利用好戰(zhàn)略機(jī)遇期大力促進(jìn)鐵路集裝箱多式聯(lián)運(yùn)發(fā)展

周紅云

近日，國家發(fā)改委、交通運(yùn)輸部、鐵路總公司聯(lián)合發(fā)布《“十三五”鐵路集裝箱多式聯(lián)運(yùn)發(fā)展規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》），就當(dāng)前面臨的主要問題及未來發(fā)展形勢提出了鐵路集裝箱多式聯(lián)運(yùn)發(fā)展目標(biāo)。

同時(shí)圍繞著“完善聯(lián)運(yùn)通道功能”、“加強(qiáng)綜合樞紐建設(shè)”、“擴(kuò)大服務(wù)有效供給”、“加快技術(shù)裝備升級(jí)”、“推動(dòng)信息開放共享”等內(nèi)容明確了發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)，并安排了較為全面的保障措施。

一、發(fā)展鐵路集裝箱多式聯(lián)運(yùn)影響深遠(yuǎn)

我國正面臨或逐步面臨著西方發(fā)達(dá)國家多式聯(lián)運(yùn)起步階段相似的社會(huì)背景。一方面，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革帶來貨源結(jié)構(gòu)變化，煤炭、礦石等大宗能源、原料類貨物需求趨緩，工業(yè)產(chǎn)成品尤其是高附加值產(chǎn)品貨運(yùn)需求依然旺盛；另一方面，土地資源稀缺、勞動(dòng)力匱乏及運(yùn)輸業(yè)高能耗、交通擁堵、環(huán)境污染等問題頻出，無法支撐對低碳、綠色可持續(xù)的未來經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的預(yù)期。

由于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，鐵路的貨運(yùn)市場也在發(fā)生著深刻的變化，鐵路通過自身改革，不斷努力適應(yīng)這個(gè)變化。在過去的3-4年里，這種變化已經(jīng)為鐵路集裝箱運(yùn)輸創(chuàng)造了有史以來的最好成績，已成為鐵路貨物運(yùn)輸發(fā)展的新亮點(diǎn)。

2016年鐵路集裝箱發(fā)送量達(dá)到761萬標(biāo)箱，同比增長40%左右，中歐班列已累計(jì)開行達(dá)到2964列。調(diào)結(jié)構(gòu)和轉(zhuǎn)方式帶來的貨源結(jié)構(gòu)變化與大規(guī)模高鐵建設(shè)帶來鐵路運(yùn)力提升疊加，以及綠色交通、融合交通發(fā)展的要求，使鐵路集裝箱多式聯(lián)運(yùn)面臨著重要戰(zhàn)略機(jī)遇期。

多式聯(lián)運(yùn)關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)多、服務(wù)鏈條長，是拓展產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)空間，激發(fā)經(jīng)濟(jì)增長活力的有效載體，有助于形成新的產(chǎn)業(yè)集群。據(jù)測算，“十三五”期，我國多式聯(lián)運(yùn)發(fā)展可直接帶動(dòng)投資近萬億元，并推動(dòng)形成“中國制造2025”新的增長點(diǎn)。我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)特征決定了鐵路運(yùn)輸應(yīng)是多式聯(lián)運(yùn)的骨干力量，鐵路集裝箱運(yùn)輸服務(wù)水平一定程度影響著我國多式聯(lián)運(yùn)的發(fā)展。

鐵路集裝箱多式聯(lián)運(yùn)發(fā)展對貫徹落實(shí)國家“一帶一路”建設(shè)戰(zhàn)略，對標(biāo)國際集裝箱運(yùn)輸鏈，促進(jìn)鐵路“走出去”具有重要作用。作為國家層面制定的第1個(gè)鐵路專項(xiàng)規(guī)劃和以鐵路為主導(dǎo)的多式聯(lián)運(yùn)綱領(lǐng)性文件，《規(guī)劃》與國家物流發(fā)展和多式聯(lián)運(yùn)所述其他文件在戰(zhàn)略方向和政策措施上具有融通性，表明鐵路集裝箱運(yùn)輸對多式聯(lián)運(yùn)發(fā)展的影響巨大，彰顯國家對進(jìn)一步推動(dòng)多式聯(lián)運(yùn)發(fā)展的信心與決心，必將對破解制約瓶頸、進(jìn)一步推動(dòng)物流業(yè)降本增效具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

