責(zé)任分立與責(zé)任超載：縣域治理視角下鄉(xiāng)鎮(zhèn)避責(zé)的生成邏輯

葉娟麗 周澤龍（武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，湖北武漢 430072）

一、引言

作為政治哲學(xué)的重要議題，“責(zé)任”承載著人們對“善治”的向往，責(zé)任政治和問責(zé)制度設(shè)計也一直都是研究者們關(guān)切的熱點(diǎn)。伊曼努爾·康德將“責(zé)任”視為道德的“善”的實(shí)現(xiàn)路徑［1］；馬克斯·韋伯認(rèn)為，“責(zé)任”是實(shí)現(xiàn)“政治使命”的重要價值取向，并將其作為重要原則融入法理型的理性官僚制設(shè)計中［2］；弗朗西斯·福山則將“責(zé)任制政府”看作現(xiàn)代國家建構(gòu)三要件中的重要環(huán)節(jié)［3］。從科層創(chuàng)制到公共行政，公共性使得政府行政管理問題歸根結(jié)底成為責(zé)任性問題［4］。因此，對責(zé)任相關(guān)問題的研究，既可以看作對“責(zé)任”這一傳統(tǒng)政治哲學(xué)議題的深化，也可以說是理解現(xiàn)代民主政治實(shí)踐的重要切口。

責(zé)任規(guī)避是責(zé)任政治的題中應(yīng)有之義。責(zé)任政治研究興起的同時，也將作為宏觀制度架構(gòu)與微觀個體行為的政府避責(zé)現(xiàn)象引入學(xué)術(shù)界的研究視域，例如，韋弗（R.K.Weaver）的“避責(zé)政治”［5］、莫特森（P.B.Mortensen）的“避責(zé)歸咎”［6］、胡德（C.Hood）的“避責(zé)博弈”［7］等。在國內(nèi)學(xué)術(shù)界，一般認(rèn)為倪星和王銳創(chuàng)設(shè)了對政府避責(zé)現(xiàn)象的議題討論［8］，學(xué)界繼而提出了“權(quán)責(zé)分立”［9］、“總體性體制”［10］、“職責(zé)同構(gòu)”［11］等分析框架，以揭示我國政府內(nèi)部總體性避責(zé)行為的內(nèi)在機(jī)理。也有部分學(xué)者聚焦于基層政府，如將屬地管理制度變遷視為基層避責(zé)的主要誘導(dǎo)因素［12］。

縱覽既有研究，我們可以發(fā)現(xiàn)，國內(nèi)學(xué)術(shù)界關(guān)于避責(zé)的探討主要基于中國政治體制的權(quán)責(zé)配置，并以此為基礎(chǔ)建構(gòu)了闡釋中國政府體制和政府行為的本土話語，這些研究不可謂不深刻，然而，關(guān)于政府避責(zé)現(xiàn)象的討論大多框定在靜態(tài)的正式制度內(nèi)部，是旨在彌合中國政治發(fā)展中的制度縫隙以及填補(bǔ)行政體制改革缺失鏈條的“縫補(bǔ)型”探索。而在當(dāng)前推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化方興未艾之際，基層政府以避責(zé)為主要考量的行為策略嚴(yán)重?fù)p害著執(zhí)政黨的合法性與政府權(quán)威；而與之相對應(yīng)的是，對基層治理尤其是治理轉(zhuǎn)型背景下縣域治理中的政府權(quán)責(zé)配置及其避責(zé)行為的最新發(fā)展，學(xué)術(shù)界卻關(guān)切不夠。盡管有少數(shù)學(xué)者注意到了與基層避責(zé)相關(guān)的權(quán)責(zé)制度設(shè)計，但要么沒有回應(yīng)當(dāng)前基層治理困境與治理轉(zhuǎn)型這一背景的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，要么缺乏對引發(fā)基層避責(zé)現(xiàn)象的深層機(jī)制探討?！扒竽局L者，必固其根本”，作為國家治理的基石——現(xiàn)代化的基層治理，其發(fā)展目標(biāo)必然指向構(gòu)建科學(xué)有效的責(zé)任政府。有鑒于此，本文在已有關(guān)于避責(zé)研究的基礎(chǔ)上，立足當(dāng)下國家治理現(xiàn)代化的治理轉(zhuǎn)型背景，從縣域治理的視角，考察縣鄉(xiāng)的責(zé)任體制以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)避責(zé)行為的實(shí)踐邏輯，剖析鄉(xiāng)鎮(zhèn)避責(zé)行為的深層結(jié)構(gòu)性因素，以期回應(yīng)當(dāng)前基層治理中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)履責(zé)難題，進(jìn)而為基層治理現(xiàn)代化實(shí)踐提供政策性啟發(fā)。

二、“避責(zé)”：概念與分析框架

盡管避責(zé)是依附于科層體制的痼疾，但近年來基層避責(zé)現(xiàn)象的日益增多仍然使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)避責(zé)成為顯性問題。作為一級政權(quán)組織的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，其行為受體制特征與組織結(jié)構(gòu)等多重因素的塑造，例如從“經(jīng)營型政權(quán)”［13］到“依附型政權(quán)”［14］，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在政治體制改革和地方社會變遷中不斷調(diào)適組織行為并進(jìn)行著策略性選擇；反之亦然。作為基層政府的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，其行為在本質(zhì)上不僅是現(xiàn)實(shí)政治的體制性折射，而且是體現(xiàn)中國國家治理樣態(tài)的重要窗口。毫無疑問，當(dāng)前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)避責(zé)現(xiàn)象與國家治理改革密切相關(guān)，縣域治理現(xiàn)代化下責(zé)任體制的轉(zhuǎn)換重構(gòu)了縣鄉(xiāng)關(guān)系并帶來基層政府行為的變遷。基于中國特色的政治制度理論和現(xiàn)實(shí)政治背景，本文在厘清避責(zé)相關(guān)概念的前提下，試圖構(gòu)建一個“責(zé)任—資源—行動”的分析框架，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)避責(zé)現(xiàn)象產(chǎn)生的內(nèi)在機(jī)理予以學(xué)理上的分析，以期拓展避責(zé)研究的理論視角。

