出租車承擔(dān)交通保障服務(wù)的政府補(bǔ)貼政策探究

朱鴻國++黃懿++王凱++韓彪

[摘要]出租車具有安全快捷、個性化、“門到門”服務(wù)等特點(diǎn)，是承擔(dān)政府指令性交通保障任務(wù)的重要方式。出租車承擔(dān)交通保障任務(wù)應(yīng)該通過政府補(bǔ)貼方式彌補(bǔ)其執(zhí)行任務(wù)的機(jī)會成本。文章對指令性交通保障任務(wù)進(jìn)行了分類，對其特征進(jìn)行了梳理，提出相應(yīng)的補(bǔ)貼邏輯，分類制定了出租車的收益損失模型，結(jié)合城市實(shí)際確定了政府補(bǔ)貼的相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)。

[關(guān)鍵詞]出租車；交通保障；機(jī)會成本；政府補(bǔ)貼

[DOI]1013939/jcnkizgsc201723088

作為一項重要的民生服務(wù)，城市人民政府需要為突發(fā)事件、交通樞紐、重大活動、特殊人群、重要節(jié)日做好交通保障工作。城市公共交通在服務(wù)的時間以及范圍上難以做到全天候、全覆蓋，而出租車能較好彌補(bǔ)公共交通服務(wù)不足。從出租車定位看，出租車是城市綜合交通運(yùn)輸體系的組成部分，是城市公共交通的補(bǔ)充。[1]同時，蘇奎（2015）認(rèn)為出租車兼具個體交通和公共交通的雙重特性，在城市交通系統(tǒng)中具有無可替代的重要作用。[2]此外，出租車在空間和時間服務(wù)能力上具備其特殊的優(yōu)勢，正如韓彪（2010）指出的出租車是具有方便、舒適、靈活、全天候以及“路到門”等特點(diǎn)的運(yùn)輸服務(wù)方式。[3]因此，出租車經(jīng)常承擔(dān)政府的指令性交通保障任務(wù)。

由于此類交通保障要求出租車駕駛員放棄正常營運(yùn)或休息時間，不可避免造成收入損失或徒增工作壓力。為激勵駕駛員參與政府指令性任務(wù)，一些城市對此實(shí)施了相應(yīng)的補(bǔ)貼政策，但其標(biāo)準(zhǔn)的邏輯性與科學(xué)性缺乏嚴(yán)格論證?？茖W(xué)合理補(bǔ)貼政策及補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的制定，需要以深入分析不同交通保障任務(wù)的類型及其特征為基礎(chǔ)。本文嘗試從外部性理論與機(jī)會成本理論為視角探究出租車的補(bǔ)貼理據(jù)，并提出不同特征指令性任務(wù)的補(bǔ)貼依據(jù)與標(biāo)準(zhǔn)。由于目前網(wǎng)約車已經(jīng)作為出租車的一個品種，為了不引起混淆，在沒有特殊說明的情況下，本文所指的出租車即傳統(tǒng)的巡游出租車。

1交通保障服務(wù)的類型及特征

11重大突發(fā)事件交通保障

當(dāng)突然發(fā)生重大人員傷亡、財產(chǎn)損失、生態(tài)環(huán)境破壞和嚴(yán)重社會危害，危及公共安全的緊急事件，城市處于應(yīng)急搶險狀態(tài)，需要非常規(guī)（及市場化）的交通保障，及時疏散人群、傷員等，兼具普遍服務(wù)功能的出租車將是重要力量，必須服從政府指令，完成保障任務(wù)。

12交通樞紐應(yīng)急保障

在節(jié)假日等客流高峰時段，或者因惡劣天氣導(dǎo)致航班大規(guī)模晚點(diǎn)、高鐵大面積停運(yùn)，機(jī)場、火車站等客流集散地出現(xiàn)旅客到達(dá)集中、滯留等情況，尤其在夜間部分時段存在公交服務(wù)停止，出租車服務(wù)稀少。為及時疏散旅客，維護(hù)樞紐交通秩序，需以指令性方式安排出租車前往服務(wù)。

13大型展會交通保障

大型活動、國際展會已經(jīng)成為現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的重要組成部分，對促進(jìn)商貿(mào)往來、提升城市競爭力具有重要作用。根據(jù)城市人民政府或其他政府部門做好國際展會或大型活動交通保障的要求，有必要在會議期間以指令性方式安排出租車前往會場周邊服務(wù)，便利參會人群交通出行，展現(xiàn)城市服務(wù)水平與文明形象。譬如：2016年，深圳市第十八屆高新技術(shù)成果交易會舉辦期間，市交通運(yùn)輸主管部門曾要求相關(guān)企業(yè)每天安排近百輛出租車在會場周圍參加交通保障。

