地使用權出讓、轉(zhuǎn)讓制度規(guī)定和造成了土地供應的彈性制，使非競爭性的國有土地使用權出讓價格和市場出讓價格之間存在較大的利益差別，尋租機制便具有了發(fā)育和成長的良好條件。土地供應的“雙軌”制使土地產(chǎn)權市場價格和劃撥取得代價形成強烈反差，造成了現(xiàn)實的巨額尋租利益。使得潛在的土地使用者在巨額利益的驅(qū)使下想方設法的尋求出路導致土地使用權出讓中尋租行為的產(chǎn)生。地方政府土地尋租行為發(fā)生的幾率很高，主要由于地方政府從事土地尋租獲得的收益遠遠大于其尋租成本，而社會公眾進行反土地尋租活動所付出的成本則遠遠大于其獲得的收益。

在我國，地方政府利用土地審批、土地出讓、規(guī)劃報批和施工許可等審核權力，在制度的“彈性空間”下產(chǎn)生搭便車行為，或采取欺上瞞下的方式進行越權審批行為。地方政府利用制定政策，擁有對土地市場進行干預的行政權力，從企業(yè)手里獲取部分利益。其主要方式是通過稅收、規(guī)劃、地價監(jiān)控和下達有關指標等控制土地供給數(shù)量、供給結構和供給方式，提高土地出讓價格，征收各種費用，并以實物地租形式要求企業(yè)分攤部分城市基礎設施建設和公益事業(yè)建設，層層截留土地收益。同時，地方政府官員有的利用自己手中權力實行權錢交易、以權謀私、收受賄賂、人為地增加某些集團的利益、獲取該集團的賄賂，或者故意刁難和威脅某些集團，從其既得利益中抽租。這種現(xiàn)象在土地批租、工程發(fā)包、土地項目審批中頗為常見。

地方政府在土地資源配置和土地收益分配問題上有著強烈地追求經(jīng)濟利益的傾向，進行土地尋租也存在一定的風險。首先，由于土地管理制度或有關政策的變化，可能會導致尋租的成本增加，收益下降，使土地尋租產(chǎn)生一定的經(jīng)濟風險；其次，地方政府在土地征用、土地出讓、土地審批、土地監(jiān)察等環(huán)節(jié)上的尋租活動時有發(fā)生，導致很多土地違法案件增加，地方政府違法違規(guī)用地問題十分突出，產(chǎn)生違法風險。

四、土地尋租行為的特征

由于地方政府在土地一級市場中壟斷國有土地出讓權，從供給層面抑制土地市場競爭，降低了土地資源配置的效率，扭曲了土地收益分配的機制，一定程度上導致政府失靈。隨著我國工業(yè)化、城市化的發(fā)展，建設用地的價格不斷攀升，現(xiàn)行的土地管理制度存在的“真空地帶”為地方政府的土地尋租行為提供了機會。

地方政府在土地出讓領域?qū)ζ髽I(yè)的尋租活動主要分為：

（1）地方政府被動尋租。主要是指個人或強勢利益集團利用權勢，影響政策制定者制訂有利于自己的土地市場政策，從中獲利。地方政府的公權力成為利益集團的謀利工具。如地方政府在大力促進經(jīng)濟社會發(fā)展的目標下，積極進行招商引資，在制度的安排下，土地劃撥權、自主權和決策權更大程度上從中央政府轉(zhuǎn)移給地方政府，由于受到相關土地制度和法律的約束。在地方政府與利益集團之間的利益博弈過程中，盡管收益下降，只要有利可圖、風險可控，仍然會刺激尋租動機，產(chǎn)生被動尋租。endprint

