排污許可制與排污權(quán)交易如何銜接
——以浙江省排污許可制和排污權(quán)交易試點(diǎn)為例

文 周樹勛 任艷紅

排污許可制與排污權(quán)交易如何銜接
——以浙江省排污許可制和排污權(quán)交易試點(diǎn)為例

文 周樹勛 任艷紅

實(shí)施控制污染物排放許可制是改革環(huán)境治理基礎(chǔ)制度的重要內(nèi)容，要求銜接整合相關(guān)環(huán)境管理制度，將其建設(shè)成為固定源環(huán)境管理的核心制度，全面提高管理效能。本文結(jié)合浙江省排污許可制和排污權(quán)交易試點(diǎn)實(shí)踐，探討如何實(shí)現(xiàn)兩項(xiàng)制度之間的銜接。

通過(guò)綜合運(yùn)用總量控制、排污許可、市場(chǎng)機(jī)制和監(jiān)管執(zhí)法，促進(jìn)政府“有形之手”與市場(chǎng)“無(wú)形之手”的有機(jī)融合，實(shí)現(xiàn)對(duì)區(qū)域污染物排放總量的動(dòng)態(tài)管控，提升政府管理效能。

浙江省是財(cái)政部、環(huán)保部于2009年2月批復(fù)的全國(guó)第一批排污權(quán)交易試點(diǎn)省份，試點(diǎn)工作堅(jiān)持以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，以提高資源配置效率、促進(jìn)污染減排、改善環(huán)境質(zhì)量為目標(biāo)，全面推進(jìn)政策制定、平臺(tái)建設(shè)、市場(chǎng)培育及制度創(chuàng)新，試點(diǎn)工作取得積極進(jìn)展。2016年，在全國(guó)排污權(quán)有償使用和交易“十二五”試點(diǎn)工作評(píng)估中，浙江省綜合評(píng)分99分，位列全國(guó)第一，試點(diǎn)工作得到了國(guó)務(wù)院、財(cái)政部、環(huán)保部和國(guó)家發(fā)改委的高度肯定。試點(diǎn)范圍實(shí)現(xiàn)了市縣行政區(qū)和工業(yè)行業(yè)全覆蓋，形成了以電子競(jìng)價(jià)為主，協(xié)議轉(zhuǎn)讓、租賃、回購(gòu)、抵押、司法拍賣等為補(bǔ)充的排污權(quán)交易模式，全省累計(jì)開展排污權(quán)有償使用和交易31334筆，金額60.91億元，通過(guò)排污權(quán)抵押獲得銀行貸款247.8億元，年均有償使用和交易金額6.7億元。

為加強(qiáng)對(duì)固定源污染物排放的監(jiān)督管理，規(guī)范排污行政許可與排污權(quán)市場(chǎng)交易行為，明確排污權(quán)確權(quán)憑證，2010年省政府頒布《浙江省排污許可證管理暫行辦法》（省政府令272號(hào)），省環(huán)保廳出臺(tái)配套實(shí)施細(xì)則，全面開展固定源排污許可證的核發(fā)工作。2015年，浙江省獲批國(guó)家排污許可制改革試點(diǎn)，結(jié)合省委生態(tài)文明體制改革部署，全力推進(jìn)排污許可證“一證式”改革，制定了《浙江省排污許可證制度改革方案》，選取3市7縣作為試點(diǎn)，目標(biāo)是將排污許可證制度打造成為環(huán)保管理的核心制度，有機(jī)整合環(huán)評(píng)、“三同時(shí)”、排污申報(bào)與收費(fèi)、總量控制、排污權(quán)有償使用和交易、執(zhí)法監(jiān)管等各項(xiàng)制度，實(shí)現(xiàn)“一證式”全過(guò)程監(jiān)管，切實(shí)提高環(huán)保管理效能。截至2015年底，全省累計(jì)核發(fā)排污許可證27000余本。