雖然學(xué)術(shù)界目前對“避責(zé)”概念的界定較為多樣，但普遍存在一個模糊的共識，即將避責(zé)視為以規(guī)避風(fēng)險為目的的自我保護(hù)機(jī)制。例如，辛特萊納（M.Hinterleitner）認(rèn)為，避責(zé)是政府官員應(yīng)對負(fù)面事件時采取的自我保護(hù)型行為［15］；倪星和王銳則認(rèn)為避責(zé)是政府為避免利益受損而采取的責(zé)任規(guī)避的策略行為［9］。核心概念的界定是學(xué)術(shù)研究的基石與關(guān)鍵環(huán)節(jié)，因此，在對鄉(xiāng)鎮(zhèn)避責(zé)現(xiàn)象進(jìn)行分析之前，有必要對“避責(zé)”這一核心概念進(jìn)行解構(gòu)與再闡釋，進(jìn)而明晰鄉(xiāng)鎮(zhèn)避責(zé)的主體與范疇。而要界定“避責(zé)”的內(nèi)涵與外延，首先需要辨析目前學(xué)術(shù)界關(guān)于“避責(zé)”的兩對概念。

一是關(guān)于責(zé)任的屬性或者說行政責(zé)任與政治責(zé)任的相互關(guān)系。行政責(zé)任是行政機(jī)關(guān)及其工作人員從事行政業(yè)務(wù)工作時所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任［16］，而政治責(zé)任則是“政治官員制定符合民意的公共政策”并推動其實(shí)施的職責(zé)以及應(yīng)承擔(dān)的相應(yīng)制裁［17］。一般而言，行政責(zé)任有明確的法律邊界，政治責(zé)任的邊界則相對模糊。在選舉政治和權(quán)力制衡的制度設(shè)計下，西方學(xué)術(shù)界對避責(zé)的研究明晰地框定在行政責(zé)任的范疇；而國內(nèi)的研究大多沒有界定責(zé)任的屬性或者將政治責(zé)任與行政責(zé)任雜糅于一體。不同于西方責(zé)任語境，在當(dāng)前中國的黨政體制下，政治責(zé)任與行政責(zé)任相隨相伴，難以完全分割。例如，“違法違紀(jì)”“雙開”等政治話語將政治責(zé)任與行政責(zé)任緊密結(jié)合，甚至?xí)r常出現(xiàn)行政責(zé)任依附于政治責(zé)任的情況。具體到縣域政治權(quán)力的結(jié)構(gòu)性運(yùn)作，政治責(zé)任往往比行政責(zé)任更具問責(zé)性而成為縣域治理的主導(dǎo)性約束力量。因此，本文所講的鄉(xiāng)鎮(zhèn)避責(zé)主要指縣域治理過程中的政治責(zé)任。

二是關(guān)于避責(zé)的行為方式或者說避責(zé)與卸責(zé)的關(guān)聯(lián)及各自的范疇。自避責(zé)議題提出以來，大多數(shù)學(xué)者將避責(zé)視為基層政府官員主要的行為變化［8］，但缺少對避責(zé)這一行為本身的討論；而后有學(xué)者主張用“卸責(zé)”取代“避責(zé)”，以揭示基層政府的行為模式，并認(rèn)為卸責(zé)相比于避責(zé)“更為精確”［16］，然而，就概念本身的意涵來講，避責(zé)強(qiáng)調(diào)行為主體對于不確定的責(zé)任風(fēng)險的規(guī)避而更多指向的是一種事前行為，卸責(zé)則強(qiáng)調(diào)行為主體對責(zé)任的推卸，其更多指向的是一種事后行為。就實(shí)踐來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為政權(quán)末梢，其下位政府的結(jié)構(gòu)性特征決定了其只能避責(zé)而無法卸責(zé)。因此，本文仍使用鄉(xiāng)鎮(zhèn)避責(zé)這一概念來闡釋當(dāng)前基層政府的行為模式，以突出下位政府特性給鄉(xiāng)鎮(zhèn)帶來的特殊履責(zé)困境。

基于以上的討論，本文將“避責(zé)”概念界定為：政府官員由于內(nèi)外部責(zé)任壓力所迫，而通過各種策略性手段以規(guī)避政治責(zé)任風(fēng)險的行為。具體而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)避責(zé)的主體是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，主要目的是規(guī)避事前責(zé)任風(fēng)險，規(guī)避對象則主要為政治責(zé)任。

