國家治理能力現(xiàn)代化的生態(tài)維度
——以政府生態(tài)治理能力為視角

◎張 磊 （遼寧大學(xué)馬克思主義學(xué)院，遼寧沈陽100036）

國家治理能力現(xiàn)代化的生態(tài)維度
——以政府生態(tài)治理能力為視角

◎張 磊 （遼寧大學(xué)馬克思主義學(xué)院，遼寧沈陽100036）

國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化能否推進(jìn)，在很大程度上取決于政府生態(tài)治理能力能否實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化。當(dāng)前，政府在生態(tài)治理中的執(zhí)行能力和回應(yīng)能力不足，這不僅不利于環(huán)境政策和環(huán)保法律的出臺(tái)和完善，更容易激發(fā)民眾和政府之間的矛盾，威脅社會(huì)秩序。提升政府生態(tài)治理能力的路徑是：政府在踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀的基礎(chǔ)上應(yīng)樹立正確的政績觀，繼續(xù)完善經(jīng)濟(jì)社會(huì)考核評(píng)價(jià)體系；有效吸收和借鑒發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的環(huán)境治理經(jīng)驗(yàn)，完善具體的環(huán)境治理制度；實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理的法治化等。

國家治理；政治生態(tài)；生態(tài)治理能力；環(huán)境治理；法治化

“治理”本是公共管理領(lǐng)域中“價(jià)值因素較少而技術(shù)因素較多的政治行為”［1］，公共治理問題的興起，主要源于政府和市場的局限性及它們?cè)谌舾深I(lǐng)域中的失靈。黨的十八屆三中全會(huì)提出了全面深化改革的總目標(biāo)之一是推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。這里的國家治理并非僅是國家政治體制的重要內(nèi)容，而是一個(gè)內(nèi)涵廣泛的概念，即“國家治理體系是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國家的制度體系，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機(jī)制、法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國家制度”［2］。“國家治理”一詞的提出表明治理的作用空間不僅局限于政府與市場領(lǐng)域，而是發(fā)生在廣義的國家領(lǐng)域，國家治理體系“既充分利用國家與政府現(xiàn)有的制度資源，又創(chuàng)新性地吸收市場與社會(huì)帶來的新機(jī)制與新手段”［3］。其中，“政府作為公共權(quán)力的行為代理人，既是制度體系的安排者，也是公共服務(wù)的主要供給者，更是推動(dòng)國家治理現(xiàn)代化的行動(dòng)者”［4］。因此，國家治理體系的構(gòu)建與治理能力的提升主要依賴于政府治理能力的增強(qiáng)。生態(tài)文明作為國家治理體系的重要組成部分，特別是在當(dāng)今生態(tài)環(huán)境問題如此嚴(yán)峻的形勢下，政府如何實(shí)現(xiàn)生態(tài)治理能力的現(xiàn)代化至關(guān)重要。

一、政府生態(tài)治理能力現(xiàn)代化的提出

盡管“國家治理”一詞將治理的范圍拓展到廣義、抽象的國家層面，但作為治理活動(dòng)的主要載體——政府，仍是現(xiàn)代社會(huì)提升國家治理能力的關(guān)鍵力量，因此，本文將國家治理能力的現(xiàn)代化具化為政府生態(tài)治理能力的現(xiàn)代化，即政府生態(tài)治理能力的精細(xì)化和法治化。首先，政府生態(tài)治理能力的現(xiàn)代化意味著精細(xì)化，因?yàn)椤霸谥袊?，大的方針路線、大的方向有了，中國特色社會(huì)主義已經(jīng)形成，道路也形成了，但是有很多問題并沒有具體化”［5］。在生態(tài)治理中，中國自1972年開始通過頒布環(huán)保法、設(shè)立環(huán)保機(jī)構(gòu)、召開或參與環(huán)保會(huì)議以及最近將生態(tài)文明建設(shè)納入中國特色社會(huì)主義總布局等舉措。就中央層面來看，環(huán)境保護(hù)已經(jīng)被置于非常重要的戰(zhàn)略地位，然而，以環(huán)保法的推進(jìn)為例，目前很多污染防治的具體條例不夠細(xì)化，因而一些地方政府仍然鉆法律空子以破壞環(huán)境為代價(jià)來換取當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)增長，這顯然對(duì)于政府實(shí)現(xiàn)生態(tài)治理能力的現(xiàn)代化是不利的。其次，政府生態(tài)治理能力的現(xiàn)代化也意味著法治化，一方面是繼續(xù)推進(jìn)國家環(huán)保事業(yè)各項(xiàng)制度的建立，另一方面，用法律來約束地方政府的環(huán)境保護(hù)行為。由于法律是糾正政府失靈的基本途徑，追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展而導(dǎo)致的資源環(huán)境代價(jià)顯然是政府職能失靈的結(jié)果，但在我國的環(huán)保法律中對(duì)于政府失靈的制度設(shè)計(jì)和規(guī)定較少，通常是從企業(yè)的視角來規(guī)定如何控制和懲治其污染行為的。而這種法律和制度上的不完善又是導(dǎo)致政府生態(tài)治理失靈的重要原因，因此，當(dāng)務(wù)之急是要用新的法律制度來規(guī)范和約束政府的生態(tài)治理行為。

