糧食生產(chǎn)核心區(qū)土地資源安全保障體系構建

楊建波+王莉+溫錦盼

摘 要：解決土地供需矛盾，構建土地資源安全保障體系，是協(xié)調(diào)糧食核心區(qū)經(jīng)濟發(fā)展與耕地保護重要內(nèi)容。采用文獻資料法和定性與定量分析相結合方法，在深入分析河南省土地資源特點及問題基礎上，根據(jù)優(yōu)化、集約、改善、統(tǒng)籌等土地利用原則，分類構建了土地資源安全保障體系，并提出了相應保障措施。研究表明，控制新增、推進土地綜合整治是土地資源安全保障的基礎，清理閑置、提高存量利用率是高效利用土地資源的核心，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場促進土地資源節(jié)約集約利用的關鍵。研究為糧食核心區(qū)土地資源的可持續(xù)利用提供了科學依據(jù)。

關鍵詞：糧食生產(chǎn)核心區(qū)；土地資源；安全保障體系；構建

中圖分類號：F323.211 文獻標識碼：A DOI 編碼：10.3969/j.issn.1006-6500.2017.09.012

Abstract： To solve the contradiction between supply and demand of land， construction land resource security guarantee system， coordinated the important food core economic development and cultivated land protection. Used the literature material method and the combination of qualitative and quantitative analysis method， the characteristics and problems of land resources was the thorough analysis of Henan province， according to the optimization， intensive， improvement， as a whole the land use， such as the principle， classification system of land resources security was constructed， and corresponding protection measures were put forward. Studied show that the control of new， promote the comprehensive improvement of land was the foundation of land resources security， cleaning idle， improve the utilization rate of stock was the core of the efficient use of land resources， to establish a unified urban and rural construction land market to promote the economical and intensive utilization of land resources. Study for food core offered a scientific basis for the sustainable utilization of land resources.

Key words： core area of grain production； land resources； security system； build

在經(jīng)濟全球化和區(qū)域經(jīng)濟一體化的大格局下，土地供需及安全保障問題已成為困擾當今各級政府的重大的社會經(jīng)濟問題。不同的發(fā)展時期，土地供需的目標和要求不同，決定了供需的模式也不一樣[1]。在城鎮(zhèn)建設用地的供需[2-5]、土地資源承載力[6-8]等問題上，很多學者從理論到方法均進行過較詳細的研究。目前在現(xiàn)代化、工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展關鍵時期，很少有學者將土地供給、需求對糧食大省的經(jīng)濟發(fā)展、城鎮(zhèn)化建設與耕地保護進行有機聯(lián)系并統(tǒng)一起來。作為承東啟西、連南接北的中部省份，隨著鄭州被列為十個中心城市后，河南的區(qū)位及比較優(yōu)勢更加突出。作為農(nóng)業(yè)、人口大省及國家糧食生產(chǎn)核心區(qū)，河南省的耕地保護、糧食安全保障戰(zhàn)略地位更是不可動搖。機遇和制約共存，隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程的全面快速推進，人多地少、土地利用供需矛盾日益尖銳，如何走出一條不以犧牲農(nóng)業(yè)和糧食、生態(tài)和環(huán)境為代價科學發(fā)展路子，從而實現(xiàn)經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)快速發(fā)展和土地資源的可持續(xù)利用。

1 河南省土地資源特點及問題

1.1 河南省土地資源特點

1.1.1 土地利用類型復雜多樣 河南省土地利用類型復雜多樣。西南部山區(qū)有亞熱帶森林，西部山區(qū)有溫帶林區(qū)，礦產(chǎn)資源豐富。東部是廣闊的平原，平原南部水熱條件良好，適于稻谷種植，且一年兩熟，平原北部只能兩年三熟或一年一熟，多為旱地。西部黃土區(qū)宜種植牧草和旱地作物。

1.1.2 平地多于山地丘陵 河南省土地總面積16.57萬km2。其中山區(qū)丘陵占全省土地總面積的44.3%，平原和盆地占全省土地總面積約55.7%[9]。東部為廣闊平原，西部為丘陵山地，水田主要分布于沿淮地區(qū)，水澆地相對集中于豫北平原。林牧用地2/3以上集中于山區(qū)。