而關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)避責(zé)的解釋路徑，已有的分析框架大多從權(quán)責(zé)配置的視域剖析了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府避責(zé)現(xiàn)象的成因，但很顯然，鄉(xiāng)鎮(zhèn)避責(zé)不僅有其結(jié)構(gòu)性特征，而且反映出基層政治運(yùn)作的某種深層機(jī)制。比如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“低位政府”屬性，使得它在成為責(zé)任的匯聚地的同時，只能避責(zé)而不能卸責(zé)；又如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為深嵌基層社會的一級政權(quán)，其政治責(zé)任往往為事務(wù)治理所羈絆，這就決定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)責(zé)任的承擔(dān)往往與其治理能力相關(guān)聯(lián)。而治理能力以資源為載體，從理論上講，基于責(zé)任配置和相應(yīng)的資源供給，即能實(shí)現(xiàn)組織的良好運(yùn)轉(zhuǎn)，然而，當(dāng)事務(wù)、責(zé)任與資源供給不均衡、不匹配，即出現(xiàn)所謂的“超載”現(xiàn)象時，基層政府的政策執(zhí)行偏差和策略性行為就會由此出現(xiàn)，此即達(dá)斯古普塔（A.Dasgupta）等學(xué)者提出的“科層負(fù)荷”［18］。根據(jù)“科層負(fù)荷”的概念與理論，本文構(gòu)建了一個“責(zé)任—資源—行動”等三維分析框架，嘗試以此來解釋治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型背景下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)避責(zé)問題。當(dāng)然，我國黨政體制下的科層超載有其特定的體制性內(nèi)涵與治理意蘊(yùn)，并不同于選舉政治下的“科層負(fù)荷”，因此，我們的解釋全部建基于我國縣域治理的內(nèi)在邏輯與運(yùn)行機(jī)理。本文所涉及的田野資料，主要源于筆者2019 年7 月于川西D 縣的調(diào)查①本文第二作者周澤龍于2019 年7 月對川西D 縣進(jìn)行了為期近一個月的田野調(diào)查，通過對30 余位縣、鄉(xiāng)、村干部進(jìn)行半結(jié)構(gòu)式訪談和通過參與式觀察深入縣域治理現(xiàn)場，獲得了大量的第一手調(diào)研資料。。

三、責(zé)任分立：縣鄉(xiāng)之間責(zé)任的結(jié)構(gòu)性配置

責(zé)任體制作為制度規(guī)訓(xùn)的核心要素，既劃定著縣域治理的畛域，也反映出縣域治理的既定樣態(tài)。自黨的十八屆三中全會提出“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”以來，中央通過對地方行政體制的改革不斷規(guī)訓(xùn)著基層政府行為，以期建立適應(yīng)治理現(xiàn)代化要求的政府體系，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)“中國之治”。這意味著政黨使命的重點(diǎn)從“發(fā)展”轉(zhuǎn)向了“治理”，政治價值的迭代在重構(gòu)縣域治理生態(tài)的同時，也推動縣鄉(xiāng)責(zé)任體制從責(zé)任一體走向責(zé)任分立。

（一）縣鄉(xiāng)之間責(zé)任的體制性轉(zhuǎn)換

學(xué)界常以黨的十八大為分界線，以“政治錦標(biāo)賽”統(tǒng)括之前的地方政府發(fā)展模式［19］，而將“治理競賽”作為治理現(xiàn)代化改革下的地方行政模式［20］。黨的十八大以前，“一些地方和部門把GDP 作為綜合反映國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和考核官員政績的唯一指標(biāo)”［21］，在“唯GDP 論”政治錦標(biāo)賽中的優(yōu)勝者不僅能擴(kuò)大自身的財稅基礎(chǔ)，更能在政治晉升中占據(jù)優(yōu)先級地位。同時，在“經(jīng)濟(jì)趕超”的總體戰(zhàn)略目標(biāo)下，上級政府通過政府內(nèi)部層層逐級委托，將經(jīng)濟(jì)發(fā)展的任務(wù)一直發(fā)包到基層政府，是謂“行政發(fā)包”［22］。行政發(fā)包為基層治理帶來諸多彈性空間，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府擁有社會事務(wù)的靈活處理權(quán)，而這些處理權(quán)既可以是正式權(quán)力，也可以是非正式權(quán)力。通過制度外的途徑處理社會事務(wù)，其目的是為了拉動地方經(jīng)濟(jì)的快速增長，其超高的效率也得到了事實(shí)的證明，但是由于權(quán)力的不規(guī)范使用容易帶來社會矛盾的激化，而面對風(fēng)險的爆發(fā)需要縣鄉(xiāng)多重權(quán)力的共同運(yùn)用才能解決，縣鄉(xiāng)兩級政府被迫承擔(dān)著共同的行政和事務(wù)責(zé)任。換言之，單一的政績驅(qū)動目標(biāo)和彈性的治理空間使得縣鄉(xiāng)兩級政府往往結(jié)成政治聯(lián)盟，因而時常出現(xiàn)“基層共謀”以應(yīng)對上級政策的地方性行為［23］。而基層共謀現(xiàn)象的本質(zhì)是“一體化”的縣鄉(xiāng)責(zé)任體制，“一榮俱榮、一損俱損”，雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存在法外行為，但只要在政治可控范圍之內(nèi)，縣級政府就不會對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行問責(zé)。由于共謀的收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于被共同上級問責(zé)的風(fēng)險［16］，而且，由于檢查問責(zé)體系不健全，縣鄉(xiāng)兩級政府更傾向于利用自身的信息優(yōu)勢隱瞞地方性不規(guī)范行為，即通過縣級權(quán)力運(yùn)作對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行責(zé)任庇護(hù)。本文將縣鄉(xiāng)之間的這種責(zé)任關(guān)系稱為“保護(hù)型責(zé)任體制”。