排污許可制與排污權(quán)交易試點(diǎn)成效

排污許可制和排污權(quán)交易試點(diǎn)工作主要成效如下：

第一，大幅提升環(huán)保管控水平。通過(guò)綜合運(yùn)用總量控制、排污許可、市場(chǎng)機(jī)制和監(jiān)管執(zhí)法，促進(jìn)政府“有形之手”與市場(chǎng)“無(wú)形之手”的有機(jī)融合，實(shí)現(xiàn)對(duì)區(qū)域污染物排放總量的動(dòng)態(tài)管控，提升政府管理效能。通過(guò)刷卡排污總量實(shí)時(shí)監(jiān)管及遠(yuǎn)程關(guān)閥，倒逼企業(yè)對(duì)生產(chǎn)和治污實(shí)施精細(xì)化管理，充分挖掘減排潛力，企業(yè)由被動(dòng)應(yīng)付轉(zhuǎn)向主動(dòng)治污，比如紹興市柯橋區(qū)印染企業(yè)主動(dòng)更新膜處理技術(shù)，實(shí)現(xiàn)全區(qū)印染廢水回用率達(dá)60%以上。

第二，有效推動(dòng)污染減排。有效落實(shí)企業(yè)污染治理主體責(zé)任，推進(jìn)減排工程建設(shè)，企業(yè)工藝裝備和治污水平普遍提高，有效推動(dòng)技術(shù)進(jìn)步，引導(dǎo)企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級(jí)，主動(dòng)削減污染物排放，降低排污成本?！笆濉逼陂g，全省四項(xiàng)主要污染物下降率分別為18.8%、16.9%、21.3%和28.8%，提前一年超額完成國(guó)家減排目標(biāo)任務(wù)。

第三，市場(chǎng)配置環(huán)境資源作用初步體現(xiàn)。增強(qiáng)了全社會(huì)環(huán)境資源稀缺理念，強(qiáng)化了地方政府實(shí)施環(huán)保監(jiān)管的主體責(zé)任，增強(qiáng)了企業(yè)治理污染的主動(dòng)性和責(zé)任感，有效促進(jìn)了環(huán)境資源流向“兩低一高”行業(yè)，行業(yè)經(jīng)濟(jì)效益和競(jìng)爭(zhēng)力得到提升，努力實(shí)現(xiàn)資源配置效益最大化和效率最優(yōu)化。

第四，拓寬生態(tài)環(huán)保投融資渠道。建立了吸引社會(huì)資本投入生態(tài)環(huán)保的市場(chǎng)化機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了環(huán)保資金由財(cái)政撥付機(jī)制向市場(chǎng)和政府相結(jié)合機(jī)制的轉(zhuǎn)變，生態(tài)環(huán)保總投入增加60.91億元。排污權(quán)抵押貸款信貸總額247.8億元，拓寬了企業(yè)融資渠道，提高了排污權(quán)資產(chǎn)性和流動(dòng)性，為推動(dòng)綠色金融和環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

第五，增強(qiáng)全社會(huì)生態(tài)環(huán)保意識(shí)。生態(tài)環(huán)境容量資源有限、有價(jià)意識(shí)逐步深入人心，增強(qiáng)了企業(yè)和公眾珍惜資源、保護(hù)環(huán)境的責(zé)任感和自覺(jué)性，營(yíng)造了全社會(huì)主動(dòng)參與、監(jiān)督環(huán)保的良好氛圍。試點(diǎn)工作連續(xù)三年被列為省委生態(tài)文明體制改革重點(diǎn)內(nèi)容，為新形勢(shì)下構(gòu)建“政府統(tǒng)領(lǐng)、部門協(xié)作、企業(yè)施治、市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)、公眾參與”多元治理模式，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)提供了保障。

存在問(wèn)題和困難

根據(jù)國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《控制污染物排放許可制實(shí)施方案》各項(xiàng)要求，結(jié)合浙江省試點(diǎn)實(shí)踐，深入推進(jìn)排污許可證和排污權(quán)交易制度改革尚存在以下問(wèn)題和困難：

一是法律政策不夠健全。排污權(quán)法律屬性尚未確定，客觀上造成企業(yè)排污權(quán)權(quán)屬資產(chǎn)化意識(shí)不強(qiáng)，致使在涉及金融、執(zhí)法等領(lǐng)域時(shí)遇到阻力，法律層面尚未明確排污許可證作為排污權(quán)有償使用和交易載體的地位，影響試點(diǎn)工作的深入推進(jìn)。政策銜接機(jī)制尚未建立，作為推動(dòng)排污許可證制度有效實(shí)施的經(jīng)濟(jì)手段，排污權(quán)市場(chǎng)構(gòu)建尚未與排污許可證核發(fā)—監(jiān)管—流轉(zhuǎn)—退出全過(guò)程管理各環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)有機(jī)銜接，控制污染物排放許可制實(shí)施方案配套政策、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范缺乏，不能有效指導(dǎo)地方實(shí)踐。