14重大節(jié)假日運(yùn)力保障

重大節(jié)假日（暫限于春節(jié)）期間諸多城市存在出租車市場供求關(guān)系矛盾。一方面，因節(jié)假日外出探親訪友、旅游休閑等派生出的市內(nèi)交通出行需求上升；另一方面，許多城市出租車駕駛員以外來務(wù)工人員為主體，其中相當(dāng)部分會選擇返鄉(xiāng)過年。即便是以本市戶籍為主的駕駛員，多數(shù)也愿意在春節(jié)期間多與家人相處過節(jié)，降低了營運(yùn)意愿，導(dǎo)致出租車供給的減少。因此，需要激勵出租車供給滿足春節(jié)期間市民和游客的出行需求。

15特殊人群出行保障

為滿足殘疾人、老年人等特殊人群的出行需求，越來越多的城市運(yùn)營無障礙出租車為他們提供便捷的出行服務(wù)。無障礙出租車規(guī)模較小，通常需要按照出租車電招信息提供的載客需求前往乘車地點(diǎn)，甚至是偏遠(yuǎn)區(qū)域搭載乘客乘車，車輛空駛概率大，運(yùn)營成本增加。以上海市為例，截至2016年，上海市殘聯(lián)注冊下肢重度殘疾人士已超過3萬名，市場對無障礙出租車存在一定規(guī)模，但實(shí)際上受制于車輛成本、空駛等因素，仍無法盈利，服務(wù)積極性不高。因此，需要對無障礙出租車補(bǔ)貼，沖抵高昂的營運(yùn)成本，適應(yīng)特殊人群的出行需求。

2政府補(bǔ)貼的必要性

政府補(bǔ)貼是財政支出的一個重要組成部分，是政府根據(jù)一定時期的政治、經(jīng)濟(jì)方針和政策，按照特定目的，直接或間接向微觀經(jīng)濟(jì)主體提供的無償資金轉(zhuǎn)移，[4]其本質(zhì)是政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的政策工具，用于矯正和改善市場失靈，從而提高資源配置效率，增進(jìn)社會福利。

21外部性理論

外部性是指某個社會成員（消費(fèi)者或生產(chǎn)者）的經(jīng)濟(jì)活動給別的社會成員造成了影響，而這種影響并未通過市場機(jī)制加以補(bǔ)償。換言之，市場機(jī)制無法依靠自己的力量實(shí)現(xiàn)有效的資源配置，存在失靈。外部性有正負(fù)之分，當(dāng)經(jīng)濟(jì)活動中存在著正外部性時，政府一般需要通過補(bǔ)貼的方式增加私人活動的數(shù)量。出租車具備隨時隨地服務(wù)、個性化、直接展現(xiàn)城市文明形象等諸多特點(diǎn)，在應(yīng)對特殊狀況、時段、區(qū)域的客流疏散上具有天然優(yōu)勢，這些優(yōu)勢能夠給社會帶來正外部性。

22機(jī)會成本理論

有些生產(chǎn)要素是稀缺的，而用途卻具有多樣性。于是，當(dāng)這種生產(chǎn)要素被用于某一特定用途時，對所有者而言就是放棄了在其他替代用途上可以獲得的收益，[5]這種“收益”就是機(jī)會成本。經(jīng)濟(jì)學(xué)家薩繆爾森即認(rèn)為，機(jī)會成本除了可以在資源配置領(lǐng)域存在之外，在需要人類做決策的其他領(lǐng)域也是存在的。出租車在提供交通保障時就存在機(jī)會成本，表現(xiàn)在：由于時間資源有限，當(dāng)出租車調(diào)度前往交通樞紐、會場周圍候客、為受災(zāi)人群提供免費(fèi)服務(wù)時，駕駛員需要放棄在此時間段的其他營運(yùn)收益，這部分收益就是完成指令性保障任務(wù)的機(jī)會成本。因此，政府需要通過財政補(bǔ)貼方式彌補(bǔ)機(jī)會成本，減少甚至涵蓋出租車參與保障服務(wù)產(chǎn)生的損失。endprint

3政府補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的確定

若要有效推進(jìn)政府指令性任務(wù)，必須以政府補(bǔ)貼方式保證駕駛員的合理營收。若補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)制定過低，無法調(diào)動駕駛員的積極性，保障服務(wù)容易走形變樣；相反，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)制定過高，是對政府財政資金的浪費(fèi)，容易遭到社會對補(bǔ)貼政策的質(zhì)疑。因此，需要科學(xué)分類核定承擔(dān)指令性任務(wù)的出租車收益損失，并以此作為補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)。