二、政府生態(tài)治理能力的現(xiàn)狀

政府治理能力的大小通常可以從兩個(gè)層面來評(píng)定：一是政府自身如何，二是民眾對(duì)政府的滿意度。其中，從政府自身來講，主要看政府貫徹其政策和法律制度以及通過自我調(diào)整來應(yīng)對(duì)環(huán)境挑戰(zhàn)的程度如何。作為現(xiàn)代政府，環(huán)境保護(hù)和生態(tài)治理是其一項(xiàng)基本職能和重要使命，政府不僅對(duì)于環(huán)境相關(guān)事務(wù)應(yīng)具有較強(qiáng)的執(zhí)行能力，還要在出現(xiàn)環(huán)境突發(fā)事件時(shí)，具有快速、有效的回應(yīng)能力。就目前來看，似乎政府的這兩項(xiàng)治理能力都存在不足。

（一）政府執(zhí)行能力較弱，不但存在政策執(zhí)行鴻溝，而且環(huán)境執(zhí)法也不力

受官本位的傳統(tǒng)文化影響，政府官員往往認(rèn)為，制定政策是自己應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任，不需要?jiǎng)跓┟癖姴傩暮蛥⑴c，況且決策也是一個(gè)專業(yè)性較強(qiáng)的過程，普通民眾的非專業(yè)性意見往往并不能提升決策的質(zhì)量，反而會(huì)降低決策效率。從政體上看，中國作為單一制國家，地方政府是中央政府的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，即政策具有授權(quán)的特征，因此，執(zhí)行的效果主要取決于執(zhí)行者。在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，中央與地方環(huán)境治理權(quán)力的分配，其實(shí)質(zhì)是中央和地方的利益博弈過程，而這種博弈主要通過環(huán)境的執(zhí)行權(quán)和立法權(quán)的分配而實(shí)現(xiàn)。“環(huán)境方面的挑戰(zhàn)成為敏感的國家政治問題，同時(shí)也得到中國中央政府的認(rèn)真考慮，通過不斷增加環(huán)境保護(hù)支出，以及制定包含一系列現(xiàn)代環(huán)境保護(hù)法律在內(nèi)的政策綱領(lǐng)，中央政府對(duì)這一問題投入了很多的關(guān)注。但是，中國在很多方面仍然缺乏行之有效的制度來執(zhí)行這些政策和法律。因此，在地方上，中央政策往往沒有達(dá)到預(yù)期的效果”［6］序2。中國的環(huán)境政策自20世紀(jì)70年代開始不斷發(fā)生變化，中央政府越來越強(qiáng)調(diào)和重視環(huán)境保護(hù)，而地方政府的重視程度則主要由其官員在環(huán)境問題上的認(rèn)知情況及當(dāng)?shù)乜捎糜诃h(huán)境問題的資源數(shù)量來決定。也就是說，中央政府治理環(huán)境問題的能力正逐步變強(qiáng)，而地方政府的環(huán)境治理能力和執(zhí)行能力卻因其擁有處理地方事務(wù)的自主性以及對(duì)中央頒布的環(huán)境政策認(rèn)識(shí)上的偏差，而出現(xiàn)了執(zhí)行上的鴻溝，因而在環(huán)境破壞日趨嚴(yán)重的今天，如何處理這一問題變得尤其迫切和重要。國內(nèi)學(xué)者曾總結(jié)過地方政府在環(huán)境政策執(zhí)行中能力弱的原因，“第一，在中國的行政體制下，有關(guān)管理機(jī)構(gòu)由于缺乏強(qiáng)有力的制度支持而難以采取有效措施；第二，政策和法律程序中相關(guān)的沖突協(xié)調(diào)機(jī)制的薄弱或缺失，導(dǎo)致地方的執(zhí)行難問題特別嚴(yán)重”［6］9。