黨的十八大以后，“人民對美好生活的向往”成為執(zhí)政目標(biāo)，基層治理進(jìn)入了綜合考核的新時代。例如，2013 年中共中央組織部印發(fā)的《關(guān)于改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核工作的通知》，要求全面地、綜合地看待地方治理成效轉(zhuǎn)變，并且要求治理的方方面面都要達(dá)標(biāo)，這意味著政府施政目標(biāo)由“經(jīng)濟(jì)發(fā)展”轉(zhuǎn)向了“社會治理”與“公共服務(wù)”。在這種新的國家治理現(xiàn)代化理念下，治理有效的達(dá)成與服務(wù)的供給需要一系列規(guī)則的運(yùn)行予以保障，而這又反過來促使治理規(guī)范化和治理法治化的要求被進(jìn)一步強(qiáng)化，由此給縣域治理帶來的變化在于：一是權(quán)力內(nèi)容得以明晰，上級政府會遵循“法無授權(quán)不可為”的原則，嚴(yán)懲各類違法行為；二是權(quán)力行使程序得以規(guī)范，依法治理成為地方政府的行政原則?？梢哉f，施政目標(biāo)的轉(zhuǎn)型瓦解了以往縣鄉(xiāng)政治聯(lián)盟的動力基礎(chǔ)，而權(quán)責(zé)的規(guī)范化和問責(zé)的強(qiáng)化則進(jìn)一步加劇了縣鄉(xiāng)政府“分鍋”避責(zé)的行為動向［24］。由此，在責(zé)任界限不斷明晰且問責(zé)力度不斷強(qiáng)化的基礎(chǔ)上，縣鄉(xiāng)之間的責(zé)任關(guān)系逐漸由“保護(hù)型責(zé)任體制”向“分立型責(zé)任體制”轉(zhuǎn)變。

（二）縣鄉(xiāng)分立型責(zé)任體制的特征

目標(biāo)轉(zhuǎn)型、規(guī)范治理與責(zé)任分立是縣域治理改革的三個關(guān)鍵概念，它們建構(gòu)起了具有中國特色的基層政府行政改革鏈條。治理現(xiàn)代化不僅變革了縣鄉(xiāng)治理體制，也重構(gòu)了縣鄉(xiāng)責(zé)任體制。分立型責(zé)任體制在回應(yīng)國家治理目標(biāo)和基層治理轉(zhuǎn)型的同時，也展現(xiàn)出其不同于“保護(hù)型責(zé)任體制”的特征。具體地說，這種特征體現(xiàn)在內(nèi)容和運(yùn)行機(jī)制兩個方面。

從內(nèi)容來說，縣鄉(xiāng)之間分立型責(zé)任體制下的“責(zé)任”，不同于以往的“過失性責(zé)任”，而主要與治理任務(wù)相關(guān)聯(lián)。確切地說，主要是與上級政府中心工作相關(guān)的政治責(zé)任。在曾經(jīng)的保護(hù)型責(zé)任體制下，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展是唯一的中心工作，縣級政府主要通過正向激勵的方式調(diào)動鄉(xiāng)鎮(zhèn)和各職能部門的爭先熱情，真正被問責(zé)的只是如安全、腐敗等過失性的“一票否決”事項(xiàng)。而當(dāng)基于治理現(xiàn)代化理念的治理競賽興起，原本那些處于邊緣地位的縣級職能部門，例如環(huán)保、民政等部門的職能被納入縣級考核而成為中心工作。與此相伴隨的是這些部門在目標(biāo)責(zé)任書中簽訂的事務(wù)責(zé)任在鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理責(zé)任中的分量增加，從而使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理責(zé)任的內(nèi)容也越來越豐富。

從運(yùn)行機(jī)制來說，縣鄉(xiāng)之間分立型責(zé)任體制下的基層責(zé)任呈現(xiàn)剛性特征，且問責(zé)力度大。自中央提出依法治國的總目標(biāo)且通過重塑紀(jì)檢監(jiān)察體制等一系列制度性改革拉緊了黨政干部的“干事紅線”后，政治問責(zé)的成本大幅提升，從而使得基層政府的行為得以規(guī)約，尤其是法治監(jiān)督的下沉，使得縣鄉(xiāng)權(quán)力運(yùn)行走向透明化，縣鄉(xiāng)之間原有的制度性關(guān)聯(lián)被割裂。同時，縣鄉(xiāng)之間這種分立型責(zé)任體制的剛性特征還體現(xiàn)為補(bǔ)償機(jī)制的缺乏。正如有研究所指出的那樣，“承載著激發(fā)干部改革創(chuàng)新熱情、解決避責(zé)難題這一厚重制度使命的容錯機(jī)制的出場本應(yīng)能為基層干部擘畫新的政治藍(lán)圖，但卻在政治實(shí)踐中由于制度設(shè)計的天然缺陷而難以達(dá)成預(yù)期效果”［25］。補(bǔ)償機(jī)制和容錯機(jī)制的缺位，使得縣鄉(xiāng)之間這種新興的分立型責(zé)任體制下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)責(zé)任進(jìn)一步剛性化，這種責(zé)任剛性化與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府素來“權(quán)小能弱”的地位相結(jié)合，更加強(qiáng)化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級在問責(zé)格局中的結(jié)構(gòu)性困境。