（2）地方政府主動尋租。指地方政府官員利用公共權力，主動為自己謀求經(jīng)濟利益的行為。地方政府及政府官員為特殊的利益集團在土地管理過程中進行主動土地創(chuàng)租活動，是權力尋租實質(zhì)上就是公共權力的商品化和資本化。土地出讓領域的主動尋租的成本低，收益非常高，但政治風險也非常大。地方政府掌握了基礎設施、“工業(yè)”房地產(chǎn)等項目的土地審批權，大力進行招商引資，容易產(chǎn)生主動尋租行為。

第一，地方政府在土地一級市場上低成本征用的大批農(nóng)村土地，經(jīng)初級開發(fā)后向開發(fā)商或招商企業(yè)高價出售，從而獲取巨額經(jīng)濟租金。第二，土地供應上的串通投標，地方政府在利益驅(qū)使下，默許投標者以較低的招標價格獲得國有建設土地使用權，同時控制市場競爭參與主體的數(shù)量，形成壟斷租金，選擇對其權力尋租最有利的招標投標方式，如非競爭性的邀請投標與協(xié)商議標，甚至直接發(fā)包等，此類情形多出現(xiàn)在政府投資的項目或與政府有關的基礎建設投資項目中。第三，“招、拍、掛”中的土地尋租。國有建設用地使用權招標、拍賣和掛牌出讓是政府對某宗地塊有了明確的開發(fā)意圖和規(guī)劃要求后，在市場中尋求一個有利于實現(xiàn)政府開發(fā)計劃的開發(fā)者而采取的一種方式。開發(fā)商在自身利益所驅(qū)使，往往與政府負責招標的公務人員相勾結而排斥競爭。開發(fā)商通過一些不正當?shù)氖侄闻c政府招標者勾結獲得標底的一些重要信息，而招標者則從中獲得個人或小團體的利益。串通投標行為不僅損害其他投標者的利益，使其他投標者被不正當?shù)刂鸪龈偁幍男辛?，而且也同時使國家社會利益受到損害，危害了市場公平競爭秩序。第四，潛在的國有土地開發(fā)商通過私下交易確定該地塊的土地使用者及利益分配等問題后，動用各種手段對該地塊的土地使用權出讓進行“圍標”的所有參與招標的單位均為私下交易獲利的單位，同時將其他的招標單位排斥在招標外。這樣一方面可以保證該地塊的土地使用權歸屬，另一方面又能形成對中標開發(fā)商以后土地開發(fā)比較優(yōu)惠的條件。第五，隱形市場交易或轉(zhuǎn)變土地用途，這是目前尋租的最普遍形式。隱形市場交易中劃撥土地產(chǎn)權多是以合作建房等形式進入市場，土地用途轉(zhuǎn)變的特點則是政府機關企事業(yè)單位或個人等，將非商業(yè)用途的劃撥土地或房屋用于新建或改建成商業(yè)用房，對外出租或由附屬單位承包經(jīng)營，從而獲取超額土地收益。

五、土地尋租行為的約束對策

（1）完善土地出讓領域“零容忍”法律法規(guī)

土地管理是一個完整的土地執(zhí)法系統(tǒng)工程，這個系統(tǒng)工程必須要有一整套完善的法律法規(guī)和制度作為保障，加強土地執(zhí)法監(jiān)督，加強土地執(zhí)法監(jiān)察隊伍建設，這樣才能加強土地執(zhí)法力度，依法管好土地，有效杜絕土地交易過程中的賄賂行為，為合理利用土地提供執(zhí)法保障。應加快制定《反貪污賄賂法》，必須對一切違法腐敗行為“零容忍”，對于賄賂行為絕不姑息，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，嚴厲打擊，不設置立案起點。要杜絕土地出讓領域的賄賂問題，必須對管理者的權力實行有效的制衡使權力之間能相互監(jiān)督，監(jiān)督者與被監(jiān)督者必須在利益上實現(xiàn)分離。

