高校全面預(yù)算管理與績(jī)效評(píng)價(jià)研究

（蘇州大學(xué)財(cái)務(wù)處 江蘇蘇州 215021）

一、引言

預(yù)算管理是高校財(cái)務(wù)管理的起點(diǎn)，直接影響著高校的日常運(yùn)行和戰(zhàn)略發(fā)展。如何將來(lái)之不易的教育經(jīng)費(fèi)用好管好，是高校財(cái)務(wù)管理人員的重大責(zé)任，是《教育法》《預(yù)算法》的法定要求，也是辦好人民滿意教育的重要任務(wù)之一。高校財(cái)務(wù)管理工作要從傳統(tǒng)的以“核算為中心”的經(jīng)驗(yàn)式管理模式向以“全面預(yù)算與績(jī)效管理為中心”的現(xiàn)代化管理模式轉(zhuǎn)變，充分發(fā)揮預(yù)算的財(cái)務(wù)杠桿作用，建立“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的高校全面預(yù)算管理體系，把績(jī)效管理理念和方法引入高校財(cái)務(wù)管理工作的各個(gè)方面。

目前，國(guó)內(nèi)眾多專家、學(xué)者對(duì)高校預(yù)算管理進(jìn)行了多方面的理論與實(shí)務(wù)研究。從研究情況來(lái)看，大多側(cè)重于高校預(yù)算管理存在的問(wèn)題、預(yù)算管理的具體內(nèi)容、完善預(yù)算管理的策略等方面，對(duì)于預(yù)算編制的實(shí)務(wù)操作、預(yù)算執(zhí)行與控制、預(yù)算考核與評(píng)價(jià)等方面內(nèi)容還需進(jìn)一步深入探討。在高校財(cái)務(wù)管理中引入全面預(yù)算管理，對(duì)切實(shí)改善高校的財(cái)務(wù)管理、實(shí)現(xiàn)高校戰(zhàn)略發(fā)展總體目標(biāo)和財(cái)務(wù)目標(biāo)具有變革性的意義?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”全面預(yù)算管理已成為高校不可或缺的重要財(cái)務(wù)管理模式，高校利用互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)，將業(yè)務(wù)信息與財(cái)務(wù)信息有效整合，利用預(yù)算對(duì)高校財(cái)務(wù)和非財(cái)務(wù)資源進(jìn)行分配和控制，可以實(shí)現(xiàn)高校全方位的財(cái)務(wù)收支計(jì)劃。

二、高校全面預(yù)算管理與績(jī)效評(píng)價(jià)中存在的問(wèn)題

（一）全面預(yù)算管理存在的問(wèn)題

1.全面預(yù)算管理的信息化程度較低。目前，大多數(shù)高校的預(yù)算管理工作仍采用傳統(tǒng)的手工管理模式。雖然許多高校已使用計(jì)算機(jī)輔助管理，但僅僅用于制作一些簡(jiǎn)單的電子表格，以方便數(shù)據(jù)計(jì)算、表格填報(bào)，實(shí)際上是手工管理工作的翻版。預(yù)算信息的采集、傳輸、反饋，預(yù)算執(zhí)行的考核等均未實(shí)現(xiàn)信息化管理，造成預(yù)算管理工作量大、效率低。

2.預(yù)算編制的內(nèi)容不完整。新《預(yù)算法》要求實(shí)行全口徑預(yù)算管理，明確規(guī)定 “全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算”。然而，一方面，由于高校的資金來(lái)源廣泛，在編制預(yù)算時(shí)，往往因?yàn)楦咝Ｉ暾?qǐng)并獲得財(cái)政專項(xiàng)資金、科研經(jīng)費(fèi)、地方各級(jí)政府的專項(xiàng)補(bǔ)助存在不確定性，無(wú)法準(zhǔn)確地將這部分資金納入收支預(yù)算，造成預(yù)算內(nèi)容不完整，預(yù)算與決算的收支對(duì)比差異較大。另一方面，由于財(cái)務(wù)人員的時(shí)間和精力有限，往往在專項(xiàng)資金的預(yù)算編制不科學(xué)、不完整的情況下，匆匆上報(bào)、匆匆執(zhí)行。這種缺乏完整性的預(yù)算編制不僅會(huì)導(dǎo)致高校會(huì)計(jì)信息失真，也會(huì)降低高校的綜合管理效率。