四、責(zé)任超載：鄉(xiāng)鎮(zhèn)責(zé)任的結(jié)構(gòu)性困境

治理現(xiàn)代化的政治任務(wù)和壓力延伸至縣域?qū)用?，使縣級政府面臨權(quán)責(zé)關(guān)系的雙重困境。一方面，權(quán)力運(yùn)用的規(guī)范化、法治化，使得縣鄉(xiāng)兩級各有其法定的權(quán)職范圍，縣級政府再難通過正向激勵對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行工作動員；另一方面，大量治理任務(wù)自中央層層下沉到縣域，出于保證任務(wù)落實(shí)以及治理競賽下“工作競爭”的需要，縣級政府往往會利用其上位優(yōu)勢，將責(zé)任壓實(shí)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，并且提出“完成”甚至“趕超”的目標(biāo)要求，然而，以治理下鄉(xiāng)為載體的責(zé)任下沉并沒有伴隨相應(yīng)的資源賦能，鄉(xiāng)鎮(zhèn)原有的“權(quán)小能弱”結(jié)構(gòu)性困境［26］并未得以改變，反而在事務(wù)下沉的過程中得以深化，最終導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出現(xiàn)“責(zé)任超載”的局面。

（一）治理事務(wù)下沉中的責(zé)任動員

縣級政府致力于推動責(zé)任下沉的初衷，主要是為了推動治理任務(wù)的真正落實(shí)，絕非事后問責(zé)；而縣域治理任務(wù)的完成都要仰賴于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的有效執(zhí)行，只是在政治錦標(biāo)賽體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無需縣級政府進(jìn)行工作動員，因?yàn)橐欢戎灰越?jīng)濟(jì)發(fā)展為主要指標(biāo)的“贏者通吃”式的績效考核制度，已經(jīng)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供了強(qiáng)大的政績驅(qū)動正向激勵。而在治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型背景下，當(dāng)治理任務(wù)復(fù)雜化、治理目標(biāo)多元化和治理手段規(guī)范化的要求同時下沉到縣域時，縣鄉(xiāng)政府開始從某種程度上的政治聯(lián)盟走向責(zé)任分立?；诶硇宰员５倪壿嫞l(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為模式被迫從“求發(fā)展”轉(zhuǎn)向“求穩(wěn)定”；而與此相反的是，為了推動治理任務(wù)的完成以及出于縣域發(fā)展中的爭先邏輯，縣級政府往往積極推動責(zé)任下沉，并以此作為負(fù)激勵，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行責(zé)任動員。具體來說，這種責(zé)任動員主要有兩種方式：一是事務(wù)責(zé)任動員；二是監(jiān)督責(zé)任動員。

所謂事務(wù)責(zé)任動員，主要是通過任務(wù)下鄉(xiāng)的方式來進(jìn)行動員。縣級政府通過與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府簽訂目標(biāo)責(zé)任書的方式將任務(wù)下派，并將之嵌套于目標(biāo)管理責(zé)任制當(dāng)中，以此作為行政考核中的績效依據(jù)［27］。治理現(xiàn)代化理念與縣域治理技術(shù)整合的結(jié)果，是縣域治理當(dāng)中的常規(guī)工作不斷趨于“中心化”。我們知道，縣域治理素有中心工作與常規(guī)工作之分。黨的十八大以前，與政治和經(jīng)濟(jì)效益直接掛鉤的經(jīng)濟(jì)發(fā)展是中心工作，諸如社會治理、民生保障、環(huán)境保護(hù)等常規(guī)性部門工作，由于與政治晉升脫鉤而成為“虛化指標(biāo)”。而當(dāng)治理現(xiàn)代化要求導(dǎo)致縣級常規(guī)性部門工作逐漸實(shí)質(zhì)化以后，受縣級政府場域內(nèi)部的“部門競爭”所驅(qū)使，縣級職能部門會積極推動本部門工作下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)。對于縣級職能部門而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對哪個部門的工作投入了更多的“執(zhí)行注意力”，便意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)會在該職能事務(wù)上投入更多的人力、時間（精力）與工作資源，本部門的工作在橫向競爭中更容易勝出。因此，縣級各職能部門便積極尋求將本職能部門的工作融入縣級政府意志，致力于在縣級政府層面推動“任務(wù)政治化”，以最終實(shí)現(xiàn)本部門事務(wù)以及責(zé)任的成功下沉［28］。

所謂監(jiān)督責(zé)任動員，主要是通過監(jiān)督下鄉(xiāng)的方式來進(jìn)行動員。監(jiān)督責(zé)任包括紀(jì)委監(jiān)督責(zé)任和部門督查責(zé)任。一方面，從嚴(yán)治黨與廉政建設(shè)等體制性改革使得紀(jì)（監(jiān)）委相對擺脫了過去形式化監(jiān)督的局面而獲得了實(shí)質(zhì)性權(quán)力，并使之成為推進(jìn)縣域治理法治化的重要力量?？h委縣政府通過紀(jì)（監(jiān)）委的常規(guī)監(jiān)督和非常規(guī)視察等手段，在保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作合法合規(guī)的同時，也能夠通過“對黨委政府重大部署決策執(zhí)行不力”等政治問責(zé)名義推動事務(wù)工作的落實(shí)。另一方面，原本那些早已通過任務(wù)政治化等方式實(shí)現(xiàn)了事務(wù)責(zé)任下沉的縣級職能部門，迫于更上級的責(zé)任壓力和部門間的競爭壓力，仍然頻繁啟動部門督查，以進(jìn)一步壓實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)責(zé)任。對于這些縣級職能部門而言，啟動部門督查的次數(shù)越多，理論上便越能保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對于本部門下沉事務(wù)的落實(shí)，也越能通過象征性督查來實(shí)現(xiàn)責(zé)任的下沉，然而，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來說，頻繁的部門督查不僅加大了自身承擔(dān)的治理責(zé)任，迎檢工作本身的復(fù)雜煩瑣也極大地加重了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的治理負(fù)荷。盡管在2018 年中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于統(tǒng)籌規(guī)范督查檢查考核工作的通知》以后，各部門督查的空間大大被壓縮，但縣級職能部門仍能通過調(diào)研、學(xué)習(xí)等名義，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行所謂的責(zé)任動員。

