重思社區(qū)治理創(chuàng)新：本質(zhì)蘊涵、實踐考量與未來進路

單菲菲（蘭州大學管理學院，甘肅蘭州 730000）

一、問題提出：社區(qū)治理創(chuàng)新既有敘事與重思

社區(qū)是社會治理的微單元，社區(qū)治理創(chuàng)新是城鄉(xiāng)基層面對治理難題時的策略選擇。隨著工業(yè)化和信息化的發(fā)展，社會矛盾和社會風險逐漸凸顯，各類社會問題下沉到社區(qū)，導致社區(qū)治理面臨的場景愈加復雜，加大了治理難度。并且中國進入了發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化、增長動力轉(zhuǎn)換的歷史交匯期，在當前的基本政治制度框架下，提升行政效率、改善公共服務、增進公共利益是深化改革的關(guān)鍵所在。社區(qū)治理創(chuàng)新可以通過加強主體協(xié)作、創(chuàng)新資源配置和組織動員等方式，實現(xiàn)國家治理理念的落地，從基礎性層面提升國家治理效能，因此，社區(qū)治理創(chuàng)新成為多數(shù)社區(qū)發(fā)展的“破題之舉”、社會治理創(chuàng)新的“實踐場地”。

黨的十八大以來，社區(qū)治理創(chuàng)新的價值與運作備受重視。2014 年，習近平提出，“加強和創(chuàng)新社會治理，關(guān)鍵在體制創(chuàng)新，核心是人……社會治理的重心必須落到城鄉(xiāng)社區(qū)”［1］；2017 年，中國第一個以中共中央、國務院名義出臺的關(guān)于城鄉(xiāng)社區(qū)治理的綱領性文件《中共中央國務院關(guān)于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》提出，要“積極推進城鄉(xiāng)社區(qū)治理理論創(chuàng)新、實踐創(chuàng)新、制度創(chuàng)新”［2］；2021 年，《中共中央國務院關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的意見》公布，強調(diào)“推進基層治理創(chuàng)新”［3］，再次凸顯了社區(qū)治理創(chuàng)新的重要性。

在國家政策的引領、支持與戰(zhàn)略部署下，全國各地的社區(qū)治理創(chuàng)新實踐大量涌現(xiàn)，也成就了社區(qū)治理創(chuàng)新的理論增長期。論域主要集中在以下四個方面：一是關(guān)于社區(qū)治理主體創(chuàng)新的探討。中國社區(qū)建設的早期實踐陷于“國家—政府”中心論抑或“社會—居民”中心論的困頓中，學界對此各抒己見，通過“政社合作”［4］以及“共進”［5］突破“國家—社會”關(guān)系范式的解釋限度。隨著實踐的推進，越來越多的研究反映出中國社區(qū)治理創(chuàng)新的本土情境——中國共產(chǎn)黨的領導核心作用，探索黨建引領社區(qū)治理創(chuàng)新的理論邏輯［6］。二是關(guān)于社區(qū)治理創(chuàng)新路徑的解析。各地社區(qū)采用“三社聯(lián)動”“公共服務精準化”“‘互聯(lián)網(wǎng)+’數(shù)字化治理”等方式尋求社區(qū)治理創(chuàng)新的突破口，也得到了學術(shù)界的適時回應［7-9］。三是關(guān)于社區(qū)治理創(chuàng)新績效的審視。社區(qū)治理創(chuàng)新的績效被歸納為完善社區(qū)治理體系、增強社區(qū)自治功能、提升社區(qū)服務供給能力等三個結(jié)果向度［10］。四是關(guān)注到特殊類型社區(qū)的治理創(chuàng)新，包括老舊小區(qū)、城鄉(xiāng)結(jié)合部等社區(qū)的針對性案例研究較為豐富。

