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      煤電“去補貼”有利能源轉型

      2017-09-08 07:46:50趙慧
      民生周刊 2017年17期
      關鍵詞:電價電量燃煤

      趙慧

      隨著補貼加碼,降低甚至取消環(huán)保電價的聲音逐漸高漲。

      大氣環(huán)境治理利劍高懸,作為耗煤第一大戶的煤電產業(yè)綠色低碳轉型迫在眉睫。

      7月26日,發(fā)改委、工信部等16部委聯(lián)合發(fā)布《關于推進供給側結構性改革 防范化解煤電產能過剩風險的意見》,提出淘汰落后產能、嚴控新增產能、實施超低排放改造、節(jié)能改造、靈活性改造等多項目標和任務。16部委協(xié)同作戰(zhàn)加上若干從嚴政策措施,這被視為近年最有力度的一次煤電調控政策。

      然而,在不少專家看來,相對于去產能,去除現(xiàn)行發(fā)電政策給燃煤發(fā)電提供的制度性保護更加艱難。8月18日,在北京舉辦的中國電力圓桌第十次平臺活動上,華北電力大學經管學院教授袁家海在《發(fā)電計劃放開、煤電去補貼與擱淺資產處置》的研究報告中首次量化了煤電的諸項政策性補貼。

      他表示,現(xiàn)行發(fā)電計劃政策和與之相配套的標桿上網(wǎng)電價政策及“三公”調度政策,給燃煤發(fā)電企業(yè)提供了有保障的回報預期,同時也提供了一系列事實上的顯性或隱性補貼。“發(fā)電計劃保護給煤電企業(yè)帶來的顯性或隱性補貼短期看似對煤電企業(yè)有利,但從能源轉型的大方向來看不利于電力行業(yè)轉型升級?!?/p>

      顯性隱性補貼

      “需要特別指出的是,報告雖借鑒了化石能源補貼的核算方法,但所界定的煤電補貼是現(xiàn)行體制給燃煤發(fā)電提供的制度性保護,不是一般意義上的化石能源補貼?!痹液J紫葟娬{。

      據(jù)他研究,我國在長期缺電情況下形成的發(fā)電計劃保護政策給煤電企業(yè)帶來的顯性或隱性補貼有三項,一是基于計劃上網(wǎng)電量發(fā)放的環(huán)保電價補貼,二是計劃保護下煤電對可再生能源的擠壓,三是標桿上網(wǎng)電價對煤電企業(yè)的價格保護。

      針對燃煤發(fā)電帶來的大氣污染問題,2007年以來,我國對燃煤電廠脫硫、脫硝、除塵等環(huán)保設施的建設和投運給予資金補貼,尤其從2013年后,環(huán)保電價補貼政策不斷加碼,補貼金額逐年增加。

      在假設煤電電量全口徑發(fā)放脫硫脫硝除塵補貼的情況下,袁家海核算發(fā)現(xiàn),2013—2016年燃煤電廠環(huán)保電價補貼每年都超過1000億元。

      近年,全國電力供應過?,F(xiàn)象日益嚴重,火電利用小時數(shù)下降明顯。需求有限供應過剩,可再生能源大量被棄,多地棄風、棄光、棄水現(xiàn)象愈發(fā)嚴重,導致可再生能源設備閑置,投資回報無法保障。

      研究報告引用的數(shù)據(jù)顯示,2016年棄風現(xiàn)象出現(xiàn)在內蒙古、甘肅、新疆等11個省份,全年棄風電量高達497億千瓦時。棄光問題在西北5省份十分嚴重,2016年棄光電量達70.4億千瓦時。棄水現(xiàn)象主要出現(xiàn)在云南、四川兩省,其中四川累計棄水天數(shù)達179天,調峰棄水電量高達142億千瓦時,相當于四川全年居民用電量的40%左右,若這142億千瓦時的電量投入使用,將節(jié)省400多萬噸標準煤,減少排放1100多萬噸二氧化碳。