可以說，正是縣級政府及其相關(guān)職能部門的責(zé)任動員，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府總體上出現(xiàn)了“責(zé)任超載”的局面。正如筆者在川西D 縣X 鎮(zhèn)調(diào)研時當(dāng)?shù)馗刹克г沟哪菢?，“基層就是上級?zé)任下沉的匯聚地，對（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）干部來說，責(zé)任就像是一把懸在頭上的利劍”①資料來源：訪談編號為DJW20190715。。責(zé)任超載在重構(gòu)著縣鄉(xiāng)關(guān)系的同時，也形塑著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為邏輯。

（二）事務(wù)責(zé)任與治理資源的分配失衡

資源既是權(quán)力得以實(shí)施的媒介，也是社會再生產(chǎn)機(jī)制得以穩(wěn)定運(yùn)行的常規(guī)要素［29］14，充足的資源是保證能力實(shí)施和責(zé)任承擔(dān)的前提。借用安東尼·吉登斯的理論，資源可分為兩類，一是配置性資源——出自“對物質(zhì)的控制”，二是權(quán)威性資源——源于“對行動的協(xié)調(diào)”［29］30，二者都是權(quán)力運(yùn)行必不可少的支撐。不同于西方選舉政治下由立法者決定資源分配的邏輯，我國總體性的黨政體制使得政府資源的分配層層向上集中，下級政府資源的調(diào)配嚴(yán)格受到上級政府的控制。具體到縣域，資源分配體現(xiàn)為縣鄉(xiāng)兩級資源的不對等，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力的行使嚴(yán)重依賴于縣級政府的資源撥付。

從配置性資源來看，縣域治理的資源主要包含財政資源和人力資源兩個方面。一方面，“財為庶政之母”。隨著“鄉(xiāng)財縣管”財政體制改革徹底取締了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政自主權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級政權(quán)賴以依靠的財政基礎(chǔ)被瓦解。盡管稅改后“項(xiàng)目治國”興起［30］，但項(xiàng)目的落地大多表現(xiàn)為越過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而直接為農(nóng)民提供專項(xiàng)供給，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可自由支配的財政資源幾乎為零。另一方面，囿于滯后的地區(qū)發(fā)展和人口狀況，在“三定方案”②“三定方案”是政府機(jī)構(gòu)改革的主要內(nèi)容，即根據(jù)國務(wù)院及其他政府部門規(guī)范性文件，定職能、定機(jī)構(gòu)、定編制。制訂中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所能分配到的編制名額較少，且由于晉升的“天花板”效應(yīng)和經(jīng)濟(jì)激勵不足，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)部人才流失現(xiàn)象嚴(yán)重。筆者所調(diào)查的川西D 縣X 鎮(zhèn)充分體現(xiàn)了一般中西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的窘境：從財政轉(zhuǎn)移支付來看，2018 年X 鎮(zhèn)只有人均9，000 元的辦公經(jīng)費(fèi)，基本只能維持機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)；從人事編制來看，在X 鎮(zhèn)總共17 個行政編制中，除9個領(lǐng)導(dǎo)干部、4 個改非領(lǐng)導(dǎo)以及1 個被上級政府抽調(diào)但編制仍留在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的干部以外，僅剩下3 個自由的編制名額；同時，干部隊伍老齡化嚴(yán)重，“能做事的干部一半都不到”③資料來源：訪談編號為DXZ20190721。。概而言之，財政和人力資源的匱乏使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事實(shí)上難以承擔(dān)一級政權(quán)的職能，而不得不依附于縣級政府。

從權(quán)威性資源來看，縣域治理的資源主要包括執(zhí)法權(quán)和政府權(quán)威兩個方面。執(zhí)法權(quán)體現(xiàn)為基層治理的正式權(quán)力，而政府權(quán)威則是作為一種非正式權(quán)力，代表著基于政府信任和政黨合法性所孕育出來的引導(dǎo)農(nóng)民行為方式的感召力和“軟力量”［31］；二者結(jié)合，在有效貫徹政策和維持良好治理秩序方面發(fā)揮著關(guān)鍵性作用，然而，在具體的執(zhí)法權(quán)配置方面，諸如稅務(wù)、國土管理、司法等職能部門的執(zhí)法權(quán)，都依據(jù)“條條”原則被上收到縣級相關(guān)部門，而大量的具體管理事務(wù)，則囿于任務(wù)下沉和屬地管理原則而下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由此使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在面臨社會矛盾時往往陷入“有責(zé)無權(quán)”的尷尬境地，甚至淪為基層治理的“報備員”。同樣，由于各種原因，中國農(nóng)民對政府普遍存在“差序信任”，即對政府的信任由中央到地方層層遞減。再加上信息不對稱以及某些反腐倡廉宣傳報道事實(shí)上帶來的對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的“污名化”，使得作為非正式權(quán)力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理權(quán)威逐漸趨于真空化。

因此，從資源配置的角度來說，縣域治理視域下的縣級政府享有絕對的優(yōu)勢；而從責(zé)任分配的角度來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)著事實(shí)上的絕大部分責(zé)任。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在問責(zé)格局中的結(jié)構(gòu)性困境，隨著問責(zé)機(jī)制的進(jìn)一步剛性化而加深，由此激發(fā)起鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面強(qiáng)烈的避責(zé)動機(jī)，并衍生出縣域治理中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的避責(zé)邏輯。