1.1.3 耕地后備資源不足 河南人均耕地0.082 hm2，僅占全國平均水平的90%。目前全省可利用的后備土地資源，特別是后備耕地資源嚴重不足。

1.1.4 區(qū)域開發(fā)條件差異大 河南省東部黃淮海平原和南陽盆地中部和東南部，水熱土組合條件較好，是水澆地和水田的集中分布區(qū)；豫西丘陵山區(qū)和南陽盆地邊緣丘崗地區(qū)，水土條件相對較差，是全省主要的旱作農(nóng)業(yè)區(qū)，土地資源開發(fā)難度大；南部亞熱帶濕潤丘陵山地則有較好的水熱條件，土地開發(fā)潛力較大。endprint

1.2 土地資源利用中存在的主要問題

1.2.1 人地矛盾尖銳，優(yōu)質(zhì)耕地占用嚴重，補充耕地難度大 河南省耕地保護面積占全國耕地面積的6.05%，居全國第3位，人均耕地面積為0.077 hm2，低于全國平均水平。目前全省土地利用率92.01%，未利用地中可開墾為耕地的面積不足6萬hm2。適宜開墾耕地后備資源日趨減少，農(nóng)村建設用地拆舊復墾難度越來越大。且現(xiàn)在耕地后備資源主要分布在黃河沿岸（灘涂）和豫西、豫南、豫北等低山丘陵區(qū)，因生態(tài)保護制約和地形坡度、水資源缺乏等限制，開發(fā)難度較大。

1.2.2 建設用地供需突出，城鎮(zhèn)化推進快，人口與土地城鎮(zhèn)化不協(xié)調(diào) 近幾年，河南省新增建設用地實際需求量每年都在2.67萬hm2，而國家下達河南省的新增建設用地計劃僅有1.33萬hm2，用地供需矛盾非常突出。截至2015年，河南省城鎮(zhèn)化率為46.8%，比2000年的23.2%增加了23.6%，同期，全省城鎮(zhèn)用地增長1.94倍，城鎮(zhèn)占用土地速度遠高于吸納人口速度，土地城鎮(zhèn)化明顯快于人口城鎮(zhèn)化。

1.2.3 建設用地節(jié)約集約利用程度低，空間布局有待調(diào)整 目前，河南省單位土地面積生產(chǎn)總值不足2 000萬元·km-2，遠低于江蘇、浙江、山東和廣東；單位建設用地面積二三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值約1.2億元·km-2，不足江蘇和廣東的一半。城市用地中，因城鎮(zhèn)規(guī)?？傮w偏小，城鎮(zhèn)用地內(nèi)部結構和布局不盡合理，18個省轄市僅2個屬于集約利用，6個為低度利用，其他為中度利用。伴隨著經(jīng)濟社會發(fā)展和部分市縣發(fā)展思路變化，全省城市用地空間布局需要進行適當調(diào)整。農(nóng)村人均建設用地約268.73 m2，農(nóng)村居民點浪費土地現(xiàn)象嚴重，居民點整治空間很大。

2 土地資源安全保障體系構建

2.1 構建思路

以科學發(fā)展觀為統(tǒng)領，按照建設節(jié)約型社會和可持續(xù)用地的原則，通過科學的用地預測，構建合理、有效的國土資源開發(fā)利用與土地資源空間配置模式，從而正確協(xié)調(diào)農(nóng)用地與各項建設用地之間、各部門之間的用地矛盾，為計劃、因地制宜地合理安排農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)用地，最大限度地保護中原經(jīng)濟區(qū)耕地特別是基本農(nóng)田，最大限度地保障各行業(yè)發(fā)展對建設用地的合理需求，提高國土資源對于中原經(jīng)濟區(qū)建設發(fā)展的支撐保障能力。

2.2 構建原則

2.2.1 優(yōu)化土地資源利用的結構和布局 落實最嚴格的耕地保護制度，嚴格控制各類建設占用耕地。從嚴控制城鎮(zhèn)建設空間的過快擴張，集約利用工礦建設空間，整合農(nóng)村建設空間，完善農(nóng)村基礎設施和公共服務設施。適度擴大交通設施空間，構建現(xiàn)代化綜合交通體系。合理調(diào)整城市空間的區(qū)域分布。

2.2.2 集約高效利用土地資源 引導人口相對集中分布、經(jīng)濟相對集中布局，走土地資源集約利用的發(fā)展道路。嚴格控制土地資源開發(fā)強度，合理確定土地資源開發(fā)布局和時序。結合河南省國土空間的主體功能，實施差別化的空間開發(fā)政策，充分利用現(xiàn)有建設空間，以集聚促集約，推進糧食生產(chǎn)核心區(qū)全面快速發(fā)展。