二是市場(chǎng)機(jī)制尚不完善。市場(chǎng)價(jià)格形成機(jī)制尚不完善，在節(jié)能減排大環(huán)境下企業(yè)富余排污權(quán)有限，排污權(quán)競(jìng)價(jià)成交價(jià)屢創(chuàng)新高，由于過(guò)分強(qiáng)調(diào)環(huán)境資源的稀缺性，導(dǎo)致市場(chǎng)主體不能正確認(rèn)識(shí)排污權(quán)市場(chǎng)價(jià)值，企業(yè)為自身發(fā)展考慮盲目惜售，主觀上造成排污權(quán)市場(chǎng)供不應(yīng)求，未能建立反映環(huán)境成本合理負(fù)擔(dān)機(jī)制及減排激勵(lì)約束機(jī)制的價(jià)格體系，不利于存量資源流轉(zhuǎn)。排污權(quán)市場(chǎng)流動(dòng)性受到限制，一些地方行政和市場(chǎng)邊界尚未完全厘清，綜合考慮區(qū)域總量減排考核及限制高能耗高排放企業(yè)等行政政策的實(shí)施，目前仍以市縣級(jí)交易為主，跨區(qū)域跨行業(yè)排污權(quán)交易受到限制，市場(chǎng)交易規(guī)則仍不夠完善，客觀上削弱了潛在的交易行為，縮小了排污權(quán)交易市場(chǎng)規(guī)模。

三是核定監(jiān)管和執(zhí)法處罰體系不夠完善。排污許可和排污權(quán)交易對(duì)環(huán)?；A(chǔ)工作提出了更高要求，初始排污權(quán)分配、許可證執(zhí)行和核查、實(shí)際排放量核定、超排污權(quán)處罰等都應(yīng)做到精細(xì)化和定量化管理，亟需探索排污許可證核查和富余排污權(quán)核定監(jiān)管模式創(chuàng)新，有效提升排污許可與排污權(quán)交易技術(shù)支撐能力。在線監(jiān)測(cè)和刷卡排污數(shù)據(jù)的合法性有待確立，國(guó)家層面對(duì)總量執(zhí)法處罰尚無(wú)具體規(guī)定，實(shí)施起來(lái)難度較大。

以排污許可制實(shí)施助推排污權(quán)交易

緊緊圍繞生態(tài)文明體制改革，以改善環(huán)境質(zhì)量為核心，以推進(jìn)排污許可“一證式”制度實(shí)施為契機(jī)，突出問(wèn)題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向，全力打造排污許可管理與排污權(quán)交易機(jī)制的浙江樣本。

排污權(quán)交易制度的初衷是希望能通過(guò)合法排放權(quán)的買入和賣出，來(lái)控制污染物排放。CNSphoto供圖

完善法律政策體系

進(jìn)一步完善國(guó)家層面法律法規(guī)和政策頂層設(shè)計(jì)，在《物權(quán)法》和《環(huán)境保護(hù)法》中確立排污權(quán)的法律地位和財(cái)產(chǎn)屬性，逐步建立環(huán)境產(chǎn)權(quán)制度。出臺(tái)《排污許可證管理?xiàng)l例》及配套實(shí)施細(xì)則，明確排污許可證制度的核心地位，理順排污許可管理與排污權(quán)交易運(yùn)行機(jī)制，明確排污許可證作為排污權(quán)載體的合法地位，指導(dǎo)地方開展實(shí)踐。出臺(tái)《排污權(quán)有償使用交易管理暫行辦法》，厘清政府和市場(chǎng)邊界，明確各級(jí)排污權(quán)管理機(jī)構(gòu)職能定位，統(tǒng)一排污權(quán)交易規(guī)程，確保排污權(quán)交易市場(chǎng)健康、規(guī)范發(fā)展。