這一結(jié)論表明在中國，政府尤其是地方政府在環(huán)境治理中的執(zhí)行能力不強(qiáng)，既和中國現(xiàn)有的制度體系不健全有很大關(guān)系，也源于規(guī)范和協(xié)調(diào)地方政府環(huán)保行為相關(guān)法律的不完善，尤其是環(huán)境執(zhí)法問題。在現(xiàn)實(shí)中，地方政府環(huán)境執(zhí)法不力的一大表現(xiàn)就是，當(dāng)?shù)胤秸朴喌陌l(fā)展計(jì)劃不利于當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境保護(hù)，或者與國家的環(huán)保法律存在沖突時(shí)，地方的環(huán)境部門往往會(huì)選擇執(zhí)行地方法規(guī)。究其原因，其一，這與政府環(huán)境執(zhí)法行為的成本和收益比有很大關(guān)系?！罢h(huán)保執(zhí)法工作的成本主要包括耗費(fèi)的經(jīng)濟(jì)成本、工作人員的時(shí)間、精力甚至身體健康，而收益則是環(huán)境質(zhì)量的改善和工作人員的合法收入與晉升機(jī)會(huì)”［7］。從時(shí)效性來看，環(huán)境執(zhí)法在短期內(nèi)的成本明顯大于收益，這不同于區(qū)域的經(jīng)濟(jì)增長，此外，“我們不能只根據(jù)公共產(chǎn)品的覆蓋范圍就確立政府職能的邊界。它必然要和行政治理成本相聯(lián)系”［8］?；氐缴鷳B(tài)治理問題上，由于生態(tài)環(huán)境的溢出效應(yīng)和政治集權(quán)體制下地方政府官員職位競爭的零和博弈所產(chǎn)生的行政治理成本在短期內(nèi)難以消除，所以政府的環(huán)境治理邊界就難以有效界定，從而致使其環(huán)保能力提升的空間缺失，如一些地方政府通過放寬環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)來為污染企業(yè)開“綠燈”，從而吸引商業(yè)投資的行為，就表明當(dāng)前中國政府的環(huán)保執(zhí)法能力還比較薄弱。其二，地方各級(jí)環(huán)保部門的改革和發(fā)展遠(yuǎn)不及中央部門，相應(yīng)的，其環(huán)境執(zhí)法能力也有限。具體表現(xiàn)為政府的環(huán)保部門權(quán)力小，在和權(quán)力較大的經(jīng)濟(jì)部門進(jìn)行博弈時(shí)往往不能有效保護(hù)自己的權(quán)益，也難以通過法律機(jī)制來保護(hù)環(huán)境。以污染申報(bào)制度為例，《大氣污染防治法》和《水污染防治法》都明確規(guī)定了排污單位要向所在地的環(huán)境行政主管部門，即政府環(huán)保部門申報(bào)擁有的污染物排放設(shè)施、處理設(shè)施和在正常作業(yè)條件下排放污染物的種類、數(shù)量、濃度，以及防治技術(shù)等。盡管申報(bào)是各個(gè)排污單位的法定義務(wù)，但由于申報(bào)的數(shù)據(jù)直接決定其排污費(fèi)的繳納額度，所以很多單位都存在數(shù)據(jù)瞞報(bào)的情形。正是由于政府環(huán)保部門環(huán)境執(zhí)法能力的有限性，即使加大環(huán)保執(zhí)法力度，也不可能對(duì)所有排污單位實(shí)行現(xiàn)場檢測和勘察，況且“地方環(huán)保局的行政級(jí)別有時(shí)還沒有其要監(jiān)管的企業(yè)的級(jí)別高”［9］，因此，環(huán)保部門也就無法對(duì)本地區(qū)的環(huán)境污染總況進(jìn)行全面的把握。本轄區(qū)的環(huán)境治理能力尚且不足，這更不利于政府間跨區(qū)域的污染聯(lián)合治理。

