美日韓財(cái)政支農(nóng)發(fā)展對(duì)比及借鑒

鄧凱

摘要：美國、日本、韓國等農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)國家在財(cái)政支農(nóng)方面提供了諸多啟示，積極借鑒發(fā)達(dá)國家財(cái)政支農(nóng)政策，并結(jié)合我國實(shí)際提出有針對(duì)性的政策建議具有重要的理論意義和實(shí)踐意義。美國、日本和韓國等農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)國家的實(shí)踐啟示我國在促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展的過程中必須建立可持續(xù)發(fā)展農(nóng)業(yè)財(cái)政支持導(dǎo)向、建立社會(huì)資本化農(nóng)業(yè)財(cái)政支持導(dǎo)向、建立科學(xué)技術(shù)化農(nóng)業(yè)財(cái)政支持導(dǎo)向、建立人力資本化農(nóng)業(yè)財(cái)政支持導(dǎo)向、建立企業(yè)龍頭化農(nóng)業(yè)財(cái)政支持導(dǎo)向。

關(guān)鍵詞：財(cái)政支農(nóng)；農(nóng)業(yè)政策；經(jīng)驗(yàn)借鑒

農(nóng)業(yè)發(fā)展是我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要組成部分，促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)業(yè)安全，即是國家安全的重大現(xiàn)實(shí)需求，也是實(shí)現(xiàn)我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)的重要舉措。2015年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的意見》，要求“著力轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式、生產(chǎn)方式、資源利用方式和管理方式，推動(dòng)農(nóng)業(yè)發(fā)展由數(shù)量增長為主轉(zhuǎn)到數(shù)量質(zhì)量效益并重上來”。近年來，農(nóng)業(yè)財(cái)政支出在支持農(nóng)業(yè)發(fā)展方面發(fā)揮了重要作用，以“三農(nóng)”資金投入為例，2005年我國“三農(nóng)”資金投入約為3000億元，2016年我國“三農(nóng)”資金投入約為30000億元，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)財(cái)政投入的跨越性增長。美國、日本、韓國等農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)國家在財(cái)政支農(nóng)方面提供了諸多啟示，積極借鑒發(fā)達(dá)國家財(cái)政支農(nóng)政策，并結(jié)合我國實(shí)際提出有針對(duì)性的政策建議，具有重要的理論意義和實(shí)踐意義。

一、美國財(cái)政支農(nóng)政策的特點(diǎn)分析

美國是世界上農(nóng)業(yè)高度發(fā)達(dá)的國家，特別是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的效率極高，據(jù)統(tǒng)計(jì)，美國只有涉農(nóng)人口約300萬人，卻為約3億人口提供農(nóng)業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)。在美國農(nóng)業(yè)發(fā)展的過程中，財(cái)政支持為實(shí)現(xiàn)美國農(nóng)業(yè)的高效率生產(chǎn)提供了重要保障。美國財(cái)政支農(nóng)政策的特點(diǎn)主要體現(xiàn)在以下方面：

第一，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)的財(cái)政補(bǔ)貼。通過農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的形式能夠提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的勞動(dòng)積極性，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)的市場保護(hù)，提高農(nóng)產(chǎn)品的市場乃至國際競爭力。美國通過財(cái)政支持的形式強(qiáng)化對(duì)農(nóng)業(yè)的財(cái)政支持，例如，美國實(shí)施的《2008年食物、自然保護(hù)與能源法案》直接面向農(nóng)戶提供農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，在世貿(mào)組織成員國的強(qiáng)烈抗議下，《2014年美國農(nóng)場法案》弱化了對(duì)農(nóng)業(yè)的直接補(bǔ)貼，但是卻強(qiáng)化了對(duì)農(nóng)業(yè)的間接項(xiàng)目補(bǔ)貼力度。