3.預(yù)算編制的方法不科學(xué)。目前大部分高校實(shí)行的是“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理”的財(cái)務(wù)管理模式。財(cái)務(wù)部門(mén)在根據(jù)上級(jí)財(cái)政部門(mén)批復(fù)的預(yù)算來(lái)編制學(xué)校預(yù)算時(shí)，由于信息化水平有限，多采用“基數(shù)+增長(zhǎng)”的粗放式預(yù)算編制方法。這種方法雖然簡(jiǎn)單、易于操作，但是編制的預(yù)算過(guò)于依賴上年度收支基數(shù)，缺少對(duì)基數(shù)合理性的分析和績(jī)效的評(píng)價(jià)，有可能固化了高校資金的分配格局，致使各部門(mén)之間資金分配不平衡。高校的項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)尚不完善，加之大部分高?！皹I(yè)務(wù)預(yù)算與財(cái)務(wù)預(yù)算”相脫節(jié)，在編制預(yù)算時(shí)，很少使用“零基預(yù)算”“滾動(dòng)預(yù)算”等先進(jìn)的預(yù)算編制方法，同時(shí)缺乏對(duì)專項(xiàng)資金使用的績(jī)效評(píng)價(jià)，專項(xiàng)資金預(yù)算未能與學(xué)校發(fā)展規(guī)劃相適應(yīng)，導(dǎo)致專項(xiàng)資金使用效益不高。

（二）績(jī)效評(píng)價(jià)中存在的問(wèn)題

1.績(jī)效評(píng)價(jià)信息化程度較低。大多數(shù)高校由于沒(méi)有獨(dú)立的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)系統(tǒng)，在統(tǒng)計(jì)和考評(píng)各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的執(zhí)行率等使用情況時(shí)，普遍使用Excel表格進(jìn)行人工統(tǒng)計(jì)，不僅工作量大，而且統(tǒng)計(jì)項(xiàng)目也難以達(dá)到精細(xì)化管理要求，預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果缺乏廣度、深度。同時(shí)，高校依靠人工完成預(yù)算執(zhí)行情況分析，考核效率低下，無(wú)法實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)統(tǒng)計(jì)、實(shí)時(shí)監(jiān)督、實(shí)時(shí)反饋。

2.績(jī)效評(píng)價(jià)缺少約束和激勵(lì)機(jī)制。大多數(shù)高校尚未建立起一套完善的績(jī)效評(píng)價(jià)考核制度，考核意識(shí)不強(qiáng)，預(yù)算執(zhí)行管理未實(shí)行一把手責(zé)任制。預(yù)算一經(jīng)下達(dá)后，沒(méi)有對(duì)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度、執(zhí)行效果、資金需求做出科學(xué)的分析、評(píng)價(jià)和預(yù)測(cè)，決算與預(yù)算不掛鉤、不對(duì)照，不分析偏離原因。高校對(duì)二級(jí)單位的預(yù)算執(zhí)行與績(jī)效考核不夠重視，勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致預(yù)算的控制職能形同虛設(shè)，同時(shí)大大削弱了預(yù)算的激勵(lì)職能。

3.績(jī)效評(píng)價(jià)考核指標(biāo)不明確。即使有些高校根據(jù)自身預(yù)算管理的要求設(shè)定了預(yù)算管理指標(biāo)，但是考核指標(biāo)依然過(guò)于單一，往往只注重財(cái)務(wù)指標(biāo)的考核，忽視了非財(cái)務(wù)指標(biāo)的考核。同時(shí)，高校設(shè)定的預(yù)算管理考核指標(biāo)缺乏統(tǒng)一性，無(wú)法在高校間進(jìn)行可比性分析。

三、高校全面預(yù)算管理與績(jī)效評(píng)價(jià)的完善

隨著信息技術(shù)的發(fā)展，對(duì)預(yù)算管理信息化方面的研究愈加全面。作為高校的財(cái)務(wù)人員，應(yīng)通過(guò)借鑒國(guó)內(nèi)外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，針對(duì)當(dāng)前預(yù)算管理中存在的問(wèn)題，提出相應(yīng)的解決方案及措施。“互聯(lián)網(wǎng)+”高校全面預(yù)算管理與績(jī)效評(píng)價(jià)平臺(tái)以實(shí)現(xiàn)高校全面預(yù)算管理為核心，以實(shí)施“三全”（全員、全部、全額）預(yù)算為抓手，以有效的績(jī)效評(píng)價(jià)及激勵(lì)為基礎(chǔ)，利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)對(duì)高校全面預(yù)算管理體系進(jìn)行優(yōu)化與改進(jìn)，運(yùn)用財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)對(duì)高校的財(cái)務(wù)配置、財(cái)務(wù)運(yùn)營(yíng)情況進(jìn)行系統(tǒng)分析，建立真正實(shí)現(xiàn)事前預(yù)測(cè)、事中調(diào)整和事后分析的全面預(yù)算管理與績(jī)效評(píng)價(jià)體系。