不可否認，社區(qū)治理創(chuàng)新的理論研究確實能夠帶來社區(qū)治理效能的提升，但是“目前各地方興未艾的社區(qū)治理模式創(chuàng)新，更多的是在社區(qū)治理的技術(shù)性問題上進行回答和嘗試”［11］，并且社區(qū)治理創(chuàng)新的理論研究表現(xiàn)出濃厚的實證傾向，所以這些成果雖為及時之作，但對社區(qū)治理創(chuàng)新本質(zhì)蘊涵的直觀洞察與闡釋不足。將社區(qū)治理創(chuàng)新視為“多元主體的參與過程”“治理機制與方式的多樣化實踐”“社區(qū)居民參與和動員機制的重塑”［12］仍局限于現(xiàn)象認識。沒有對事物本質(zhì)的把握，就容易“玉石混淆”。已有研究指出層出不窮的社區(qū)治理創(chuàng)新中包含著“偽創(chuàng)新”，強調(diào)要警惕基層部門患上“創(chuàng)新‘強迫癥’”“玩概念式的‘偽創(chuàng)新’”［13］，并對基層治理“偽創(chuàng)新”的概念、表征予以歸納［14］?！皞蝿?chuàng)新”的概念、特征已經(jīng)明晰，那么究竟什么是社區(qū)治理創(chuàng)新？它的本質(zhì)蘊涵是什么？應當激勵和推進哪些社區(qū)治理創(chuàng)新？什么樣的社區(qū)治理創(chuàng)新才是可持續(xù)的？在將社區(qū)治理創(chuàng)新作為社區(qū)發(fā)展動力源泉的道路上，這些問題亟須得到學術(shù)觀照。

改進績效是公共部門管理行為的終極目標［15］，社區(qū)治理創(chuàng)新活動也是如此，只有在績效視域下思考創(chuàng)新的結(jié)果與效應，才能對上述問題進行清晰解答，社區(qū)治理創(chuàng)新的本質(zhì)蘊涵應當包含對績效本源的回應，以此為準則，可以杜絕“偽創(chuàng)新”充數(shù)。因此，本研究從績效視域出發(fā)，結(jié)合當前績效治理的基本邏輯，重思社區(qū)治理創(chuàng)新的本質(zhì)蘊涵，以此對社區(qū)治理創(chuàng)新的實踐進行考量，并提出未來進路，以期為社區(qū)治理創(chuàng)新的實踐推進提供理論方案。

二、社區(qū)治理創(chuàng)新的本質(zhì)蘊涵：績效視域與公共價值承載

對本質(zhì)形成認識是討論各類社區(qū)治理創(chuàng)新關(guān)鍵性議題的基礎，是開展相關(guān)研究的前提和要件。只有正確把握社區(qū)治理創(chuàng)新的本質(zhì)蘊涵，才能避免對研究及實踐產(chǎn)生誤判和混淆，才能真正探索中國智慧和貢獻中國方案。

（一）“創(chuàng)新”“公共價值”與“績效”的耦合

對“創(chuàng)新”最早的系統(tǒng)研究始于約瑟夫·熊彼特，創(chuàng)新被看作在具體的經(jīng)濟活動中執(zhí)行新組合以獲得更高的經(jīng)濟收益。當“創(chuàng)新”的概念引入公共管理學科后，公共部門的組織屬性賦予“創(chuàng)新”與經(jīng)濟學語境截然不同的含義。首先，公共部門的治理創(chuàng)新從目標上來說是為了增進公共利益、獲得公眾的更多支持［16］。這意味著公共部門的創(chuàng)新必須堅持以民為本，傾聽并回應民眾的聲音，這是創(chuàng)新實踐得以成功的依托和歸宿。其次，公共部門治理創(chuàng)新作為一種實踐活動，有必要對其過程與結(jié)果方面加以審視。過程審視的焦點在于創(chuàng)新如何形成，是否持續(xù)建構(gòu)在公共利益增進的基礎上；結(jié)果審視的要點在于持續(xù)性，曇花一現(xiàn)的新事物并不能稱為創(chuàng)新，創(chuàng)新必須具有時間的延續(xù)性和空間的擴散性，才不會因為創(chuàng)新造成公共資源的浪費，當然，持續(xù)的重點不在于其形式的存廢，而在于其要素是否在實踐中得到了存續(xù)和擴散［17］。