第二，發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)分散農(nóng)戶風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的過程在很大程度上受到自然環(huán)境的影響，生產(chǎn)過程的不確定性較大，為了分散風(fēng)險(xiǎn)，美國在財(cái)政預(yù)算中設(shè)置農(nóng)作物保險(xiǎn)預(yù)算，例如，在《2014年農(nóng)業(yè)法案》中，美國農(nóng)作物保險(xiǎn)預(yù)算達(dá)到898億美元，約占該年度農(nóng)業(yè)財(cái)政總預(yù)算的11%。通過高強(qiáng)度的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)揮了穩(wěn)定農(nóng)作物市場價(jià)格、提高農(nóng)戶生產(chǎn)積極性等功能。

第三，通過財(cái)政支持發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。美國在發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的過程中，高度重視科技農(nóng)業(yè)和低碳農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展模式，并積極利用財(cái)政政策支撐現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。在發(fā)展科技農(nóng)業(yè)方面，美國利用財(cái)政政策建立了由農(nóng)業(yè)研究中心、農(nóng)學(xué)院、農(nóng)業(yè)試驗(yàn)站以及農(nóng)業(yè)技術(shù)成果推廣體系和農(nóng)業(yè)企業(yè)共同構(gòu)成的現(xiàn)代科技農(nóng)業(yè)網(wǎng)絡(luò)化體系，在發(fā)展低碳農(nóng)業(yè)方面，通過“高附加值農(nóng)產(chǎn)品市場開發(fā)贈(zèng)款”計(jì)劃加強(qiáng)對(duì)低碳農(nóng)產(chǎn)品的支持力度。

二、日本財(cái)政支農(nóng)政策的特點(diǎn)分析

先進(jìn)的生產(chǎn)模式和管理的細(xì)致性是日本農(nóng)業(yè)的重要特點(diǎn)，日本農(nóng)業(yè)發(fā)展的細(xì)致不僅體現(xiàn)在生產(chǎn)過程，更體現(xiàn)在農(nóng)業(yè)產(chǎn)品方面。日本財(cái)政支農(nóng)的特點(diǎn)主要體現(xiàn)在大力豐富支農(nóng)資金來源、重視對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)業(yè)科技的投入以及高度重視農(nóng)業(yè)發(fā)展的環(huán)境影響等方面：

第一，大力豐富支農(nóng)資金來源。在日本經(jīng)濟(jì)發(fā)展的恢復(fù)期，日本總體財(cái)政收入水平有限，同時(shí)，農(nóng)業(yè)發(fā)展對(duì)資金的需求量較大，為了保障農(nóng)業(yè)安全，日本在財(cái)政投入的基礎(chǔ)上積極豐富支農(nóng)資金來源，例如通過發(fā)行國債的形式彌補(bǔ)財(cái)政投入與農(nóng)業(yè)資本需求之間的缺口。

第二，重視對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的投入。在促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展的過程中，日本高度重視農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的投入，在財(cái)政支出結(jié)構(gòu)中，安排專項(xiàng)財(cái)政資金用于農(nóng)村固定資產(chǎn)設(shè)施投入、農(nóng)業(yè)網(wǎng)絡(luò)通信設(shè)施投入等。

第三，重視農(nóng)業(yè)科技投入。日本在農(nóng)業(yè)發(fā)展的過程中高度重視對(duì)農(nóng)業(yè)科技投入的支持力度，在財(cái)政支出結(jié)構(gòu)中，“技術(shù)開發(fā)普及”資金項(xiàng)目在農(nóng)業(yè)財(cái)政支出中的比重逐年提高，高強(qiáng)度的農(nóng)業(yè)科技投入極大提高了農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步貢獻(xiàn)率，據(jù)統(tǒng)計(jì)，日本農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步的貢獻(xiàn)率高達(dá)80%。