（一）“互聯(lián)網(wǎng)+”全面預(yù)算管理系統(tǒng)架構(gòu)

高校的全面預(yù)算管理不僅需要數(shù)據(jù)層提供多樣化的數(shù)據(jù)，還要利用高級(jí)財(cái)務(wù)信息平臺(tái)實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)挖掘、模型分析、分布式處理、彈性計(jì)算及數(shù)據(jù)存儲(chǔ)與管理功能，最終通過(guò)“互聯(lián)網(wǎng)+”全面預(yù)算管理系統(tǒng)平臺(tái)完成預(yù)算編制、執(zhí)行與考核的各項(xiàng)工作任務(wù)。高校全面預(yù)算管理的主要內(nèi)容包括業(yè)務(wù)預(yù)算、財(cái)務(wù)預(yù)算、籌資預(yù)算和資本預(yù)算四個(gè)部分，具體見(jiàn)下頁(yè)圖1。

其中，（1）業(yè)務(wù)預(yù)算反映在預(yù)算期內(nèi)，高校經(jīng)費(fèi)收支管理中涉及到高校招生規(guī)模、師資隊(duì)伍及人才引進(jìn)、教學(xué)發(fā)展及學(xué)科建設(shè)、科研、基建及維修改造等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的預(yù)算，一般要考慮高校的基本支出與項(xiàng)目支出中招生、人才引進(jìn)、教學(xué)、科研計(jì)劃等諸多方面的因素。（2）財(cái)務(wù)預(yù)算是指在全面預(yù)算管理系統(tǒng)中業(yè)務(wù)活動(dòng)以預(yù)算的方式加以量化形成的預(yù)算，主要包括收入預(yù)算、支出預(yù)算。（3）籌資預(yù)算是反映預(yù)算期內(nèi)高校資金的籌集方式、總量需求、時(shí)間安排的預(yù)算。高校以接受社會(huì)公益性捐贈(zèng)、向銀行貸款等方式籌集資金，以彌補(bǔ)財(cái)政撥款、非稅收入等收入來(lái)源不能滿足高校日常運(yùn)營(yíng)與發(fā)展的需求。（4）資本預(yù)算往往與高校的長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)緊密聯(lián)系，主要涉及高校的投資活動(dòng)，在實(shí)務(wù)中較少編制。

（二）明確高校全面預(yù)算管理體制的職責(zé)與權(quán)限

黨委常委會(huì)是高校全面預(yù)算管理的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)審議并批準(zhǔn)年度預(yù)算方案、重大預(yù)算調(diào)整方案、年度財(cái)務(wù)決算報(bào)告、監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行。

由校長(zhǎng)任組長(zhǎng)的財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)審議年度總預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告；審議年度預(yù)算的調(diào)整；審議年度決算。審議通過(guò)后，報(bào)黨委常委會(huì)討論批準(zhǔn)。

財(cái)務(wù)部門(mén)是高校預(yù)算管理的職能部門(mén)，負(fù)責(zé)收集整理資料，審核并匯總各單位提出的明細(xì)預(yù)算建議方案，組織編制預(yù)算草案，監(jiān)督和檢查預(yù)算的執(zhí)行，分析預(yù)算實(shí)施的績(jī)效等。其主要職責(zé)是：（1）具體編制部門(mén)預(yù)算“一上”“二上”方案；（2）具體編制年度校級(jí)預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告；（3）具體編制年度預(yù)算調(diào)整方案；（4）具體編制決算。

圖1 高校全面預(yù)算管理系統(tǒng)架構(gòu)圖

表1 高校財(cái)務(wù)預(yù)算簡(jiǎn)表

圖2 高校全面預(yù)算管理流程圖

各職能部門(mén)是高校全面預(yù)算管理的責(zé)任主體，負(fù)責(zé)編制本單位年度預(yù)算以及由管理職能決定的涉及全校的校級(jí)預(yù)算項(xiàng)目；組織和監(jiān)督中央、省級(jí)、市級(jí)、校級(jí)的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的項(xiàng)目論證、預(yù)算編報(bào)和執(zhí)行管理。高校財(cái)務(wù)預(yù)算簡(jiǎn)表中的收入預(yù)算和支出預(yù)算的各編制部門(mén)見(jiàn)表1。