從公共部門創(chuàng)新的目標來說，“公共價值”使創(chuàng)新目標得到更為貼切的表達。1995 年，馬克·H.穆爾提出了“公共價值”的概念，指向服務、結(jié)果以及更深范圍的信任，將公共價值看作公眾集體偏好的形成過程，是公眾對政府期望的集合［18］。盡管至今公共價值在究竟是“觀念”還是“成果”上仍具有概念的模糊性和爭議性，但是其所包含的核心理念引起了公共管理研究者對公共管理以往范式解釋力的重新思考以及公共管理實踐者對自身角色的重新定位。公共價值管理理論在應對效率、問責和公平的挑戰(zhàn)時，超越了以往范式，給出了全新答案，多元主體的一致性構(gòu)建是公共價值管理追求的圖景?？梢哉f，公共價值始于公眾的需求，經(jīng)由多元主體的共同努力和行動，最終會在公共領域內(nèi)實現(xiàn)公眾福利的積累［19］，因此，公共部門管理的最終目的即為社會創(chuàng)造和實現(xiàn)公共價值。在當前公共價值管理已被譽為“新的公共管理范式”背景下，作為公共部門推動改革之重要方式的創(chuàng)新來說，創(chuàng)造和實現(xiàn)公共價值理應是創(chuàng)新的終極目標。

從審視公共部門創(chuàng)新的過程與結(jié)果來看，可以將其理解為績效治理的過程。伴隨新公共管理運動的浪潮，雖然公共部門績效管理成為推動政府變革的有效手段，備受政界和學界推崇，但也因為其過于強調(diào)工具導向而飽受詬病。不過，無論任何時期，績效都是政府管理活動有形或無形的結(jié)果，是政府存續(xù)與發(fā)展的源泉［20］。公共價值管理范式的興起，重構(gòu)了“績效”的邏輯理路，公共價值對績效合法性的本質(zhì)規(guī)定，避免了新公共管理理論下的政府績效滑向工具理性的極端［21］。以公共價值為基礎的公共部門績效治理，強調(diào)公共性是績效的本質(zhì)規(guī)定性，績效是政府、市場、社會等多元主體共同治理的產(chǎn)物，績效的可持續(xù)在于公共價值得以持續(xù)創(chuàng)造和實現(xiàn)。公共部門治理創(chuàng)新顯然是為了追求公共部門的績效改進，在以公共價值為基礎的績效治理視域下審視公共部門治理創(chuàng)新，其過程應當是對公眾需求回應的過程，其結(jié)果應為公共價值得以創(chuàng)造和實現(xiàn)，進而才能真正體現(xiàn)創(chuàng)新、產(chǎn)出績效。

（二）理解“社區(qū)治理創(chuàng)新”

厘清公共部門“創(chuàng)新”“公共價值”“績效”等三者之間的耦合關(guān)系，回到社區(qū)場域，社區(qū)治理創(chuàng)新必須直面三個問題：一是社區(qū)治理創(chuàng)新的驅(qū)動機制是什么，二是社區(qū)治理創(chuàng)新評判的要素是什么，三是社區(qū)治理創(chuàng)新的可持續(xù)性如何看待。

就社區(qū)治理創(chuàng)新的驅(qū)動機制而言，是為了回歸社區(qū)“共同體”的本質(zhì)屬性，形塑社區(qū)不同成員的價值認同，找尋共同利益。盡管當前對于社區(qū)治理創(chuàng)新的動力機制被歸納為黨和政府的倡導推動、社區(qū)治理的問題倒逼、信息技術(shù)的有力支撐等，但是這些結(jié)論仍歸結(jié)于顯象。如果社區(qū)成員不能充分認識改革的含義和意義，不能支持其進程，任何一次由組織高層管理者發(fā)起的創(chuàng)新運動都難以推行［22］。技術(shù)的應用同樣需要在特定的社會現(xiàn)實背景下加以酌量。因此，社區(qū)治理創(chuàng)新不是拘泥于管理主義，利用項目形式、工具形式對社區(qū)民眾管理，而是為了促成社區(qū)民眾的協(xié)商與溝通以及集體行動。只有承載公共價值的社區(qū)治理創(chuàng)新，才具有生命力；反之，脫離了公共價值目標，形式結(jié)構(gòu)再多變的社區(qū)治理也并不意味著創(chuàng)新。