土地管理相關制度的建立和健全是防治土地出讓領域賄賂行為的長效機制，

必須嚴格落實黨風廉政建設責任制，用制度防治土地出讓領域的賄賂行為。嚴把土地審批關，規(guī)范土地交易市場秩序，有效遏制土地出讓環(huán)節(jié)違法行為。堅持土地執(zhí)法監(jiān)察體制改革，實行土地執(zhí)法監(jiān)察垂直領導體制，建立土地管理執(zhí)法問責機制，完善公務員激勵機制。

（2）嚴格限制協(xié)議出讓土地的范圍

協(xié)議形式的方式出讓國有土地使用權，主要體現(xiàn)對用地者的政策傾斜，在地價水平上給以很大的優(yōu)惠，甚至可以協(xié)議免地價。協(xié)議形式出讓國有土地使用權是針對用途有特殊限制的特定地塊，因此以協(xié)議形式的方式出讓國有土地使用權的面不應鋪得太大，土地的供應量不能大。協(xié)議方式出讓的國有土地使用權應該嚴格限制在以下幾種用地：①發(fā)展高科技項目用地。②社會福利住宅用地，如安居工程、成本房、微利房等。③需扶持的重要行業(yè)用地。對于采用協(xié)議出讓方式的國有土地，政府土地管理部必須建立特別嚴格的土地產(chǎn)權登記、管理和轉(zhuǎn)讓制度，并加強監(jiān)控，防止其自由流入商品市場。

（3）規(guī)范“招、拍、掛”過程、提高公平度

針對“招、拍、掛”過程中所出現(xiàn)的土地尋租行為的表現(xiàn)，政府應該在制度上規(guī)范招標過程，并對“招、拍、掛”過程實行全程監(jiān)控，對關鍵數(shù)據(jù)加大保密程度，杜絕串通投標的尋租行為。對排斥競爭的“圍標”行為應提高法律的風險成本，嚴格執(zhí)法根除“招、拍、掛”過程中的“圍標”。在確定國有土地使用權的受讓方時，政府組織評標專家委員會進行匿名投票擇優(yōu)確定，從而提高“招、拍、掛”的公平度。

（4）消除土地財政依賴

改革不合理的政績考核體系和不完善的行政干部選拔任用制度，改革現(xiàn)有事權、財權不匹配的財政體制，消除地方政府對土地財政的過分依賴，即增加行政程序的透明度。完善政府及各職能部門的內(nèi)部工作制度和程序。建立結構合理，程序嚴密的權力約束機制，促使政府從經(jīng)營市場向服務市場轉(zhuǎn)變，致力于培育市場主體、市場監(jiān)管，提供公共產(chǎn)品，推動市場發(fā)育。其一，對公共權力進行合理劃分和配置，其二，以法律形式明確規(guī)定政府的行政行為切實保護市場中各方的利益。

（5）建立國有土地資產(chǎn)流失賠償法律法規(guī)

按照我國現(xiàn)行土地管理法律、法規(guī)的規(guī)定，對造成城市土地資產(chǎn)流失的，僅承擔行政責任和刑事責任，而實踐中真正追究刑事責任的又寥寥無幾。這突出反映了缺少對造成城市土地資產(chǎn)損失的單位及人員追究民事責任。實行土地資產(chǎn)經(jīng)營信托化后，信托機構造成城市土地資產(chǎn)流失的，負有賠償責任。但這還不夠，仍需建立土地資產(chǎn)流失個人賠償制度，即對負有城市土地資產(chǎn)管理職能的國家機關、社會中介機構的工作人員、土地資產(chǎn)經(jīng)營責任人員，因故意或過失造成城市土地資產(chǎn)直接或間接損失的，應追究其賠償責任。

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課題：武漢商學院校級科學研究課題一般項目《政企合謀對城市土地出讓影響的區(qū)域差異研究》（2015KY005）的階段性成果。

作者簡介：賈晶，女，1983.11，湖北武漢人，武漢商學院機電工程與汽車服務學院，講師，華中科技大學博士，研究方向：土地資源管理。endprint