同時(shí)，《規(guī)劃》也契合鐵路貨運(yùn)轉(zhuǎn)型發(fā)展的內(nèi)在要求，為優(yōu)化鐵路貨運(yùn)結(jié)構(gòu)、加快鐵路物流現(xiàn)代化進(jìn)程指明了方向。因此，《規(guī)劃》的發(fā)布將成為鐵路集裝箱多式聯(lián)運(yùn)發(fā)展的分水嶺，標(biāo)志著鐵路貨物運(yùn)輸將要進(jìn)入到以協(xié)同化、規(guī)模化和標(biāo)準(zhǔn)化為標(biāo)志的多式聯(lián)運(yùn)發(fā)展階段。

二、政策推動(dòng)是多式聯(lián)運(yùn)發(fā)展的長期動(dòng)力

多式聯(lián)運(yùn)是國家物流業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略問題，是不同運(yùn)輸方式協(xié)同構(gòu)建的高效服務(wù)系統(tǒng)。因此，自上而下的政策著力推動(dòng)是多式聯(lián)運(yùn)發(fā)展的長期動(dòng)力。自2014年以來，國家密集出臺(tái)各項(xiàng)政策鼓勵(lì)多式聯(lián)運(yùn)發(fā)展，發(fā)改委、交通運(yùn)輸部也在多項(xiàng)文件中力推多式聯(lián)運(yùn)，但對鐵路集裝箱多式聯(lián)運(yùn)做出如此全面的布署還是首次。

縱觀歐美多式聯(lián)運(yùn)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，政府的政策支持極大地推動(dòng)了多式聯(lián)運(yùn)的發(fā)展。為解決全球能源危機(jī)、環(huán)境污染、土地資源稀缺等問題，政府充分利用鐵路、水運(yùn)的集約化和重載化優(yōu)勢，從制度層面加大政策傾斜力度且長久持續(xù)。

目前已基本形成形式多樣、裝備先進(jìn)、標(biāo)準(zhǔn)完善、組織順暢、政策完備的多式聯(lián)運(yùn)體系，在單一運(yùn)輸方式增長乏力的背景下，多式聯(lián)運(yùn)運(yùn)量持續(xù)快速增長。在美國多式聯(lián)運(yùn)業(yè)務(wù)收入占到美國鐵路總收入的20%以上，超越煤炭成為鐵路收入的主要來源。

《規(guī)劃》明確提出“簡政放權(quán)、放管結(jié)合”的工作思路，避免了“一抓就死，一放就亂”的矛盾，但如何協(xié)調(diào)好行政與市場的關(guān)系，需要在實(shí)踐中不斷探索。

《規(guī)劃》從政策層面提出，一方面，加大和引導(dǎo)社會(huì)資本對集裝箱多式聯(lián)運(yùn)線路、樞紐、信息系統(tǒng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入；另一方面，通過加強(qiáng)立法和市場監(jiān)測，建立多式聯(lián)運(yùn)規(guī)則體系，讓更多的運(yùn)輸或物流企業(yè)進(jìn)入為客戶提供多式聯(lián)運(yùn)服務(wù)，總體方向和趨向較為明確。

《規(guī)劃》同時(shí)提出建立“推動(dòng)多式聯(lián)運(yùn)協(xié)調(diào)工作機(jī)制，著力解決跨邊境、跨領(lǐng)域、跨部門的重大問題”的工作思路是適宜的和及時(shí)的。