各學(xué)院（部）、部門(mén)是高校全面預(yù)算管理的具體執(zhí)行部門(mén)，負(fù)責(zé)編制本單位的經(jīng)費(fèi)預(yù)算建議方案，落實(shí)預(yù)算收入和支出計(jì)劃，嚴(yán)格控制預(yù)算執(zhí)行。

此外，高校作為事業(yè)單位，其發(fā)展運(yùn)營(yíng)受政策、財(cái)經(jīng)法規(guī)、制度等影響，并且高校各項(xiàng)費(fèi)用的支出均有限額規(guī)定。因此，全面預(yù)算管理的數(shù)據(jù)庫(kù)中也應(yīng)包括相關(guān)規(guī)定與政策信息。

（三）優(yōu)化全面預(yù)算管理流程

“互聯(lián)網(wǎng)+”高校全面預(yù)算管理系統(tǒng)的建立依托高級(jí)財(cái)務(wù)信息平臺(tái)，從全面預(yù)算管理流程出發(fā)，利用數(shù)據(jù)的采集、存儲(chǔ)和分析等一系列技術(shù)手段實(shí)現(xiàn)全面預(yù)算的編制、執(zhí)行、考核等流程，所以該系統(tǒng)的建立需要軟件、硬件、平臺(tái)管理、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)等基礎(chǔ)設(shè)施的支持與配合。高校全面預(yù)算管理中的三個(gè)核心模塊分別是預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算考核，管理流程如圖2所示。

1.預(yù)算編制。預(yù)算編制是高校全面預(yù)算管理的起點(diǎn)，直接影響高校整個(gè)預(yù)算管理工作，主要包括預(yù)算目標(biāo)和預(yù)算流程。預(yù)算目標(biāo)要以高校的長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略為基礎(chǔ)，通過(guò)對(duì)高校的實(shí)際情況進(jìn)行分析，制定出最符合高校發(fā)展戰(zhàn)略的預(yù)算目標(biāo)。編制預(yù)算時(shí)高校要根據(jù)部門(mén)預(yù)算管理政策法規(guī)，參照近年來(lái)的實(shí)際收入水平，充分考慮預(yù)算年度的各項(xiàng)增減因素，科學(xué)合理地測(cè)算，通過(guò)信息模塊嵌入，將高校整體戰(zhàn)略分解為具體化、標(biāo)準(zhǔn)化的預(yù)算指標(biāo)，最終落實(shí)到高校的日常運(yùn)營(yíng)與發(fā)展活動(dòng)中。

2.預(yù)算執(zhí)行。預(yù)算執(zhí)行是預(yù)算管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是落實(shí)預(yù)算分配計(jì)劃的全過(guò)程，主要包括預(yù)算審批、預(yù)算控制、預(yù)算分析及預(yù)算調(diào)整。（1）預(yù)算審批可以通過(guò)數(shù)據(jù)權(quán)限與數(shù)據(jù)管理實(shí)現(xiàn)審批的標(biāo)準(zhǔn)化，即審批必須由專人負(fù)責(zé)、規(guī)范流程，防止越權(quán)審批。（2）預(yù)算控制是預(yù)算執(zhí)行的核心，高級(jí)財(cái)務(wù)信息平臺(tái)可以通過(guò)對(duì)預(yù)算科目的金額進(jìn)行設(shè)置，防止無(wú)預(yù)算、超預(yù)算的支出。（3）預(yù)算分析與調(diào)整，定期對(duì)高校的預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行分析與檢查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)的偏差，建立預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控反饋機(jī)制和重大專項(xiàng)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度“月通報(bào)”制度，有效提高資金使用效率。由預(yù)算分析與調(diào)整的數(shù)據(jù)可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正預(yù)算編制和執(zhí)行中存在的問(wèn)題。

3.預(yù)算考核。高校應(yīng)利用全面預(yù)算管理系統(tǒng)平臺(tái)數(shù)據(jù)的實(shí)時(shí)更新，建立標(biāo)準(zhǔn)的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)和考核機(jī)制，對(duì)照編制預(yù)算確定的績(jī)效目標(biāo)開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)作為合理配置資源和優(yōu)化預(yù)算支出結(jié)構(gòu)的重要依據(jù)。這樣，不僅能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)二級(jí)單位的考核，也能通過(guò)各項(xiàng)目的執(zhí)行情況實(shí)現(xiàn)對(duì)經(jīng)濟(jì)責(zé)任人的全方位考核，以發(fā)現(xiàn)預(yù)算管理體系中各個(gè)節(jié)點(diǎn)存在的不足，并進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整與優(yōu)化。