就社區(qū)治理創(chuàng)新評判的要素而言，應當圍繞公共價值管理的要素（包括主體、機制、結(jié)構(gòu)、過程）而開展。公共價值強調(diào)社會建構(gòu)，所以要求社區(qū)治理創(chuàng)新的發(fā)起主體多元，不是政府單方的文件、運動、口號，進而表現(xiàn)為“政績”，而是政府、市場、社會在社區(qū)場域中就公共議題相互協(xié)商與對話以及進一步達成共識。社會是一個分工與協(xié)作的治理系統(tǒng)［23］，多元主體致力于社區(qū)治理創(chuàng)新，并不意味著政府權(quán)威的喪失或者責任推卸，政府仍需在其中承擔制度安排、遠景設計的重任，這樣才能形成社區(qū)治理創(chuàng)新的穩(wěn)定結(jié)構(gòu)。在創(chuàng)新過程中，難免各種利益博弈、價值沖突發(fā)生，這就要求在遇到“棘手問題”時，始終將公共價值作為社區(qū)治理創(chuàng)新組織與管理過程的唯一判斷準則。

就社區(qū)治理創(chuàng)新的可持續(xù)性而言，“持續(xù)”意味著社區(qū)治理創(chuàng)新是真實創(chuàng)新、具有績效的創(chuàng)新。社區(qū)治理創(chuàng)新可持續(xù)的規(guī)律在于將公共價值作為出發(fā)點和落腳點，圍繞公共價值管理要素的迭代，可以保障社區(qū)治理創(chuàng)新的持續(xù)。在可持續(xù)過程中，社區(qū)治理創(chuàng)新需要處理好“個性化”與“系統(tǒng)化”的關(guān)系。“個性化”是因為價值建構(gòu)具有情境特征，會因為社區(qū)人文環(huán)境、發(fā)展階段的不同而表現(xiàn)出差異性，所以社區(qū)治理創(chuàng)新的“個性化”就是基于公共價值的“軌道”上探索新穎的公共產(chǎn)品、治理方式、治理技術(shù)。要把握住公共性的“靈魂”，并非“千城一面，萬區(qū)一貌”?！跋到y(tǒng)化”即個別社區(qū)治理創(chuàng)新案例向更大范圍擴散，產(chǎn)生累積效應。如果一個社區(qū)治理創(chuàng)新案例可復制性差，就意味著創(chuàng)新生命力不足，需要從本質(zhì)、過程進行反思與調(diào)適。

三、社區(qū)治理創(chuàng)新的實踐考量：“動機—要素—可持續(xù)”路徑

根據(jù)上文對社區(qū)治理創(chuàng)新本質(zhì)蘊涵的分析，可以基于績效視域與公共價值承載，從創(chuàng)新驅(qū)動機制、創(chuàng)新所體現(xiàn)的公共價值管理要素、創(chuàng)新的可持續(xù)性對當前如火如荼的社區(qū)治理創(chuàng)新實踐進行考量與檢視。

（一）基于社區(qū)治理創(chuàng)新驅(qū)動機制的實踐考量

從社區(qū)治理創(chuàng)新實踐來看，面對不斷涌現(xiàn)的社區(qū)治理新問題，治理主體應對的驅(qū)動機制有所不同，由此會帶來創(chuàng)新結(jié)果的差異。眾所周知，20 世紀90年代中國開始實行“社區(qū)制”的城市基層管理體制，社區(qū)居委會“去行政化”成為實踐界面臨的治理難題，對此，深圳市大膽嘗試“居站分離”模式進行社區(qū)管理格局重構(gòu)，通過新設立社區(qū)工作站承擔政府下派的行政任務，賦予社區(qū)居委會自治功能，被譽為中國城市基層管理體制改革創(chuàng)新的重要模式之一，但是目前來看，以功能分離為導向的此次改革沒有帶來治理的有效性，反而因為社區(qū)居民委員會邊緣化、社區(qū)工作站合法性等問題受到質(zhì)疑，被研究者稱為“深圳改革悖論”［24］。與此迥異，我國已加速進入老齡化社會，以甘肅省蘭州市中心區(qū)的城關(guān)區(qū)為例，60歲以上戶籍老年人約占全區(qū)戶籍人口的24%。為此，蘭州市城關(guān)區(qū)于2009 年創(chuàng)建了全國第一家由政府主導、企業(yè)加盟、市場運作、社會參與的虛擬養(yǎng)老院，采取“線上調(diào)度+線下服務”的方式，使得注冊入院老人通過手中一部電話就能享受到便捷的養(yǎng)老服務。城關(guān)區(qū)虛擬養(yǎng)老院運行10 多年來，已吸納126 家企業(yè)加盟服務，已有13.37 萬名老人注冊入院，服務總量已達到1，378.69 萬人次［25］。這一創(chuàng)新之舉是多元主體聯(lián)結(jié)并利用信息技術(shù)在養(yǎng)老方式上的良性革新，減輕了家庭、社會的養(yǎng)老壓力，滿足了老年人的養(yǎng)老需求。