（二）政府回應(yīng)能力較弱，民眾對(duì)政府的不滿不斷加深，威脅社會(huì)穩(wěn)定和政府合法性的群體性事件頻發(fā)

無論是政府、市場還是社會(huì)，其治理的終極目標(biāo)都是實(shí)現(xiàn)對(duì)人的服務(wù)，而透過近些年國內(nèi)出現(xiàn)的環(huán)境群體性事件，我們不難發(fā)現(xiàn)一個(gè)共同的規(guī)律，那就是這類事件的矛盾主要表現(xiàn)為政府對(duì)于民眾的環(huán)境訴求回應(yīng)能力不強(qiáng)，導(dǎo)致民眾對(duì)政府的不滿情緒高漲?！白鳛槊癖姳磉_(dá)意見、維護(hù)權(quán)利的政治表達(dá)行動(dòng)，群體性事件是一種在體制外抗?fàn)幍环大w制、聚眾但非正式組織化的抗?fàn)幓顒?dòng)”［10］。環(huán)境群體性事件本是因企業(yè)的生產(chǎn)活動(dòng)破壞了民眾賴以生存和發(fā)展的環(huán)境基礎(chǔ)，從而威脅到民眾環(huán)境權(quán)益而引發(fā)的集體抗議活動(dòng)，其抗?fàn)帉?duì)象應(yīng)是造成環(huán)境污染的企業(yè)，與政府并無直接關(guān)系，但就國內(nèi)的情況來看，抗議民眾的矛頭多指向政府，即政府成為民眾宣泄不滿情緒的直接對(duì)象。究其原因，主要是因?yàn)檎Ｍㄟ^企業(yè)生產(chǎn)來為地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入活力和動(dòng)力，因此會(huì)為企業(yè)的生產(chǎn)和發(fā)展提供保護(hù)，而民眾卻希望政府能從他們的生存利益出發(fā)，阻止污染源的出現(xiàn)。這表明在環(huán)境領(lǐng)域，民眾的意愿和政府的行為通常是相悖的，即地方政府往往是通過默許企業(yè)的污染行為來換取經(jīng)濟(jì)績效，而且在環(huán)境被破壞后，又沒有對(duì)民眾的各種利益訴求給予及時(shí)、有效的回應(yīng)?！艾F(xiàn)代社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)要求政府具有強(qiáng)大的社會(huì)控制能力和敏銳的應(yīng)急反應(yīng)能力（如對(duì)環(huán)境突發(fā)事件的應(yīng)急能力），以此預(yù)防和控制可能發(fā)生的生態(tài)災(zāi)難，從而保證整個(gè)社會(huì)協(xié)調(diào)、持續(xù)、健康發(fā)展”［11］。這就需要政府更加關(guān)注和滿足民眾的多元化利益需求，而回應(yīng)就成為政府治理能力提升的一種重要方式。從應(yīng)然層面來看，政府應(yīng)當(dāng)對(duì)公眾的需求和問題給予最大限度的滿足和解決，即使無法解決，也應(yīng)當(dāng)給予及時(shí)的回復(fù)。然而，在實(shí)際的環(huán)境治理過程中，由于回應(yīng)意識(shí)不強(qiáng)，政府對(duì)很多關(guān)系民眾環(huán)境權(quán)益的問題通常采取不作為的態(tài)度，這極易導(dǎo)致民眾形成一種片面的認(rèn)識(shí)，即他們只有通過激進(jìn)的方式才能對(duì)政府真正施壓，迫使其叫停企業(yè)的污染生產(chǎn)活動(dòng)。而當(dāng)政府為了其經(jīng)濟(jì)績效而罔顧民眾的環(huán)境利益時(shí)，就形成了企業(yè)和民眾、強(qiáng)勢群體和弱勢群體的不公平關(guān)系，從而破壞了環(huán)境正義規(guī)則。另外，即使政府基于其治理合法性的考慮而對(duì)民眾的要求給予回應(yīng)，這種回應(yīng)通常也是低效和被動(dòng)的?？梢?，正是政府在環(huán)保領(lǐng)域的消極不作為導(dǎo)致民眾的不滿和抗議，甚至引發(fā)群體性事件，從而不利于良好秩序的維系。從長遠(yuǎn)來看，環(huán)境污染的影響已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和公共健康領(lǐng)域，正在威脅著中國城市和農(nóng)村的社會(huì)穩(wěn)定，而政府在環(huán)境治理中的回應(yīng)能力也將直接影響到中國的改革環(huán)境，因此，必須正視和重視這一問題。