      “根據(jù)可再生能源發(fā)電優(yōu)先上網(wǎng)原則,這些清潔能源本不應該被白白浪費?!痹液1硎?,因此他們將在發(fā)電計劃保護下煤電多發(fā)電量視為對可再生能源的一種擠壓,核算出風電、光伏、水電未能實現(xiàn)保障性發(fā)電部分的收益損失,并將其視為對燃煤發(fā)電的補貼。

      此外,研究報告認為,偏離市場均衡的價格保護給了發(fā)電企業(yè)額外收益,也是一種制度性的隱性補貼。長期以來,我國實行以計劃為主的方式進行電價管理,由政府直接制定各類電源的標桿上網(wǎng)電價和銷售目錄電價。

      隨著電力市場的放開,電力直接交易如火如荼,而且電量不再執(zhí)行政府定價,更大程度上反映市場供求關系,2016年直購電交易規(guī)模約7000億千瓦時。袁家海通過近兩年來各地直購電競爭所帶來的電價降低空間,推算出計劃保護給燃煤發(fā)電企業(yè)的補貼額度。

      根據(jù)他的核算,2016年,燃煤發(fā)電因發(fā)電計劃及其配套制度而享受的補貼合計為3057億元,其中,環(huán)保電價補貼1194億元,對可再生能源的擠壓補貼171億元,價格保護補貼1692億元。

      不過,袁家海表示:“估算結果僅是對2016年的‘快照,對其解讀僅限于2016年這個特定時點?!?/p>

      計劃放開 補貼取消

      多重保護之下,燃煤發(fā)電由于獲得了有保障的回報預期,煤電裝機近年來迅猛增長。2015年和2016年,新建煤電機組仍達9214萬千瓦。“當前超出需求的投資計劃是煤電補貼帶來的直接負面效應,計劃保護掩蓋了過剩煤電的資產擱淺問題?!痹液Uf。

      對燃煤發(fā)電的補貼開始引發(fā)討論。以環(huán)保電價為例,盡管隨著燃煤發(fā)電機組脫硫、脫硝裝機容量占比不斷上升,我國廢氣中的主要污染物二氧化硫和氮氧化物排放量逐年下降。但隨著補貼加碼,降低甚至取消環(huán)保電價的聲音逐漸高漲。

      研究報告認為,環(huán)保電價作為一種經濟刺激機制對大氣環(huán)境的改善能夠起到積極作用,毋庸置疑。但是,電力行業(yè)作為以保障民生、服務社會、提供公共產品和服務為主要目標的公益類國有企業(yè),發(fā)展綠色經濟,推進節(jié)能減排工作,改善大氣環(huán)境,淘汰和改造高污染的煤電設施,應成為電企自身的社會責任。

      根據(jù)“污染者付費”原則,煤電節(jié)能減排工作開展帶來的生產成本的增加,應當由煤電企業(yè)自己承擔,而不是由國家財政或消費者直接為其買單。

      能源轉型的核心方向是發(fā)展低碳能源,而不僅僅是污染物的超低排放。投入大量的財政補貼到達不到排放標準的燃煤電站上,與建立最大程度環(huán)境友好的能源供應體系目標并不一致。

      至于可再生能源,袁家海表示,在可再生能源基金缺口700億的同時,煤電卻能享受高達3000億元的隱性補貼,其助推的煤電投資沖動與中國能源轉型方向背道而馳。

      今年3月,國家發(fā)改委和國家能源局發(fā)布《關于有序放開發(fā)用電計劃的通知》,明確了發(fā)用電計劃放開的推進路線圖。袁家海表示,隨著發(fā)電計劃的放開,對煤電行業(yè)的補貼將會大幅降低。endprint