這兩項創(chuàng)新都有“全國首次”的標簽，結(jié)果的差異實則隱含著不同的驅(qū)動機制。深圳市“居站分離”是政府推動下的強制性制度安排，2002 年濫觴于鹽田區(qū)，2005 年深圳市要求社區(qū)工作站全市覆蓋。在這項創(chuàng)新中，市政府及區(qū)政府、街道辦事處、社區(qū)居民委員會、社區(qū)工作站、社區(qū)居民等參與者的利益取向不盡相同，但創(chuàng)新沒有對參與主體的不同利益偏好給予足夠重視，沒有理順社區(qū)治理中的各種利益關(guān)系［26］，導致不同主體（尤其是社區(qū)工作站、社區(qū)居委會、社區(qū)服務中心）之間矛盾重重，創(chuàng)新最終運行艱難，未能取得預期效果。而目前來看，蘭州市城關(guān)區(qū)虛擬養(yǎng)老院已運行13 年，在運行過程中明確了市政府、區(qū)政府、街道辦事處以及財政、民政、工商、食藥監(jiān)等職能部門的職責，運用各種扶持政策調(diào)動企業(yè)和社區(qū)的積極性，在提供養(yǎng)老服務時采取政府購買服務的方式進行需求調(diào)查，進而制定和調(diào)整全區(qū)養(yǎng)老服務菜單，所以創(chuàng)新延續(xù)并不斷形成治理績效。綜上，從創(chuàng)新的動機來說，以解決社區(qū)現(xiàn)實治理難題為創(chuàng)新出發(fā)點毋庸置疑，但是行政發(fā)包并不帶來創(chuàng)新，必須立足治理的現(xiàn)實基礎，最大限度地追求社區(qū)中各類組織、各個參與者的“最大公約數(shù)”，以此為創(chuàng)新驅(qū)動機制，才能有效回應社區(qū)治理現(xiàn)實難題。

（二）基于社區(qū)治理創(chuàng)新要素構(gòu)成的實踐考量

從社區(qū)治理創(chuàng)新要素的構(gòu)成來看，是否按照公共價值管理要素進行創(chuàng)新實踐，也有助于甄別真?zhèn)蝿?chuàng)新。社區(qū)網(wǎng)格化管理在北京市東城區(qū)試點成功后，作為城市基層管理體制創(chuàng)新在全國范圍推廣，但是在后續(xù)推廣進程中已經(jīng)偏離了最初面貌。從地方案例來看，推廣進程表現(xiàn)為自上而下的傳統(tǒng)行政壓力輸送，如在上海市案例中，行政力量對社區(qū)進行單向度的組織“覆蓋”、人員“進入”和經(jīng)費“投入”［27］，不符合公共價值建構(gòu)對多元主體要素及協(xié)同結(jié)構(gòu)要素的要求；在廣州市案例中，有社區(qū)按照嚴格劃分的網(wǎng)格單元，實施科層化管理流程，為的是完成上級政府的“命題作文”［28］，即當?shù)厣鐓^(qū)網(wǎng)格化治理的機制為行政機制，過程為行政指令達成過程，與公共價值管理對機制、過程要素的要求相悖?！敖釉V即辦”是北京市近幾年基層治理的又一實踐創(chuàng)新，北京市12345市民服務熱線系統(tǒng)將群眾的合理訴求直接派給訴求歸屬管轄的街鄉(xiāng)，街鄉(xiāng)須在規(guī)定時限內(nèi)辦結(jié)。2020年，北京市全年“接訴即辦”受理量突破千萬，有效回應了社會需求，公眾對政府的滿意度顯著提升［29］，“接訴即辦”通過帶動群眾參與治理達到了社區(qū)、社會善治的目標。