2.2.3 保護和改善生態(tài)環(huán)境 工業(yè)化、城鎮(zhèn)化開發(fā)必須建立在對所在區(qū)域資源環(huán)境承載力評價的基礎上，嚴格控制在土地資源和生態(tài)環(huán)境承載能力和環(huán)境容量允許的范圍內(nèi)。根據(jù)土地資源利用特點，以保護自然生態(tài)為前提，以土地資源承載能力和環(huán)境容量為基礎進行有度有序開發(fā)，走人與自然和諧的發(fā)展道路。

2.2.4 統(tǒng)籌協(xié)調(diào)開發(fā)土地資源 按照人口、經(jīng)濟、資源環(huán)境相協(xié)調(diào)以及統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展，統(tǒng)籌省、市、縣、鄉(xiāng)、村發(fā)展，統(tǒng)籌地上地下土地資源利用的要求進行資源全面開發(fā)，合理安排交通、水利等基礎設施的建設規(guī)模、布局、密度，促進人口、經(jīng)濟、資源環(huán)境的空間均衡。

2.3 分類構建模式

2.3.1 耕地 嚴格保護耕地特別是基本農(nóng)田，確保完成全省耕地保有量和基本農(nóng)田保護面積責任目標。要重點保護好東部黃淮海平原、南陽盆地、豫北、豫西山前平原優(yōu)質(zhì)耕地，以糧食生產(chǎn)核心區(qū)建設為契機，全面提高耕地質(zhì)量，推進糧食生產(chǎn)區(qū)域化、專業(yè)化，建設全國重要糧食、棉花、油料等生產(chǎn)基地。依據(jù)全省經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃和河南省農(nóng)用地分等定級成果，科學調(diào)整基本農(nóng)田布局，在為經(jīng)濟社會發(fā)展留出必要的、合理的用地空間的同時，把質(zhì)量較好的一般農(nóng)田優(yōu)先補劃為基本農(nóng)田，保證基本農(nóng)田數(shù)量不減少、質(zhì)量有提高。

2.3.2 園林地 穩(wěn)定糧食核心區(qū)園地面積，大力發(fā)展“名優(yōu)特新”產(chǎn)品，不斷提高園地質(zhì)量。園地重點向豫西丘陵山區(qū)、南陽盆地邊緣崗地區(qū)、南部丘陵山地發(fā)展。在豫西北部的太行山、西部的伏牛山以及南部的大別山和桐柏山等山地丘陵區(qū)，堅持生態(tài)效益優(yōu)先，大力加強對天然林和公益林的保護，重點營造水源涵養(yǎng)林、水土保持林、名優(yōu)特新經(jīng)濟林、生態(tài)能源林等。在黃淮海平原及南陽盆地的平原農(nóng)業(yè)區(qū)，重點建設高效的農(nóng)田防護林體系，以保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力，同時大力發(fā)展工業(yè)原料林。生態(tài)廊道中的景區(qū)道路、南水北調(diào)干渠兩側、高速公路出入口等重要地段，實行喬灌花草相結合，擴大常綠樹種比例，提高綠化美化標準和景觀效果。

2.3.3 城鎮(zhèn)工礦及村莊用地 促進“一極、兩圈、三層、兩軸、四帶”的城鎮(zhèn)空間結構的形成，建設“向心布局、集群發(fā)展、兩規(guī)（城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃）銜接、五個層次”具有河南特色的現(xiàn)代城鎮(zhèn)體系。合理布局農(nóng)村居民點。加強村鎮(zhèn)建設規(guī)劃和布局，改造舊村鎮(zhèn)，重點建設中心村，合理歸并自然村，引導農(nóng)村住宅建設適當集中，提高供排水、電力、道路、衛(wèi)生等設施配套水平。對城中村、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)內(nèi)的村莊進行優(yōu)先改造和遷并。

2.3.4 交通運輸用地 建設暢通中原，打造服務東融西拓、全面開放的戰(zhàn)略性通道。構建交通樞紐體系。推進鄭州東站、鄭州航空港、鄭州火車站三大客運樞紐和內(nèi)陸無水港建設。改造提升洛陽、商丘、南陽、信陽等地區(qū)性綜合交通樞紐地位。加快鐵路運輸網(wǎng)絡建設。完善公路網(wǎng)絡。推進航空體系建設。大力發(fā)展通用航空產(chǎn)業(yè)，形成以鄭州機場為中心，洛陽、南陽、商丘、明港、豫北、魯山等機場為輔助，以干帶支、干支協(xié)調(diào)、客貨并舉的民用航空運輸體系。endprint