第四，重視農(nóng)業(yè)發(fā)展的環(huán)境影響。2012年日本正式開始實(shí)施“農(nóng)業(yè)環(huán)境補(bǔ)貼”表明農(nóng)業(yè)財(cái)政支出將會(huì)提高直接補(bǔ)貼的比重“投入重點(diǎn)傾向于利于國土保護(hù)的土地綜合整治”及農(nóng)業(yè)農(nóng)村資源環(huán)境保護(hù)。利用財(cái)政手段促進(jìn)農(nóng)業(yè)向綠色化發(fā)展的目標(biāo)更加明確。

三、韓國財(cái)政支農(nóng)政策的特點(diǎn)分析

韓國財(cái)政支農(nóng)的特點(diǎn)主要體現(xiàn)在提高對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織的支持、強(qiáng)化對(duì)農(nóng)業(yè)金融的支持力度以及加強(qiáng)環(huán)境友好型農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼等方面：

第一，提高對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織的支持。韓國財(cái)政積極提高對(duì)農(nóng)協(xié)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織的支持力度，農(nóng)協(xié)是由農(nóng)民出資、代表農(nóng)民利益的互助合作組織，為農(nóng)戶提供生產(chǎn)、流通、加工、技術(shù)、信用、保險(xiǎn)等系列化服務(wù)，并為農(nóng)戶提供生產(chǎn)、流通、加工、技術(shù)、信用、保險(xiǎn)等系列化服務(wù)，同時(shí)農(nóng)協(xié)在促進(jìn)韓國發(fā)展水果、蔬菜、桑蠶、藥材等優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品的過程中發(fā)揮了重要作用。

第二，強(qiáng)化對(duì)農(nóng)業(yè)金融的支持力度。政府對(duì)農(nóng)協(xié)金融事業(yè)提供各種支持。例如，在外資利率較低的情況下，政府為農(nóng)協(xié)提供信用擔(dān)保，從國外引進(jìn)資金；面對(duì)國內(nèi)商業(yè)金融利率較高的情況，政府為農(nóng)協(xié)提供貼息；政府還設(shè)立了“農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格安定基金”，幫助農(nóng)協(xié)應(yīng)對(duì)農(nóng)戶貸款種植大蒜、洋蔥、辣椒等經(jīng)濟(jì)作物的市場風(fēng)險(xiǎn)。

第三，加強(qiáng)環(huán)境友好型農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼。韓國在發(fā)展農(nóng)業(yè)的過程中特別重視農(nóng)業(yè)發(fā)展對(duì)環(huán)境的影響，自1993年開始，韓國就開始降低對(duì)化肥使用的財(cái)政補(bǔ)貼，到2005年，韓國已經(jīng)徹底取消了對(duì)農(nóng)業(yè)化肥使用的財(cái)政補(bǔ)貼，同時(shí)，強(qiáng)化對(duì)“環(huán)境友好型”農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼，自2006年開始，韓國用于“環(huán)境友好型”的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)補(bǔ)貼已經(jīng)超過百億韓元。

四、美日韓財(cái)政支農(nóng)政策對(duì)發(fā)展我國農(nóng)業(yè)的借鑒endprint

美國、日本和韓國等農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)國家的實(shí)踐啟示我國在促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展的過程中必須建立可持續(xù)發(fā)展農(nóng)業(yè)財(cái)政支持導(dǎo)向、建立社會(huì)資本化農(nóng)業(yè)財(cái)政支持導(dǎo)向、建立科學(xué)技術(shù)化農(nóng)業(yè)財(cái)政支持導(dǎo)向、建立人力資本化農(nóng)業(yè)財(cái)政支持導(dǎo)向、建立企業(yè)龍頭化農(nóng)業(yè)財(cái)政支持導(dǎo)向：