“社區(qū)網(wǎng)格化”“接訴即辦”都是從社區(qū)治理體制方面著手尋求創(chuàng)新，就社區(qū)治理創(chuàng)新要素而言，后者因為在創(chuàng)新的過程中觀照到公共價值管理的要素，比“社區(qū)網(wǎng)格化”更勝一籌?！吧鐓^(qū)網(wǎng)格化”表現(xiàn)為通過行政力量統(tǒng)領社區(qū)各項資源與治理過程，盡管信息技術(shù)通常作為社區(qū)網(wǎng)格化的支撐，但是行政控制取向削弱了社區(qū)成員參與，只能刺激短期行為與成效?，F(xiàn)在全國很多社區(qū)仍然保留網(wǎng)格化的治理方式，如果這項創(chuàng)新沒有在主體、結(jié)構(gòu)、機制、過程中體現(xiàn)公共價值管理的要素，繼續(xù)忽視當前社區(qū)治理生態(tài)的多樣性，最終可能不了了之?！敖釉V即辦”交出滿意答卷，源于它通過不同治理主體之間有效互動來促進問題解決，城市范圍內(nèi)各級政府、職能部門、公共服務企業(yè)、有訴求的社區(qū)居民在“接訴即辦”的平臺上實現(xiàn)了從沖突、分歧、糾紛走向談判、信任和合作，從而創(chuàng)造了公共治理的合力［30］。這也滿足了公共價值管理中對主體、結(jié)構(gòu)、機制、過程等要素的要求，與社區(qū)治理創(chuàng)新的要素要求相吻合，因此這項創(chuàng)新持續(xù)取得社區(qū)治理績效、社會治理績效。

（三）基于社區(qū)治理創(chuàng)新可持續(xù)性的實踐考量

從社區(qū)治理創(chuàng)新的可持續(xù)性來看，只有不僅僅停留在“進行”層面更體現(xiàn)為“持續(xù)深化”的社區(qū)治理創(chuàng)新，才能產(chǎn)生累積效應，對社會發(fā)展具有重要意義。社區(qū)協(xié)商是中國特色社會主義協(xié)商民主制度在基層的延展，全國各地一直積極探索社區(qū)協(xié)商創(chuàng)新。非常具有典型性的案例包括浙江省溫嶺市已歷經(jīng)二十余年的民主懇談會、浙江省桐鄉(xiāng)市2013 年開始的自治法治德治“三治融合”探索、廣東省廣州市下圍村的“民主商議、一事一議”等。這些創(chuàng)新一方面立足當?shù)厣鐣嵺`場域，主動回應當?shù)刂卫硇枨?、發(fā)展需求，進行原創(chuàng)性探索，取得了顯著成效；另一方面，社區(qū)協(xié)商創(chuàng)新的制度性要素得以提煉并產(chǎn)生擴散效應，使得社區(qū)治理創(chuàng)新的“盆景”正在變成全域社會治理的“風景”和“全景”［31］。雖然2011 年安徽省銅陵市撤銷街道辦事處、成立大社區(qū)制的社區(qū)治理創(chuàng)新，足夠引起全國基層治理實踐部門與學術(shù)界的關(guān)注，但是目前看來，也許這一減少城市管理層級的創(chuàng)新僅僅適合銅陵市當?shù)?，沒有像預期的那樣在全國或者全國的中小城市中“遍地開花”，也就是說，就社區(qū)治理創(chuàng)新的可持續(xù)性來看仍屬于“孤例”。

為什么“銅陵模式”存在創(chuàng)新持續(xù)的限度？就銅陵市當時的做法來看，在街道辦事處工作的公務員、事業(yè)編制人員等都是保持身份不變、職級不變、待遇不變分流到整合后的社區(qū)中，意味著大量公職人員進入本該體現(xiàn)自治的社區(qū)場域，政府職能沒有精簡，甚至各個部門都想在社區(qū)設立分支，“形變”而“神不變”的創(chuàng)新也就沒有獲得更大范圍的接受與認可。銅陵市現(xiàn)在社區(qū)發(fā)展的出路為“以基層黨建為抓手，提升社區(qū)凝聚力”，通過居民論（聽）證會強化居民自我管理能力、社區(qū)治理能力［32］，取得的績效并不能全部歸結(jié)于撤銷了街道辦事處。社區(qū)協(xié)商創(chuàng)新能夠不斷持續(xù)，并且在中國城鄉(xiāng)社區(qū)治理中由點及面，走向程序化、系統(tǒng)化和制度化，是因為這一創(chuàng)新本質(zhì)上是群眾性和人民性［33］。各個地方一方面將社區(qū)協(xié)商創(chuàng)新建立在地域情境與本土文化中，采取靈活的形式設計、組織；另一方面，應形塑、凝練其中的核心要素。只有在“個性化”與“系統(tǒng)化”之間找到了平衡點的社區(qū)創(chuàng)新，才能不斷深化與延續(xù)，在高度復雜和快速變遷的社會中釋放出創(chuàng)新帶來的治理績效。