三、政府生態(tài)治理能力的提升路徑

習(xí)近平曾強(qiáng)調(diào)，只有實(shí)行最嚴(yán)格的制度和最嚴(yán)密的法治，才能為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠保障。近年來，中國的生態(tài)環(huán)境問題已進(jìn)入高發(fā)、頻發(fā)階段，作為國家治理體系現(xiàn)代化的重要組成部分，政府如何在制度模式選擇和價(jià)值觀選擇上優(yōu)化和提升環(huán)境治理能力也是一個(gè)非常重要的問題。

（一）政府在環(huán)境治理中要積極踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀，樹立正確的政績觀

黨的十八大提出：“倡導(dǎo)富強(qiáng)、民主、文明、和諧，倡導(dǎo)自由、平等、公正、法治，倡導(dǎo)愛國、敬業(yè)、誠信、友善，積極培育社會(huì)主義核心價(jià)值觀?！保?2］社會(huì)主義核心價(jià)值觀作為社會(huì)層面的思想和價(jià)值導(dǎo)向，也必然是國家治理的重要方面，其倡導(dǎo)的文明、和諧、平等、友善等價(jià)值要素同樣也應(yīng)用到中國的環(huán)境治理上來，特別是作為公共權(quán)力的執(zhí)行機(jī)構(gòu)——政府，在環(huán)境治理中更要認(rèn)真踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀，在生態(tài)文明與經(jīng)濟(jì)增長、環(huán)境公益與政治晉升之間做出正確選擇。當(dāng)務(wù)之急就是繼續(xù)深化改革政府官員的政績考評(píng)體系，建立科學(xué)的政績觀。因?yàn)椤翱茖W(xué)的考核評(píng)價(jià)體系猶如‘指揮棒’，在生態(tài)文明制度建設(shè)中是最重要的”［13］129。其實(shí)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)都是人類的正當(dāng)利益，且二者的終極目標(biāo)都是謀求人類的最大福祉。而經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的廢棄物也必然會(huì)影響到環(huán)境質(zhì)量，這使得二者的利益沖突不可避免。中國當(dāng)前的生態(tài)困境，與多年來國家積極推行以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的方針政策不無關(guān)系，而各級(jí)地方政府的經(jīng)濟(jì)成績也成為上級(jí)政府評(píng)判下級(jí)官員能否政治晉升的主要標(biāo)準(zhǔn)，這是一種典型的以經(jīng)濟(jì)因素為主要指標(biāo)的政績合法性現(xiàn)象。在民主法制建設(shè)仍不完善的今天，政府官員作為理性的經(jīng)濟(jì)人，往往通過追求政績合法性來實(shí)現(xiàn)個(gè)人政治職位的升遷以及政府合法性的認(rèn)同。在唯GDP政績觀的影響下，地方政府官員往往會(huì)忽視生態(tài)治理，而只重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展。