      他認為,以環(huán)保電價方式直接補貼煤電污染物控制是符合現(xiàn)有電價形成機制內在邏輯的,但在未來則需要通過市場機制來傳導;價格保護補貼之所以存在是因為標桿上網(wǎng)電價機制對目前過剩的市場環(huán)境不敏感,競爭機制的引入會很快打破這種保護;煤電對可再生能源的電量擠壓是在當前一個時期高棄置率環(huán)境下的階段性產物,隨著可再生能源并網(wǎng)效率的提高也將逐步取消。

      據(jù)核算,補貼總額將由2016年的3057億元減少至2020年的264億~302億元?!半S著發(fā)電計劃的放開,失去了計劃保護的煤電在市場環(huán)境下競爭力將會降低,這有利于推動可再生能源發(fā)展和電力低碳轉型。”袁家海說。

      科學把握去補貼節(jié)奏

      2016年,受標桿上網(wǎng)電價平均下降3分錢/千瓦時、電煤價格上漲、利用小時數(shù)下降、市場化交易等多方面影響,煤電行業(yè)經濟效益急速下滑。當年火電行業(yè)利潤總額下降43.5%,全年企業(yè)虧損面上升至27.3%。

      2017年,局面更加惡化。截至6月30日,五大發(fā)電集團實現(xiàn)利潤僅121.8億元,與其高達4.2萬多億元的資產總額很不相稱,而且資產負債率高企,均超過80%,火電業(yè)務全面虧損。

      有分析認為,隨著電力體制改革的不斷深化,嚴重過剩環(huán)境下煤電行業(yè)未來的經濟效益前景不難預見,經營危機必然成為亟待解決的問題。

      研究報告也認為,隨著發(fā)電計劃放開,燃煤電廠實際能夠拿到的各種隱性補貼大幅降低,利潤空間將大幅縮減。另一方面,隨著大量燃煤電廠建成投產,產能過剩下煤電廠的經濟效益將急劇下滑,會產生大量擱淺煤電資產。

      擱淺煤電資產應如何處置?袁家海表示,中國煤電行業(yè)的虧損和擱淺資產風險是一個異常復雜的議題,政府實際的決策空間非常有限?!爸袊弘娦袠I(yè)高達95%的國有集中度充分說明了處置煤電擱淺資產的特殊國情,任由國有發(fā)電企業(yè)長期虧損會導致國有資產貶值,而能源行業(yè)的高負債高杠桿會進一步將擱淺風險擴大到整個金融經濟體系中?!?/p>

      針對發(fā)電計劃放開和防范擱淺資產風險,袁家海建議,首先,要科學把握發(fā)電計劃放開下的煤電去補貼節(jié)奏。

      “計劃電量比重、環(huán)保電價水平和計劃電量對應的標桿上網(wǎng)電價水平是決定煤電補貼的關鍵因素。針對發(fā)電計劃的電量和價格補貼,建議政府把握發(fā)電計劃放開進度,既要關注發(fā)電計劃放開所釋放的改革紅利,也要關注煤電企業(yè)的承受能力,在二者之間適當平衡,但應盡快明確環(huán)保電價降低和最終退出的時間表。”

      其次,加快電力市場建設,促進燃煤機組定位由電量型機組向電力型機組轉變。袁家海說,市場化改革有明顯的去補貼效應,但也會直接影響煤電企業(yè)受益,因此應該盡快總結和推廣東北地區(qū)建立輔助服務市場的經驗,妥善處理好改造煤電機組、提升靈活性服務與保障可再生能源消納的關系。

      通過嚴控新增產能、最嚴格的環(huán)保標準淘汰落后產能,最大化降低煤電行業(yè)調整的沖擊,縮短陣痛期?!爸挥斜M快將煤電供應能力調控到與新常態(tài)下的電力需求相匹配的水平,才能切實解決煤電行業(yè)的整體虧損問題。調整期間,政府對煤電企業(yè)虧損的規(guī)模和持續(xù)時間應有正確的預期和足夠的容忍度?!痹液Uf。endprint

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