31重大突發(fā)事件交通保障

為應(yīng)對突發(fā)重大事件，體現(xiàn)城市人文關(guān)懷，需要指令安排出租車駐點(diǎn)事故發(fā)生地并提供持續(xù)免費(fèi)的交通保障。在這種情形下，駕駛員收入損失主要體現(xiàn)在放棄營運(yùn)。因此，車輛將按天征用，按天數(shù)對駕駛員應(yīng)得日均營收進(jìn)行補(bǔ)貼。于是，補(bǔ)貼金額的計算式為：

S=St×T=Y0×T×（1+β）

式中，S為補(bǔ)貼金額；St 為每車每日貼金額；T為保障天數(shù)；Y0為全年日均營收； β為補(bǔ)貼激勵系數(shù)。

32交通樞紐應(yīng)急保障

為應(yīng)對交通樞紐某些時段的客流集中與高峰，需要車輛空駛前往紐疏散乘客。在這種情形下，駕駛員營收損失主要體現(xiàn)在兩部分：路程空駛和耗時等候。由于交通樞紐應(yīng)急保障工作多發(fā)生在運(yùn)力不足以疏散集中到來的客流，調(diào)度前往的出租車在交通樞紐候客時間一般較短，造成的時間機(jī)會成本較低，可以忽略不計。因此，可主要考慮彌補(bǔ)空駛損失，按車次對調(diào)車空駛前往交通樞紐形成的相應(yīng)運(yùn)費(fèi)對駕駛員進(jìn)行補(bǔ)貼。

準(zhǔn)確測算平均空駛運(yùn)距較難。根據(jù)出租車的營運(yùn)特點(diǎn)，主要集中在客流較多的城市成熟建成區(qū)，而政府所在地基本是建成區(qū)的中心。以設(shè)區(qū)的大中城市為例，可以考慮以各區(qū)政府所在地到交通樞紐的運(yùn)距平均值作為平均空駛運(yùn)距。實(shí)踐中，為提高測算的科學(xué)性，需要考慮不同行政區(qū)域出租車運(yùn)力的充足水平，以及按照實(shí)際調(diào)度的可能性剔除偏遠(yuǎn)行政區(qū)域的運(yùn)距。于是，每車次補(bǔ)貼金額計算式為：

S=Se×e=L×p×e=ni=1Lin×p×e

式中，S為補(bǔ)貼金額；Se為每車次補(bǔ)貼金額；e為調(diào)度車次；L為平均運(yùn)距，p為按運(yùn)距計算的綜合（包含了各種附加運(yùn)費(fèi)）運(yùn)費(fèi)率，Li（i=1，2，…，n）為各區(qū)政府到特定交通樞紐的運(yùn)距。

33大型展會交通保障

為最大限度便利參會人群的交通出行，有力疏散客流，需要統(tǒng)籌安排出租車駕駛員在會場周邊耗時等候并且送客后原路空駛返回。在這種情形下，駕駛員營收損失主要體現(xiàn)在兩部分：耗時等候和原路返回空駛。兩者產(chǎn)生的收益損失就是駕駛員在保障大型活動時間段內(nèi)的應(yīng)得補(bǔ)貼，具體可按全年單位小時營收與保障時段的單位小時營收之測算值的差額與保障時長的復(fù)合數(shù)確定。

理論上，單位小時營收可以按全年日均營收與全年日均營運(yùn)時長確定。保障時段單位小時營收由全年單位小時營收、全年日均里程利用率、保障時段的里程利用率、排隊候客時間占比綜合決定。排隊候客時間占比為排隊候客時間占總營運(yùn)時間的比值。于是，保障時段的補(bǔ)貼金額計算公式為：

S=Si×Ti=（y0-yi）×Ti=（Y0T0-Y0D0 ×DtT0 ×（1-α））×Ti=Y0T0 ×（1-（1-α）×γiγ0）×Ti

式中，S為保障時段每車補(bǔ)貼金額；Si 為單位小時補(bǔ)貼金額；Ti為保障時長；y0為全年單位小時營收，yi為保障時段單位小時營收； Y0為全年日均營收；T0為全年日均營運(yùn)時長；D0為全年日均營運(yùn)里程；Dt為保障時段當(dāng)日日均營運(yùn)里程；α為排隊候客時間占比；γi為保障時段的里程利用率，由于約定空駛返回，設(shè)定為50%；γ0為全年日均里程利用率。