五、問責(zé)“模糊化”與“弱者的武器”：鄉(xiāng)鎮(zhèn)避責(zé)的策略選擇

在曾經(jīng)的保護(hù)型責(zé)任體制下，盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也曾存在“能弱”的結(jié)構(gòu)性困境，但大體上處于“責(zé)任均衡”的狀態(tài)。究其原因，一是行政發(fā)包的制度設(shè)計給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)較大的自主性空間，使其能夠以“變通”方式完成治理任務(wù)；二是在政治聯(lián)盟狀態(tài)下，縣鄉(xiāng)兩級政府基本上能夠共擔(dān)責(zé)任，但是治理下鄉(xiāng)重塑了縣鄉(xiāng)之間的責(zé)任體制，導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級“責(zé)任超載”的現(xiàn)實(shí)困境。面對總體性責(zé)任，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在法理上被框定了職權(quán)邊界，在實(shí)踐中也缺乏行使職權(quán)的資源基礎(chǔ)，避責(zé)就成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的策略選擇。

（一）問責(zé)“模糊化”：鄉(xiāng)鎮(zhèn)的規(guī)則性避責(zé)策略

在“權(quán)力向上集中、風(fēng)險向下轉(zhuǎn)移”的體制下，上級政府可以通過將責(zé)任轉(zhuǎn)嫁下級來實(shí)現(xiàn)責(zé)任規(guī)避［10］，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于政權(quán)末梢，在責(zé)任轉(zhuǎn)嫁鏈條中位于底端，不可能通過責(zé)任下移來實(shí)現(xiàn)避責(zé)。面對來自上級政府的總體性責(zé)任，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級首先是通過問責(zé)“模糊化”的方式來實(shí)現(xiàn)責(zé)任規(guī)避。具體來說，問責(zé)“模糊化”是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府利用規(guī)則空隙而實(shí)現(xiàn)的避責(zé)策略，主要包括以下三個方面。

一是將問責(zé)對象模糊化，主要的途徑就是以集體決策替代個人決策。集體領(lǐng)導(dǎo)與集體決策本是中國共產(chǎn)黨加強(qiáng)執(zhí)政智慧和民主化的重要手段，但在“責(zé)任超載”的背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在實(shí)際權(quán)力運(yùn)行過程中，將“三重一大”原則，即“重大決策、重要干部任免、重要項(xiàng)目安排和大額席資金的使用”都必須經(jīng)由集體討論決策這一原則發(fā)揮到了極致。許多不屬于“三重一大”范疇的事項(xiàng)，也都會交由常委會討論與決策，試圖通過集體決策將事務(wù)責(zé)任由整個領(lǐng)導(dǎo)集體分?jǐn)?，從而減少甚至消除由領(lǐng)導(dǎo)個人擔(dān)責(zé)的風(fēng)險。當(dāng)問責(zé)對象被模糊化后，上級政府難以找到清晰的問責(zé)主體，從而在啟動問責(zé)程序時相對謹(jǐn)慎或者對其免于問責(zé)。

二是將問責(zé)程序模糊化，即踐行所謂的程式主義，通過忽略治理效能本身而一味地刻板遵守職權(quán)運(yùn)行程序來規(guī)避問責(zé)風(fēng)險。程式主義是“對規(guī)則體系的遵循與堅守在過程和程序方面的反映”［32］，在某種程度上是推進(jìn)基層法治和規(guī)則之治的重要之舉；從結(jié)果來看，程式主義保證了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為在形式上滿足程序合法性要求，從而使得問責(zé)程序難以被啟動，在短時期內(nèi)能夠使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府免于問責(zé)，然而，“盲目地表面上完全無異議地執(zhí)行上級的指示，這是反對上級指示或者對上級指示怠工的最妙辦法”［33］。而且，程式主義要求的程序性、規(guī)范性等屬性難以與不規(guī)則的、瑣碎的基層事務(wù)有效耦合，反而因其本質(zhì)上的“舍本逐末”而弱化了基層治理能力，最終會衍化為基層治理的形式主義。

三是將問責(zé)依據(jù)模糊化，即使問責(zé)失去確定可靠的“證據(jù)”。因?yàn)?，所有問?zé)程序的啟動，都要基于一定的“證據(jù)”，例如，用于辨認(rèn)、劃分權(quán)責(zé)范圍的責(zé)任狀、文件簽名等。在責(zé)任超載的背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部往往傾向于拒絕簽署明確的責(zé)任狀，也不會直接在相關(guān)文件上簽字，抑或是通過“藝術(shù)化”的表達(dá)，例如，以“已閱”而非“同意”來簽署處理意見，從而模糊掉自己在某一事件中的責(zé)任依據(jù)。盡管沒有留下負(fù)責(zé)的依據(jù)，但并不能夠影響制度設(shè)計中對特定職位的責(zé)任要求，更不會真正抹去鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級在基層治理中的事實(shí)責(zé)任。在實(shí)踐中，上述的模糊化策略，仍然妨礙著對干部問責(zé)程序的即時啟動，并最終對縣域治理中的責(zé)任體制產(chǎn)生影響。