四、社區(qū)治理創(chuàng)新的未來進路：“黨建、價值、績效、技術(shù)”構(gòu)成關(guān)鍵詞

中國社會領域的深刻轉(zhuǎn)型在社區(qū)微單元完整、生動體現(xiàn)，創(chuàng)新作為重要的應對、調(diào)適手段備受各級政府重視，但是針對層見疊出的社區(qū)治理創(chuàng)新，本研究認為需要進行深層次的冷靜思考，以免造成公共資源的浪費?！笆卤局髁x”“結(jié)果導向”的創(chuàng)新，會因為缺乏系統(tǒng)思路而生命力不足。結(jié)合當前公共價值管理范式，社區(qū)治理創(chuàng)新的未來進路在于以下四個方面。

（一）堅持黨建引領社區(qū)治理創(chuàng)新

中國的社區(qū)治理創(chuàng)新必須建立在本土情境與文化中，與西方國家的社區(qū)治理路徑、過程不同，中國社區(qū)治理需要厘清的是“政黨—政府—市場—社會”等四重關(guān)系。中國共產(chǎn)黨是馬克思主義的使命型政黨，中國共產(chǎn)黨把支部建在最基層，才成功地把一盤散沙的中國社會整合起來，建立了獨立的現(xiàn)代國家［34］。在當前城鄉(xiāng)社區(qū)治理中，持續(xù)加強基層黨組織建設，為社區(qū)治理創(chuàng)新提供了堅實可靠的組織保障，例如上文提到的“三治融合”桐鄉(xiāng)樣本就是黨組織引領下的社區(qū)治理創(chuàng)新實踐。只有確保黨組織在社區(qū)治理結(jié)構(gòu)中的核心地位，才能保障社區(qū)治理創(chuàng)新的政治方向正確、以民為本的取向以及公共價值的創(chuàng)造與實現(xiàn)。并且，基層黨組織在社區(qū)治理創(chuàng)新中也具備其他組織無法比擬的獨特優(yōu)勢：一是中國共產(chǎn)黨一直堅持“從群眾中來、到群眾中去”的工作方法，是與社區(qū)居民聯(lián)系最直接、最廣泛的組織；二是只有黨組織能夠形成“縱向到底、橫向到邊”的組織網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)，積累最豐富的治理經(jīng)驗；三是只有黨組織具備的權(quán)威性能夠?qū)Ω鱾€組織形成鏈接，將治理資源實實在在地帶到社區(qū)居民身邊。所以中國本土的社區(qū)治理創(chuàng)新必須是堅持黨的“一元核心領導”下各地社區(qū)的多樣態(tài)探索。

（二）全程堅守公共價值之約束

公共價值管理范式的到來意味著與以往傳統(tǒng)公共行政范式重視效率、新公共管理范式重視結(jié)果不同，公共部門治理不僅重視效率、結(jié)果，更加關(guān)注的是集體偏好，是基于多元主體共識之上的治理活動。其實從新中國成立之后的治理場景來看，中國共產(chǎn)黨始終堅持全心全意為人民服務的宗旨、始終把“實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民群眾根本利益”作為一切工作的出發(fā)點和落腳點，因此，“代表人民意志以及實現(xiàn)和達成人民愿望、要求就成為黨的必然使命”［35］，這與公共價值的意蘊不謀而合，但是公共價值的創(chuàng)造與實現(xiàn)是一個復雜多變的過程，沒有全程對公共價值的堅守，就會造成“公共價值失敗”［36］。從上文提到的“居站分離”“社區(qū)網(wǎng)格化”“撤銷街道辦事處”等社區(qū)治理創(chuàng)新來看，每一項創(chuàng)新的初衷也是為了實現(xiàn)“善治”，但是創(chuàng)新過程中對公共價值管理要素的把握不足，創(chuàng)新的績效就會受到損失。所以就社區(qū)治理創(chuàng)新而言，公共價值作為目標與尺度，要貫穿于創(chuàng)新始終，包括：一是創(chuàng)新目標的公共價值建構(gòu)，即社區(qū)成員對共同面對的問題達成共識并進入政策決策過程中，其中要重視社區(qū)治理共識的聚合機制；二是創(chuàng)新過程的組織管理，要將社區(qū)治理創(chuàng)新的效率置于公共價值的規(guī)定之下，創(chuàng)新的制度支持、資源分配都緊緊圍繞公共價值，社區(qū)管理者能夠時刻積極回應創(chuàng)新中的公共價值。只有堅守公共價值的社區(qū)治理創(chuàng)新，才能形成集成聯(lián)動，帶來創(chuàng)新“紅利”。