眾所周知，環(huán)境公益是維系人類生存和可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)條件，因而具有毋庸置疑的正當(dāng)性。盡管近些年來黨和政府通過會(huì)議和文件多次強(qiáng)調(diào)環(huán)境保護(hù)對(duì)于國家前途和命運(yùn)的重要戰(zhàn)略意義，如習(xí)近平明確指出：“最重要的是要完善經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展考核評(píng)價(jià)體系。要把資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益等體現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)狀況的指標(biāo)納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展評(píng)價(jià)體系，使之成為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要導(dǎo)向和約束。要建立責(zé)任追究制度，對(duì)那些不顧生態(tài)環(huán)境盲目決策、導(dǎo)致嚴(yán)重后果的領(lǐng)導(dǎo)干部，必須追究其責(zé)任，而且應(yīng)該終身追究。”［13］129-130在實(shí)踐中，國家也推行了若干將地方官員政績與環(huán)境治理掛鉤的措施，如在全國范圍內(nèi)推廣江浙地區(qū)“河長制”的河流治污模式、環(huán)保部與全國31個(gè)省區(qū)市簽訂大氣治污目標(biāo)責(zé)任書，等等。因此，作為環(huán)境治理主要執(zhí)行主體的各級(jí)地方政府應(yīng)積極響應(yīng)中央的政策號(hào)召，一方面，要認(rèn)真執(zhí)行中央政府倡導(dǎo)的官員政績考核新辦法和標(biāo)準(zhǔn)，另一方面，更要在觀念上摒除以前的錯(cuò)誤、片面績效觀，將樹立科學(xué)、合理、正確的績效觀念作為踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀的重要途徑。此外，關(guān)于如何界定經(jīng)濟(jì)和環(huán)境的關(guān)系，有一個(gè)問題至關(guān)重要，雖然社會(huì)主義核心價(jià)值觀倡導(dǎo)我們建立經(jīng)濟(jì)和環(huán)境的和諧并存，但是“是以經(jīng)濟(jì)活動(dòng)為中心，在不影響經(jīng)濟(jì)增長前提下照顧環(huán)境保護(hù)”，還是“把環(huán)境保護(hù)放在核心地位，把對(duì)環(huán)境的關(guān)懷內(nèi)化到經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，把這種環(huán)境態(tài)度貫穿到經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中”，顯然是兩種不同的績效觀，因而中國政府嘗試探索一種以環(huán)境保護(hù)為核心、不破壞環(huán)境的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式或許對(duì)于政府績效觀的改善會(huì)更加重要和可行。