34重大節(jié)假日運(yùn)力保障

出租車實(shí)行從政府定價，固定運(yùn)價難以反映市場供求關(guān)系。重大節(jié)假日（暫限于春節(jié)）期間駕駛員多項成本（洗車、維修等）支出上升，收益可能下降。從實(shí)踐看，駕駛員收入下降，違法違規(guī)的服務(wù)質(zhì)量問題會有所增加。從城市管理角度考慮，對法定節(jié)假日的出行保障不僅關(guān)系到市民福祉，而且體現(xiàn)城市形象，具有正外部性。政府有必要通過購買服務(wù)的形式對駕駛員的“加班”行為進(jìn)行補(bǔ)貼。參考國家規(guī)定的節(jié)假日加班應(yīng)享受的福利待遇，使他們的純收入達(dá)到平日的3倍，以更好地調(diào)動駕駛員的營運(yùn)積極性，提高出租車服務(wù)質(zhì)量。

以國內(nèi)出租車承包經(jīng)營模式為例，日均純收按全年日均營收、全年日均繳交定額、全年日均營運(yùn)成本（駕駛員部分）測算；重大節(jié)假日日均純收按法定節(jié)假日日均營收、日均繳定額、日均（駕駛員部分）營運(yùn)成本測算。于是，補(bǔ)貼金額的計算式為：

S=3y0-yi=3（Y0-C）-（Yi-C）=3Y0-Yi-2C

式中，S為每日補(bǔ)貼金額；y0為全年日均純收，yi為重大節(jié)假日日均純收； Y0為全年日均營收；Yi為重大節(jié)假日期間日均營收；C為全年日均繳交定額與駕駛員營運(yùn)成本。

35特殊人群出行保障

由于無障礙出租車數(shù)量少、服務(wù)密度低，通常是按電招平臺的預(yù)約信息，空駛前往特殊人群乘車地點(diǎn)，甚至是偏遠(yuǎn)區(qū)域搭載乘客乘車。為提高無障礙出租車駕駛員運(yùn)營的積極性，需遵循市場化營運(yùn)原則，彌補(bǔ)因空駛引起的機(jī)會成本損失，按車次對前往載客的無障礙出租車進(jìn)行補(bǔ)貼。

準(zhǔn)確測算平均空駛運(yùn)距較難。由于無障礙出租車在沒有接到預(yù)約任務(wù)前，運(yùn)營特點(diǎn)與其他普通出租車并無二致，主要集中在客流較多的城市成熟建成區(qū)。將預(yù)約的乘客送達(dá)目的地后，需要重新兜街尋找乘客，涉及當(dāng)?shù)乜土鞔嬖诙喙褑栴}。因此，以設(shè)區(qū)的大中城市為例，宜以市政府所在地作為出發(fā)原點(diǎn)，平均空駛運(yùn)距按市政府所在地到各區(qū)政府所在地的運(yùn)距與相應(yīng)區(qū)域人口加權(quán)平均計算。這樣，補(bǔ)貼金額的計算式為：

S=L×p=ni=1Li×xi ni=1xi×p

式中，S為每運(yùn)次補(bǔ)貼金額；L為平均運(yùn)距； Li（i=1，2，…，n）為市政府到各區(qū)政府到運(yùn)距； xi（i=1，2，…，n）為各區(qū)常住人口；p為按運(yùn)距計算的綜合（包含了各種附加運(yùn)費(fèi)）運(yùn)費(fèi)率。endprint

4政府補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的測算實(shí)例

根據(jù)以上政府補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，以W市為例，對該市不同交通保障的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行測算，下文中補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的建議金額按測算值進(jìn)行取整。

41重大突發(fā)事件交通保障

根據(jù)W市出租車監(jiān)控中心數(shù)據(jù)，W市出租車全年日均營收Y0為990元；由于重大突發(fā)事件交通保障的緊迫性，駕駛員工作持續(xù)時間長、強(qiáng)度大，體現(xiàn)行業(yè)關(guān)懷，補(bǔ)貼激勵系數(shù)β 取10%。根據(jù)每車每日貼金額公式：St=Y0×（1+β），測算St為1089元/日/車。

因此，W市以指令性方式統(tǒng)籌安排出租車做好重大突發(fā)事件交通保障的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，建議為1100元/日/車。