（二）“弱者的武器”：鄉(xiāng)鎮(zhèn)的反向避責(zé)策略

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的下位政府屬性并不意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級完全沒有與上級政府進(jìn)行談判甚至對上級政府進(jìn)行反制的能力。事實(shí)上，在基層治理實(shí)踐中，下位政府經(jīng)常會利用“弱者的武器”，通過向上級政府示弱來實(shí)現(xiàn)“反向避責(zé)”。所謂“反向避責(zé)”，就是指在基層治理中下級政府向上級移交職權(quán)以及將與之相關(guān)的責(zé)任一并上移的行為［34］。前已述及，縣級政府責(zé)任下沉的目的，是為了推動工作的落實(shí)而并非為了問責(zé)而問責(zé)，但當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在基層治理過程中面臨重大風(fēng)險事項(xiàng)，尤其是涉及一票否決某些事項(xiàng)時，往往會通過將事件嚴(yán)重性放大并以向縣級政府“求助”“示弱”的方式將事件上移至縣級政府。為了完成治理任務(wù)，同時也出于縣域治理“一盤棋”的考量，縣級政府往往會通過縣域范圍內(nèi)的資源調(diào)動，對上述事務(wù)進(jìn)行兜底。就這樣，原本應(yīng)當(dāng)由單一鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)的治理事務(wù)就成功地轉(zhuǎn)嫁給了縣級政府，此時的縣鄉(xiāng)暫時結(jié)成了責(zé)任共同體，縣級政府就不僅僅是問責(zé)的主導(dǎo)者，同時也變成了重要的責(zé)任主體，承擔(dān)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨的問責(zé)風(fēng)險。從主觀上看，縣級政府之所以愿意承接鄉(xiāng)鎮(zhèn)責(zé)任的轉(zhuǎn)嫁，一是出于治理競賽下的競爭性驅(qū)動和完成治理任務(wù)的壓力，二是為了充分調(diào)動鄉(xiāng)鎮(zhèn)落實(shí)上級任務(wù)的積極性。而從客觀上看，縣級政府之所以能夠承接鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)嫁的責(zé)任，是因?yàn)榭h級政府在責(zé)任體制中居于上位優(yōu)勢，有著控制責(zé)任并調(diào)控責(zé)任分配的能力［35］。雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級能夠利用“弱者的武器”實(shí)現(xiàn)反向避責(zé)，并且在短時期內(nèi)擺脫自身的問責(zé)風(fēng)險，但如若這種反向避責(zé)長期發(fā)展，最終可能衍化成“事事都嚴(yán)重、事事都上報”的局面，從而使基層治理陷入內(nèi)卷化的窠臼當(dāng)中。

六、結(jié)論與討論

國家治理現(xiàn)代化在基層的推行，在某種程度上帶來了縣域責(zé)任體制的重構(gòu)，造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)責(zé)任超載的格局，并進(jìn)而影響到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一系列新的避責(zé)策略的產(chǎn)生。一方面，治理規(guī)范化的要求使得縣鄉(xiāng)之間責(zé)任體制從保護(hù)型發(fā)展為分立型；另一方面，治理現(xiàn)代化的要求帶來大量治理任務(wù)下沉到縣域。為完成自上而下的治理任務(wù)，縣級政府利用其上位優(yōu)勢將事務(wù)責(zé)任壓向鄉(xiāng)鎮(zhèn)，但這種責(zé)任動員并沒有伴隨相應(yīng)的資源賦能，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)出現(xiàn)責(zé)任超載的局面，并迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得不采取了一系列避責(zé)策略。可見，當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的避責(zé)行為絕不是簡單的主觀不作為，而是治理現(xiàn)代化改革過程中國家力量滲透到縣域，對縣域體制進(jìn)行規(guī)范性重塑之后的必然結(jié)果。

在理論上，我們要正確理解新時代鄉(xiāng)鎮(zhèn)避責(zé)行為的發(fā)生機(jī)制，就必須理解其背后所映射的國家治理理念迭代。當(dāng)前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府避責(zé)行為的產(chǎn)生在本質(zhì)上既是國家力量過度下沉基層在體制方面的折射，也是基層治理體制轉(zhuǎn)型過程中慣習(xí)被打破所帶來的“陣痛期”的縮影。只有在理論上真正理解鄉(xiāng)鎮(zhèn)避責(zé)行為的內(nèi)在邏輯，才能科學(xué)地、有針對性地對縣域治理改革進(jìn)行糾偏，進(jìn)而真正推動基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

在實(shí)踐中，要破解當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)避責(zé)難題，需要致力于解決責(zé)任分立時代鄉(xiāng)鎮(zhèn)的責(zé)任超載問題。具體來說，一是要進(jìn)一步合理劃分縣鄉(xiāng)權(quán)責(zé)。當(dāng)前，縣鄉(xiāng)之間分立型責(zé)任體制已經(jīng)形成，而權(quán)責(zé)分明正是現(xiàn)代化責(zé)任制政府的重要特征。為了保證縣鄉(xiāng)之間權(quán)責(zé)科學(xué)、合理的劃分，進(jìn)一步規(guī)范縣級職能部門督查問責(zé)是關(guān)鍵。二是要推動合理的治權(quán)下放，以保證基層治理改革的彈性空間以及這種治理彈性所需的資源和治權(quán)載體。三是要建立科學(xué)的問責(zé)體系，做到不僅問責(zé)有據(jù)，而且要問責(zé)有度；既要有法律、制度的“緊箍咒”，也要有體制、機(jī)制的“松緊帶”，激勵與約束并重；只有賦予基層治理適度的彈性空間與容錯機(jī)制，才能給基層政府以正向激勵，才能使基層干部敢擔(dān)責(zé)不避責(zé)，進(jìn)而建立真正現(xiàn)代意義上的責(zé)任政府。