2.3.5 水利設施用地 完善防洪減災體系，建立現(xiàn)代化水利支撐保障體系。建設河口村水庫、出山店水庫和前坪水庫等大型洪水控制工程，全面推進汝河、賈魯河、沙河、北汝河、金堤河、衛(wèi)河等骨干河道治理，加快淮河流域重點平原洼地治理及淮河、海河流域蓄滯洪區(qū)建設。推進南水北調(diào)中線工程及受水城市供水配套工程建設。

2.4 實施土地資源安全保障途徑

2.4.1 大力推進村土地綜合整治 改變農(nóng)用地整治項目分散、規(guī)模偏小和單一部門管理的現(xiàn)狀，以實施土地整治重大工程為重點，在成規(guī)模的基本農(nóng)田范圍內(nèi)特別是糧食主產(chǎn)區(qū)，有計劃、有步驟地開展大規(guī)模整治。在增加耕地面積的同時，按照“田成方、林成網(wǎng)、路相通、渠相連、旱能澆、澇能排”的標準，建設一大批成規(guī)模的土地整理項目區(qū)，每年整治基本農(nóng)田不低于13.33萬hm2。

2.4.2 從嚴控制城鎮(zhèn)新增建設用地規(guī)模 城市建設要按照循序漸進、節(jié)約土地、集約發(fā)展、合理布局的原則[10]，科學確定城市定位、功能目標和發(fā)展規(guī)模，大力發(fā)展節(jié)地型產(chǎn)業(yè)、節(jié)地型建筑和緊湊型城鎮(zhèn)，避免因盲目投資、過度超前和重復建設等浪費土地資源。要進一步完善各類工程項目建設用地標準，合理確定建設項目供地數(shù)量，核減不合理用地。

2.4.3 著力提高存量建設用地利用效率 制訂完善“城中村”改造的政策措施，加快推進舊城區(qū)和城中村改造，加大市、縣（市）建成區(qū)內(nèi)棚戶區(qū)、舊住宅小區(qū)和傳統(tǒng)商業(yè)區(qū)的改造力度。污染嚴重、干擾居民生活的工業(yè)企業(yè)或倉儲用地，以及符合產(chǎn)業(yè)政策但不適宜在城市市區(qū)生產(chǎn)經(jīng)營的工業(yè)企業(yè)要逐步遷出，原有用地按照城市規(guī)劃重新安排使用。鼓勵工業(yè)企業(yè)在現(xiàn)有廠區(qū)進行技術改造和產(chǎn)業(yè)升級，在符合規(guī)劃、不改變用途的前提下，企業(yè)利用存量建設用地改擴建成多層標準廠房、提高土地利用率和增加容積率的，不再補繳城市基礎設施建設配套費，不再增收土地價款。

2.4.4 嚴格清理處置閑置建設用地 農(nóng)用地轉(zhuǎn)用被批準后，滿兩年未實施具體征地或用地行為的，批準文件自動失效。超過《土地出讓合同》約定或《土地劃撥決定書》規(guī)定的動工開發(fā)期限尚未動工造成土地閑置滿一年的，按出讓或劃撥土地價款的20%征收土地閑置費，并按國家規(guī)定征收增值地價。土地閑置滿兩年的，經(jīng)市、縣級政府批準收回后重新安排使用。對省政府已經(jīng)批準的城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)批次建設用地，因城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃調(diào)整、原申報的土地用途或用地意向項目發(fā)生變化、項目選址有特殊要求需重新選址等原因尚未實施征地的新增建設用地，可以按照城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)批次用地方式調(diào)整建設用地區(qū)位。

2.4.5 有序推進土地集約節(jié)約利用 有序增加建設用地流量，提高建設用地利用效率。加強產(chǎn)業(yè)與用地的空間協(xié)同，合理調(diào)整建設用地比例結構。鼓勵劃撥土地盤活利用，完善工業(yè)用地出讓最低價標準相關實施政策，建立有效調(diào)節(jié)工業(yè)用地和居住用地合理比價機制，提高工業(yè)用地價格，優(yōu)化居住用地和工業(yè)用地結構比例。推動城鄉(xiāng)土地綜合利用，大力推進城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)，強化開發(fā)區(qū)用地內(nèi)涵挖潛，因地制宜盤活農(nóng)村建設用地，積極推進礦區(qū)土地復墾利用。加強建設用地全程監(jiān)管及執(zhí)法督察。