42交通樞紐應(yīng)急保障

考慮到測算的科學(xué)性，從調(diào)度出租車實(shí)際考慮，首先保證各自行政區(qū)運(yùn)力基本供給，由于W市G、H兩區(qū)的日常運(yùn)力較為緊張，因此不考慮調(diào)度。其次按照就近調(diào)度的原則，剔除運(yùn)距大于30公里的行政區(qū)。因此，為機(jī)場提供應(yīng)急交通保障的行政區(qū)為A、B、C、E；為火車站提供應(yīng)急交通保障的行政區(qū)為A、B、D、F。運(yùn)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)按起步價10元/2公里，里程價26元/公里測算，如表1所示，至機(jī)場平均運(yùn)距為20公里，相應(yīng)運(yùn)費(fèi)為57元，至火車站平均運(yùn)距為16公里，相應(yīng)運(yùn)費(fèi)為47元。因此，W市以指令性方式統(tǒng)籌安排出租車做好交通樞紐等重點(diǎn)區(qū)域應(yīng)急交通保障的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)工作，建議機(jī)場為60元/車次、火車站為50元/車次。見表1。

43大型展會交通保障

根據(jù)W市出租車監(jiān)控中心數(shù)據(jù)，全年日均營收 Y0為990元，全年日均里程利用率γ0為67%；按當(dāng)前出租車營運(yùn)實(shí)際考慮，除去休息、用餐時間，全年日均營運(yùn)時長T0不妨取18小時；排隊候客時間占比α較難測算，按經(jīng)驗值每小時平均等待時間15分鐘計，即α為25%；因保障車輛按要求完成載客后空車原路返回會場，因此當(dāng)日里程利用率γi設(shè)定為50%。根據(jù)每車單位小時補(bǔ)貼金額公式：Si=Y0T0 ×（1-（1-α）×γiγ0），測算Si為25元/小時/車。

44重大節(jié)假日運(yùn)力保障

以春節(jié)期間為例，根據(jù)W市出租車監(jiān)控中心數(shù)據(jù)，全年日均營收Y0為990元，春節(jié)期間日均營收Yi為820元，由于W市出租車實(shí)行承包經(jīng)營模式，全年日均繳交定額與駕駛員營運(yùn)成本C經(jīng)測算為450元/天。根據(jù)每日補(bǔ)貼金額公式：S=3Y0-Yi-2C，測算S為1250元/天/車。

因此，W市重大節(jié)假日（暫限于春節(jié)）運(yùn)力保障任務(wù)的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)建議為1250元/天/車。

45特殊人群出行保障

選定W市城市人民政府所在地作為出發(fā)原點(diǎn)，測算至A-H 8區(qū)區(qū)人民政府所在地的運(yùn)距，并以各區(qū)人口數(shù)量加權(quán)平均，其中運(yùn)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)按起步價10元/2公里，里程價26元/公里測算，如表2所示。運(yùn)距加權(quán)平均值為20公里，相應(yīng)運(yùn)費(fèi)57元。因此，W市無障礙出租車運(yùn)營保障服務(wù)的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為60元/車次。

5小結(jié)

第一，采用以保障時段的收益損失作為補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)具有一定的科學(xué)合理性與很強(qiáng)的可操作性。第二，重大突發(fā)事件與春節(jié)期間設(shè)置合理的補(bǔ)貼激勵系數(shù)，此措施不僅考慮到對駕駛員參與城市交通保障的積極性，也體現(xiàn)城市人文關(guān)懷。第三，交通樞紐應(yīng)急保障的空駛運(yùn)距以各區(qū)行政中心至交通樞紐運(yùn)距平均測算，并剔除距離較遠(yuǎn)與日常運(yùn)力不足的區(qū)域，是對調(diào)度實(shí)際的充分考慮；無障礙出租車空駛運(yùn)距以人口作為權(quán)重，反映相應(yīng)區(qū)域客流多寡。兩者使得空駛運(yùn)距測算更貼近實(shí)際。第四，大型展會活動保障核定保障時段的里程利用率為50%，不只是為了簡化空駛運(yùn)距的確定，更主要的是便于對保障車輛營運(yùn)活動的控制與監(jiān)督。同時，將駕駛員的候客時間占比納入計算式，對保障時段內(nèi)的損失測算更為準(zhǔn)確，有助于提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性。第五，除此之外，若要進(jìn)一步完善政策，還需要綜合考慮補(bǔ)貼政策實(shí)施的觸發(fā)條件、監(jiān)管機(jī)制等因素。

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[作者簡介]朱鴻國（1974—），男，廣東省道路運(yùn)輸管理局城鄉(xiāng)客運(yùn)處處長。研究方向：交通運(yùn)輸規(guī)劃與管理；通訊作者：黃懿（1993—），男，深圳大學(xué)區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)碩士研究生。研究方向：交通經(jīng)濟(jì)；王凱（1986—），男，廣東省道路運(yùn)輸管理局。研究方向：交通運(yùn)輸規(guī)劃與管理；韓彪（1963—），男，深圳大學(xué)教授，博士生導(dǎo)師。研究方向：交通經(jīng)濟(jì)。endprint