完善許可管理體系

以健全總量控制體系為目標(biāo)，構(gòu)建以排污許可證管理為核心，融排污權(quán)基本賬戶、排污權(quán)有償使用和交易、刷卡排污總量控制、建設(shè)項(xiàng)目總量準(zhǔn)入等于一體的總量管理制度體系，建立基于排污權(quán)基本賬戶的區(qū)域總量動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)庫(kù)，明確環(huán)境質(zhì)量不達(dá)標(biāo)區(qū)不得開展增加相應(yīng)指標(biāo)總量的排污權(quán)交易，確保區(qū)域環(huán)境質(zhì)量穩(wěn)步改善。以有機(jī)銜接政策體系為關(guān)鍵，依據(jù)區(qū)域環(huán)境質(zhì)量滿足功能要求情況，分別建立基于環(huán)境容量和最佳可行技術(shù)的確權(quán)分配機(jī)制，經(jīng)有償使用取得的排污權(quán)以許可排放量的形式登載于排污許可證；以許可排放量和實(shí)際排放量為紐帶，銜接排污許可與環(huán)境影響評(píng)價(jià)、排污收費(fèi)（環(huán)境稅）、總量控制、排污權(quán)有償使用和交易、環(huán)境監(jiān)測(cè)、監(jiān)管執(zhí)法等各項(xiàng)制度，統(tǒng)一固定污染源環(huán)境管理數(shù)據(jù)來(lái)源，促進(jìn)各項(xiàng)制度融會(huì)貫通。以實(shí)現(xiàn)智能化監(jiān)管為重點(diǎn)，建立以排污許可證管理信息平臺(tái)為基礎(chǔ)的環(huán)保大數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)對(duì)排污許可、增量控制、實(shí)時(shí)監(jiān)管、交易流轉(zhuǎn)的全過(guò)程動(dòng)態(tài)管理，提升對(duì)點(diǎn)源和區(qū)域污染物排放的精細(xì)化管控水平，推進(jìn)環(huán)境資源配置全流程透明化運(yùn)行，形成政府依法監(jiān)管、企業(yè)依證守法、社會(huì)監(jiān)督護(hù)法的良好氛圍。

健全交易市場(chǎng)機(jī)制

積極培育排污權(quán)市場(chǎng)，以建立“統(tǒng)一公開、監(jiān)管嚴(yán)格、交易活躍、流轉(zhuǎn)順暢”的排污權(quán)交易市場(chǎng)體系為目標(biāo)，結(jié)合區(qū)域環(huán)境污染特點(diǎn)拓展交易標(biāo)的，探索開展排污權(quán)價(jià)格形成機(jī)制研究，健全市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)則體系，降低制度性交易成本，引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，激勵(lì)治污技術(shù)研發(fā)創(chuàng)新，推動(dòng)長(zhǎng)效減排機(jī)制的建立；探索建立排污權(quán)回購(gòu)基金，建立多元化的環(huán)保投融資機(jī)制，提升政府對(duì)排污權(quán)交易市場(chǎng)的宏觀調(diào)控能力，更好保障戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目建設(shè)；依托區(qū)域大氣污染防治協(xié)作工作，探索建立長(zhǎng)三角、京津冀、珠三角等常態(tài)化的跨區(qū)域交易機(jī)制，統(tǒng)籌推進(jìn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展。強(qiáng)化監(jiān)管技術(shù)體系，結(jié)合排污許可證管理全過(guò)程加強(qiáng)監(jiān)督管理，綜合考慮區(qū)域環(huán)境質(zhì)量、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、行業(yè)績(jī)效水平等因素完善排污許可分配和確權(quán)機(jī)制，組織開展富余排污權(quán)核定、排污許可證執(zhí)行和監(jiān)管執(zhí)法等關(guān)鍵技術(shù)研究，探索政府購(gòu)買服務(wù)的第三方技術(shù)監(jiān)管制度，引入排污許可證記分監(jiān)管機(jī)制，規(guī)范完善排污權(quán)市場(chǎng)。發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，賦予企業(yè)許可排放量以一定的靈活性，實(shí)施交易后及時(shí)變更出讓和受讓企業(yè)許可排放量，使排污總量控制、環(huán)境成本控制與結(jié)構(gòu)調(diào)整結(jié)合更加緊密，排污權(quán)交易過(guò)程信息、成交信息以及履約信息等登載于排污許可證，將排污單位實(shí)施交易后的許可排放總量作為監(jiān)管執(zhí)法依據(jù)，切實(shí)將排污權(quán)交易建設(shè)成為推動(dòng)區(qū)域長(zhǎng)效減排、加快經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、推動(dòng)排污許可制度實(shí)施的有效經(jīng)濟(jì)手段。

（作者周樹勛系浙江省排污權(quán)交易中心主任；任艷紅系浙江省排污權(quán)交易中心高級(jí)工程師）