四、高校全面預(yù)算管理與績(jī)效評(píng)價(jià)的實(shí)務(wù)操作

以蘇州大學(xué)為例，該校引進(jìn)復(fù)旦天翼財(cái)務(wù)預(yù)算管理系統(tǒng)，為構(gòu)建全面預(yù)算管理體系提供了技術(shù)支撐。財(cái)務(wù)處設(shè)立了預(yù)算管理科、專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理科、科研經(jīng)費(fèi)管理科，為各二級(jí)單位的預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、決算編制等提供全方位的指導(dǎo)服務(wù)。同時(shí)，該校建立了預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控反饋機(jī)制和重大專項(xiàng)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度“月通報(bào)”制度，有效地提高了資金使用效率。

該校預(yù)算編制和預(yù)算“二上二下”的上報(bào)、下達(dá)都通過(guò)財(cái)務(wù)預(yù)算管理系統(tǒng)完成，經(jīng)費(fèi)支出預(yù)算的執(zhí)行主要通過(guò)網(wǎng)上預(yù)約報(bào)賬的形式支出，報(bào)賬過(guò)程中系統(tǒng)可以實(shí)時(shí)凍結(jié)或解凍預(yù)算項(xiàng)目的總金額和明細(xì)科目金額，對(duì)預(yù)約的憑證進(jìn)行校驗(yàn)，如果無(wú)預(yù)算指標(biāo)或經(jīng)費(fèi)不足則無(wú)法實(shí)現(xiàn)預(yù)約或錄入憑證，杜絕了濫用經(jīng)費(fèi)等現(xiàn)象的發(fā)生，也為高校的?？顚Ｓ锰峁┝吮Ｕ稀Ｔ撔＿€通過(guò)財(cái)務(wù)信息化平臺(tái)與學(xué)生收費(fèi)管理系統(tǒng)、網(wǎng)上繳費(fèi)平臺(tái)、工資酬金系統(tǒng)、“互聯(lián)網(wǎng)+”物資集中采供系統(tǒng)、國(guó)有資產(chǎn)管理系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)了數(shù)據(jù)信息的共享與互聯(lián)互通，預(yù)算指標(biāo)可以實(shí)時(shí)調(diào)整與更新。明確財(cái)務(wù)人員在預(yù)算體系中的職責(zé)，建立逐級(jí)審批制度并進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)控，減少預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中人為因素的影響，使預(yù)算執(zhí)行更加科學(xué)化、標(biāo)準(zhǔn)化。

表2 高校全面預(yù)算管理績(jī)效評(píng)價(jià)體系

“互聯(lián)網(wǎng)+”高校全面預(yù)算管理系統(tǒng)，利用高校財(cái)務(wù)信息化平臺(tái)實(shí)現(xiàn)云端集成及數(shù)據(jù)存儲(chǔ)功能，該功能有助于及時(shí)了解高校各內(nèi)部組織的預(yù)算執(zhí)行狀況，并進(jìn)行實(shí)時(shí)督導(dǎo)和流程跟進(jìn)，針對(duì)出現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行分析并采取調(diào)整措施。

高校全面預(yù)算管理績(jī)效評(píng)價(jià)的內(nèi)容包括財(cái)務(wù)層面、內(nèi)部業(yè)務(wù)過(guò)程層面、服務(wù)對(duì)象層面、學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)層面，詳見(jiàn)表2。

全面預(yù)算管理績(jī)效評(píng)價(jià)體系中除了表2中可以量化的指標(biāo)外，還包含一些非量化指標(biāo)。比如：在預(yù)算執(zhí)行時(shí)，是否存在預(yù)算執(zhí)行率低下、擅自改變資金用途的情況；專項(xiàng)資金是否嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)政策法規(guī)的要求審核開(kāi)支，對(duì)超范圍的開(kāi)支不予報(bào)銷；專項(xiàng)資金是否單獨(dú)核算，專款專用；招投標(biāo)管理、合同管理是否規(guī)范；是否存在虛列項(xiàng)目支出，套取經(jīng)費(fèi)的情況等。

通過(guò)構(gòu)建全面預(yù)算管理與績(jī)效評(píng)價(jià)體系，學(xué)校各二級(jí)單位和全體教職工的預(yù)算意識(shí)普遍增強(qiáng)，預(yù)算編制的能力和水平得到有效提升，部門(mén)預(yù)算和財(cái)政專項(xiàng)資金統(tǒng)籌力度不斷增強(qiáng)，預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度明顯加快，資金使用效率顯著提升，有力地支撐了學(xué)校各項(xiàng)事業(yè)的跨越式發(fā)展。