（二）在具體的制度設(shè)計(jì)上，應(yīng)繼續(xù)推行區(qū)域聯(lián)合環(huán)境治理機(jī)制，以及借鑒其他國家和地區(qū)的垃圾處理政策

中國當(dāng)前環(huán)境危機(jī)的加劇，除了地方政府治理理念和政績觀念與國家和中央的政策有所偏離，其最根本的原因還是具體的治理制度不夠完善，抑或缺乏可行的治理舉措。該問題的解決除了需要繼續(xù)探索適合中國國情的治理模式，還需要合理借鑒發(fā)達(dá)國家和地區(qū)有效的治理方法。由于這些國家和地區(qū)較之中國更早地進(jìn)入現(xiàn)代化的歷史潮流，同時(shí)也更早地承受環(huán)境惡化的巨大代價(jià)，因而它們?cè)诂F(xiàn)代化的進(jìn)程中形成和制定了許多有效、成功的環(huán)境治理措施和制度，這顯然是值得我們吸收和借鑒的寶貴資源。由于環(huán)境污染具有脫域性，即一旦出現(xiàn)環(huán)境問題，其影響范圍往往不可能只是一個(gè)地區(qū)或政府，而是會(huì)影響到多個(gè)地區(qū)或政府，因此，是聯(lián)合整治還是各自為政的治理就成為政府生態(tài)治理模式如何選擇的一大難題。治理實(shí)踐證明，實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域的聯(lián)合環(huán)境治理應(yīng)該成為未來政府生態(tài)治理的一個(gè)重要方向。如實(shí)行多年的中國太湖流域水環(huán)境綜合治理省部級(jí)聯(lián)席會(huì)議制度，就是針對(duì)以前流域內(nèi)各政府多頭治水加劇污染擴(kuò)散的局面而建立的，該省部級(jí)聯(lián)席會(huì)議和流域內(nèi)的?。ㄊ校┘?jí)政府之間并非那種行政隸屬關(guān)系，而僅是一個(gè)中央與地方多方機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)機(jī)制，這一制度最大的優(yōu)越性就是整合了流域內(nèi)各地方政府的私利，克服了環(huán)境治理中各自為政或搭便車的局限性，從而成為太湖綜合治理中最有價(jià)值的舉措。此外，在現(xiàn)代社會(huì)中，人們的物質(zhì)消費(fèi)水平不斷提高，而消費(fèi)后產(chǎn)生的垃圾不但數(shù)量龐大，而且難以消解。中國大陸的垃圾分類回收措施實(shí)行了多年，但效果并不理想，公共空間中的垃圾仍然隨處可見，或許我國臺(tái)灣地區(qū)實(shí)施的“垃圾不落地”政策將是一種有效的借鑒。我國臺(tái)灣地區(qū)在經(jīng)歷過垃圾滿天飛和因建立垃圾焚燒廠而引發(fā)民眾抗議等階段后，于20世紀(jì)90年代末和21世紀(jì)初先后實(shí)行了四合一資源回收、垃圾“零廢棄”和強(qiáng)制垃圾分類等政策，即“垃圾不落地”政策。這一政策的具體辦法就是馬路上不設(shè)立垃圾桶，垃圾車每天定時(shí)開到社區(qū)門口，居民聽到垃圾車的音樂自行將垃圾分類倒入車內(nèi)。如果在非規(guī)定時(shí)間亂扔垃圾，則會(huì)被處以高額罰款，且相關(guān)部門會(huì)對(duì)亂扔垃圾的人和行為進(jìn)行非常嚴(yán)格的監(jiān)管。此外，我國臺(tái)灣地區(qū)居民需要自行到便利店購買政府統(tǒng)一規(guī)定的垃圾袋以倒垃圾，但不收取垃圾費(fèi)，事實(shí)上，制造越少垃圾的居民需要購買的垃圾袋就越少，而這種鼓勵(lì)居民少制造垃圾的舉動(dòng)正體現(xiàn)了“污染者付費(fèi)原則”。我國臺(tái)灣地區(qū)這一垃圾處理措施經(jīng)過十多年的推行，目前已取得了巨大的成功，每人每日垃圾清運(yùn)量已經(jīng)下降了50%以上，垃圾回收率也從20%左右上升到50%以上［14］。盡管杭州、廣州等城市先后借鑒過我國臺(tái)灣地區(qū)“垃圾不落地”的經(jīng)驗(yàn)，但并沒有真正推廣?？傊摾幚碚呒扔行н\(yùn)用了經(jīng)濟(jì)學(xué)中的“污染付費(fèi)”原則，增加了制造污染的成本，也依賴于我國臺(tái)灣地區(qū)的公民教育和環(huán)保團(tuán)體的推進(jìn)。當(dāng)學(xué)生教育從觀念傳播轉(zhuǎn)變成一種生活習(xí)慣，當(dāng)環(huán)保組織成為一種獨(dú)立于政府之外卻能對(duì)政府施壓的社會(huì)力量時(shí)，不但民眾的環(huán)保能力會(huì)增強(qiáng)，而且政府的環(huán)境治理能力也會(huì)隨之提升。