2.4.6 以糧食核心區(qū)為平臺探索建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地市場 按照“先行試點、分步實施”的思路，完善國有建設用地使用權出讓市場，推動一、二級土地市場有效整合，建立統(tǒng)一的土地交易平臺[11]。以糧食生產(chǎn)核心區(qū)為平臺，引導農(nóng)村土地經(jīng)營權有序流轉(zhuǎn)，堅持農(nóng)村土地集體所有權，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權，放活土地經(jīng)營權。改革和完善土地征用制度，改進土地征用補償制度，要建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益，使被征地農(nóng)民集體和個人分享一定比例的土地增值收益。采取項目帶動，大力推進農(nóng)村土地綜合整治、城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤、工礦廢棄地復墾利用、人地掛鉤等政策試點，促進土地集約節(jié)約利用。

3 實現(xiàn)土地資源可持續(xù)利用保障措施

3.1 建立土地資源利用宏觀調(diào)控與微觀管理運行機制

河南省的土地持續(xù)利用除保護土地資源、保證其生產(chǎn)力的持續(xù)性外，還應調(diào)整各業(yè)用地矛盾，使其用地結構能保證整個社會健康、平穩(wěn)地發(fā)展。這是因為河南省人地關系極其緊張，產(chǎn)業(yè)結構將發(fā)生巨大變化的特點所決定的。所以河南省的土地持續(xù)利用可定義為：“能夠滿足當前和未來人們糧食需求和社會協(xié)調(diào)、平衡發(fā)展的土地利用結構和利用措施”。

3.2 建立與生態(tài)環(huán)境安全協(xié)調(diào)的土地資源利用機制

人類的一切活動都必須依托所棲息的生態(tài)環(huán)境，保護環(huán)境就是保護生產(chǎn)力，保障生態(tài)環(huán)境直接關系到土地的產(chǎn)出效率，這正是實現(xiàn)土地可持續(xù)發(fā)展的需要。由于河南省工業(yè)經(jīng)濟較為發(fā)達部分地區(qū)必須兼顧環(huán)境，在土地利用中建立符合生態(tài)良性循環(huán)，擴大植被覆蓋，有效涵養(yǎng)水分，減少土壤侵蝕。在小流域進行綜合開發(fā)治理，把造林、治坡、治溝、筑壩、攔洪結合起來，把工程措施、生物防護和產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整結合起來，最大限度地減少水土流失，提高現(xiàn)有土地的生產(chǎn)力。

3.3 科學編制規(guī)劃，構建規(guī)劃實施監(jiān)測體系

根據(jù)河南省國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，統(tǒng)籌各區(qū)域土地利用，在落實耕地和基本農(nóng)田指標的同時，必須優(yōu)先保證河南省糧食生產(chǎn)核心區(qū)規(guī)劃中確定的耕地數(shù)量和空間定位，保證耕地面積的動態(tài)平衡。認真做好土地利用現(xiàn)狀調(diào)查、統(tǒng)計和變更調(diào)查，加強土地利用動態(tài)監(jiān)測，結合年度土地利用變更調(diào)查，構建土地利用規(guī)劃、計劃實施監(jiān)測體系。

3.4 促進和發(fā)揮市場基礎配置作用

加強公共財政對不同國土空間實行支付、補償、援助等的安排，落實基本公共服務均等化。加強公共投資政策，引導社會投資在國土開發(fā)、利用、保護和整治中的作用。重視運用稅收等其他經(jīng)濟手段，改善國土空間秩序。

3.5 逐步推動國土規(guī)劃法制建設

逐步開展國土規(guī)劃法制建設，著手制定和頒布實施《河南省國土規(guī)劃編制和實施管理條例或辦法》，確立國土規(guī)劃的法律地位；建立健全國土規(guī)劃預審、審查和許可制度和國土規(guī)劃管理責任制，實行國土規(guī)劃實施的年度計劃；加強國土資源國情和法律法規(guī)宣傳教育，為規(guī)劃實施提供必要的內(nèi)部和外部環(huán)境。

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