（1） 建立可持續(xù)發(fā)展農(nóng)業(yè)財(cái)政支持導(dǎo)向。我國農(nóng)業(yè)發(fā)展所依賴的粗放式投入方式和環(huán)境破壞性生產(chǎn)方式必須向集約式資源投入方式和環(huán)境友好型發(fā)展模式轉(zhuǎn)變。農(nóng)業(yè)發(fā)展必須實(shí)現(xiàn)由直接支出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)向注重農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展轉(zhuǎn)變，建立可持續(xù)發(fā)展農(nóng)業(yè)財(cái)政支持導(dǎo)向，利用農(nóng)業(yè)財(cái)政工具強(qiáng)化對(duì)低碳農(nóng)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展模式的支持力度。

（2） 建立社會(huì)資本化農(nóng)業(yè)財(cái)政支持導(dǎo)向。加強(qiáng)財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的直接和間接補(bǔ)貼固然是激勵(lì)農(nóng)戶積極性的有效措施，但是相對(duì)我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的規(guī)模而言，財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展的支撐力難以有效滿足農(nóng)業(yè)發(fā)展的需求，因此，我國農(nóng)業(yè)的財(cái)政支持形式必須實(shí)現(xiàn)由直接補(bǔ)貼向發(fā)揮財(cái)政支農(nóng)資金橋東社會(huì)資本化投資的轉(zhuǎn)變，從而發(fā)揮財(cái)政資本的杠桿效應(yīng)。在實(shí)踐過程中，可以以財(cái)政資金作為出資發(fā)起設(shè)立農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司的形式，也可以以財(cái)政資金發(fā)起設(shè)立農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)基金的形式實(shí)現(xiàn)撬動(dòng)社會(huì)資本的目標(biāo)。

（3） 建立科學(xué)技術(shù)化農(nóng)業(yè)財(cái)政支持導(dǎo)向。美國農(nóng)業(yè)發(fā)展的實(shí)踐證明，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展不再是簡單勞動(dòng)的過程，科技對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展的效率和效益提升發(fā)揮越來越重要的作用。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步貢獻(xiàn)率約為55.2%，遠(yuǎn)低于以色列96%、日本80%的農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步貢獻(xiàn)率發(fā)展水平。因此，必須建立科學(xué)技術(shù)化農(nóng)業(yè)財(cái)政支持導(dǎo)向：首先，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化方面的支持力度；其次，提高農(nóng)業(yè)財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣方面的支持力度；最后，深化農(nóng)業(yè)財(cái)政對(duì)多主體協(xié)同的農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新模式的支持。

（4） 建立人力資本化農(nóng)業(yè)財(cái)政支持導(dǎo)向。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展必須以現(xiàn)代“職業(yè)農(nóng)民”的培育和開發(fā)為基礎(chǔ)。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，我國我國務(wù)農(nóng)人口中超過70% 的務(wù)農(nóng)人口僅受過初中教育，農(nóng)業(yè)人口受教育程度是制約我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的“短板”。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度分析，以現(xiàn)代職業(yè)農(nóng)民培育為主體的農(nóng)業(yè)人力資本開發(fā)具有公共物品屬性，因此，為了糾正公共物品市場化供應(yīng)過程中的無效率和低效率問題，必須由政府以財(cái)政支出為基礎(chǔ)通過購買服務(wù)的形式強(qiáng)化農(nóng)業(yè)人力資本開發(fā)。

（5） 建立企業(yè)龍頭化農(nóng)業(yè)財(cái)政支持導(dǎo)向?？傮w而言，我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的市場集中度較低，缺乏農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)的示范效應(yīng)和規(guī)模效應(yīng)，進(jìn)而制約了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的水平。因此，應(yīng)建立企業(yè)龍頭化農(nóng)業(yè)財(cái)政支持導(dǎo)向：首先，可以通過政府采購的形式支持農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)的發(fā)展；其次，通過財(cái)政貼息等形式支持農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)的技術(shù)改造和技術(shù)進(jìn)步；最后，以財(cái)政資本為基礎(chǔ)發(fā)起設(shè)立農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)并購基金，支持農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)通過兼并和收購等形式整合產(chǎn)業(yè)鏈資源，提高農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)的發(fā)展規(guī)模。

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