（三）將創(chuàng)新視為績效治理過程

公共部門都是從追求績效中獲得合法性基礎的，錯誤的績效觀（例如只追求政績）會導致公共部門在治理的道路上與公共性相悖、漸行漸遠。20 世紀90 年代，羅伯特·貝恩提出績效是公共管理面臨的三大問題之一。在實踐推進與理論演進中，公共部門對于績效的追求也在發(fā)生變化——從績效管理轉(zhuǎn)變?yōu)榭冃е卫?，“治理”意味著政府不再是績效唯一的生產(chǎn)者，績效還來源于市場、社會等更為豐富的主體，是多元主體參與、協(xié)商、合作的結(jié)果，追求“績效”就需要對績效生成的整體系統(tǒng)、各個環(huán)節(jié)進行有效治理。社區(qū)治理創(chuàng)新必然要用“績效”來測度，以達到對創(chuàng)新結(jié)果的回應。社區(qū)治理創(chuàng)新對績效的追求應當是績效治理的過程，具體包括對“如何讓社區(qū)治理創(chuàng)新承載公共價值”“如何使得社區(qū)場域中各類組織在創(chuàng)新中形成績效的生產(chǎn)機制”“如何在公共價值基礎上紓解社區(qū)治理創(chuàng)新過程中的價值沖突”“如何對社區(qū)治理創(chuàng)新績效進行科學評價、形成激勵機制”“如何有效使用社區(qū)治理創(chuàng)新的績效信息形成新的創(chuàng)新”等問題作出正確回答。社區(qū)治理創(chuàng)新只有完成了績效治理的過程，才能獲得真實績效。

（四）注重技術(shù)與治理良性適配

互聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)手段為當今中國發(fā)展提供了強有力的科技引擎，“互聯(lián)網(wǎng)+”時代的到來也為社區(qū)創(chuàng)新帶來了機遇，社區(qū)成員網(wǎng)上參與的主觀愿望和客觀渠道基本具備，社區(qū)智能管理平臺正在將多元的社區(qū)治理主體聚合在平臺上，把分散的治理資源整合在平臺上，通過虛擬空間改變社區(qū)“陌生人社會”，并產(chǎn)生協(xié)同治理效應，例如上文提到的“接訴即辦”創(chuàng)新同時也是技術(shù)賦能治理的體現(xiàn)。技術(shù)是一把雙刃劍，本身的不可控性、不確定性，不僅會為社區(qū)、社會帶來治理風險，還有可能從“智慧治理”滑向“技術(shù)利維坦”［37］，盲目技術(shù)化、過度技術(shù)化并不體現(xiàn)出工具使用的正向效應。在未來社會運用技術(shù)進行治理成為必然并且不斷造就創(chuàng)新機會的背景下，要想社區(qū)治理創(chuàng)新與技術(shù)應用避免異步困局，就要建立技術(shù)與治理、公共價值的關(guān)聯(lián)。技術(shù)作為輔助工具幫助社區(qū)治理創(chuàng)新實現(xiàn)治理效能，不能反向變?yōu)椤凹夹g(shù)駕馭治理”，技術(shù)與治理的良性適配建立在特定的社區(qū)治理創(chuàng)新場景中，必須服務于創(chuàng)新的目標——創(chuàng)造和實現(xiàn)公共價值。所以技術(shù)應用在社區(qū)治理創(chuàng)新過程中，只有始終堅持滿足社區(qū)多元治理主體尤其是社區(qū)居民的合理需求，才能確保社區(qū)治理創(chuàng)新不被技術(shù)裹挾。