（三）繼續(xù)推進(jìn)政府生態(tài)治理的法治化，提升民眾對(duì)政府的滿意度

在法治、選舉制度以及人權(quán)等問題上，中國一直在走一條不同于西方政治制度的特色道路，特別是法治問題。法治的初衷是要反對(duì)專制和人治，將法律作為一種治理方式和手段，但其前提則是要有完備的法律制度，因此文中提到的生態(tài)治理的法治化，主要是指在現(xiàn)有環(huán)境法律基礎(chǔ)上進(jìn)一步細(xì)化、深化各項(xiàng)環(huán)保法律和條款，使不同類型的環(huán)境污染問題在治理時(shí)都有具體的法律法規(guī)可循。也就是說，要治理環(huán)境污染，實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧發(fā)展，必須通過法律手段來規(guī)范人類的行為，環(huán)保法律就是環(huán)境治理的制度手段。當(dāng)然，如果有了嚴(yán)格的法律監(jiān)督和處罰，企業(yè)的污染成本就會(huì)增加，有利于督促其通過技術(shù)革新來換取清潔生產(chǎn)，也會(huì)激勵(lì)政府的環(huán)保部門積極進(jìn)行環(huán)境執(zhí)法，提升環(huán)境治理能力和效率?，F(xiàn)代化的國家治理需要治理者嫻熟地掌握立法方法和技術(shù)，能夠創(chuàng)設(shè)適合社會(huì)發(fā)展的法律制度。這是因?yàn)椤胺芍贫ǖ迷胶?，人們?cè)侥芾斫?、解釋和運(yùn)用法律。良好的法律制度需清晰明了，需要解釋的問題不多，就便于執(zhí)行，產(chǎn)生的誤解就少，所顯示的國家治理法治化的程度就越高”［15］。此外，“建設(shè)環(huán)境保護(hù)法律體系時(shí)，在企業(yè)、老百姓、非政府環(huán)保組織與個(gè)之間有必要就實(shí)質(zhì)性問題進(jìn)行廣泛溝通。行政一方是環(huán)境政策的制定人，整個(gè)制定過程中有必要廣泛征求意見，以環(huán)境保護(hù)為出發(fā)點(diǎn)就相關(guān)各主體之間的利害關(guān)系進(jìn)行調(diào)節(jié)，發(fā)揮其作為中介人的中間調(diào)解作用”［16］。如果作為行政一方的政府能夠有效運(yùn)用法律來化解生態(tài)危機(jī)，緩和人與自然的矛盾、政府與民眾的沖突，切實(shí)保障民眾的環(huán)境權(quán)益，公共決策的出臺(tái)也能按照法律所規(guī)定的民主程序進(jìn)行，讓利益相關(guān)的民眾參與進(jìn)來，充分考慮民眾的利益和要求，當(dāng)不能滿足民眾的一些需求時(shí)，能夠積極、及時(shí)地給予解釋和回應(yīng)，讓民眾有一種和政府平等、協(xié)商的歸屬感，那么民眾的不滿情緒就會(huì)減少，對(duì)政府的認(rèn)同感就會(huì)提升，影響社會(huì)秩序的抗議活動(dòng)也會(huì)減少，從而為國家的全面深化改革提供良好的社會(huì)環(huán)境。政府只有通過積極、主動(dòng)的信息公開，才能有效地提升民眾對(duì)政府管理的參與、監(jiān)督和認(rèn)同度［17］。

總之，中國已進(jìn)入全面深化改革的關(guān)鍵時(shí)期，諸多矛盾和問題在改革中不斷涌現(xiàn)，生態(tài)危機(jī)也隨著環(huán)境的不斷惡化而逐漸凸顯出來，而生態(tài)文明建設(shè)與經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化方面的改革同等重要。黨的十八屆三中全會(huì)明確將推進(jìn)國家治理體系和能力的現(xiàn)代化列入全面深化改革的總目標(biāo)之中，而如何具體細(xì)化這一宏大目標(biāo)和任務(wù)，就成為政府需要思考的重要命題。在生態(tài)治理迫在眉睫的國內(nèi)環(huán)境下，各級(jí)政府要順應(yīng)時(shí)勢，努力尋找國家治理的生態(tài)出口，唯有當(dāng)政府的價(jià)值選擇和制度建設(shè)都滿足生態(tài)治理現(xiàn)代化的要求時(shí)，或許才能真正實(shí)現(xiàn)國家治理體系現(xiàn)代化的宏偉目標(biāo)。

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（責(zé)任編輯：于健慧）

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1005-460X（2015）06-0009-05

2015-09-08

國家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“中國特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路的理論闡釋與實(shí)踐路徑研究”（12&ZD058）；遼寧大學(xué)青年項(xiàng)目“國家治理現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)路徑的生態(tài)維度研究”（LDQN201414）

張磊（1985—），女，山西臨汾人，法學(xué)博士，講師，從事中國政府與政治、環(huán)境治理研究。