三、充分發(fā)揮企業(yè)在多式聯(lián)運(yùn)發(fā)展中的主體作用

企業(yè)自身改革發(fā)展與政府的政策支持是促進(jìn)多式聯(lián)運(yùn)發(fā)展的雙刃劍。自2013年鐵路貨改以來，鐵路總公司把集裝箱運(yùn)輸作為向現(xiàn)代物流轉(zhuǎn)型、推進(jìn)市場化改革的重要途徑。

今年在全國鐵路工作會(huì)議上提出的“加快調(diào)整貨運(yùn)產(chǎn)品供應(yīng)，大力發(fā)展集裝箱、特貨運(yùn)輸、快運(yùn)業(yè)務(wù)和多式聯(lián)運(yùn)，不斷優(yōu)化運(yùn)輸物流結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)各種交通方式優(yōu)勢互補(bǔ)、合作競爭，努力降低社會(huì)物流成本，進(jìn)一步發(fā)揮好鐵路在綜合交通體系中的樞紐骨干作用”與《規(guī)劃》主旨基本一致。

正如《規(guī)劃》所強(qiáng)調(diào)的，鐵路方面要在創(chuàng)新物流服務(wù)模式、打造多式聯(lián)運(yùn)鏈條、加強(qiáng)運(yùn)輸時(shí)效性管理、拓展延伸增值服務(wù)等方面不斷探索，積極拓展以集裝箱為載體的冷鏈、商品汽車、液體化工和食品、糧食、水泥等專業(yè)物流服務(wù)。集裝箱有鐵路箱和自備箱之分，集裝箱不能共享共用已成為制約多式聯(lián)運(yùn)發(fā)展的主要問題之一。

集裝箱共享共用可以加快集裝箱周轉(zhuǎn)，降低箱使費(fèi)，解決多式聯(lián)運(yùn)成本過高的問題?！兑?guī)劃》提出“研究建立跨邊境跨區(qū)域跨方式箱使循環(huán)系統(tǒng)”問題，同時(shí)還特別強(qiáng)調(diào)“推動(dòng)鐵路、港口、航運(yùn)等企業(yè)建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制，拓展合作方式，形成發(fā)展合力”。推動(dòng)集裝箱共享共用，盡管難度很大，但已經(jīng)讓我們看到解決問題的希望。

四、補(bǔ)齊鐵路多式聯(lián)運(yùn)基礎(chǔ)設(shè)施布局和建設(shè)短板

鐵路集裝箱多式聯(lián)運(yùn)發(fā)展面臨的主要問題之一是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，其中多式聯(lián)運(yùn)樞紐規(guī)?？傮w偏小、各種運(yùn)輸方式銜接不暢問題較突出。《規(guī)劃》明確提出構(gòu)建以一、二級(jí)鐵路集裝箱場站為中心的集裝W箱網(wǎng)絡(luò)，加快實(shí)施鐵路引入大型公路貨運(yùn)站、物流園區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)工程和疏港鐵路建設(shè)。鐵路集裝箱多式聯(lián)運(yùn)產(chǎn)業(yè)鏈長，輻射空間十分廣泛，涉及的境內(nèi)外行業(yè)和部門眾多。

因此，應(yīng)從國家層面在綜合既有鐵路、水路、公路及社會(huì)各類物流設(shè)施的基礎(chǔ)上，在全國范圍內(nèi)統(tǒng)籌規(guī)劃布局多式聯(lián)運(yùn)樞紐（包括內(nèi)陸港），加強(qiáng)功能設(shè)施的配套完善，重視鐵路站場周邊集疏運(yùn)公路的配套，通過將諸如自貿(mào)區(qū)、保稅區(qū)、出口加工區(qū)、特殊商品指定口岸等相關(guān)政策，以及啟運(yùn)港退稅政策逐步向多式聯(lián)運(yùn)樞紐傾斜，有利于促使貨源更多地向鐵路聚集。

同時(shí)開放鐵路場站等貨運(yùn)資源，構(gòu)建集合各種社會(huì)資源的物流平臺(tái)，并圍繞著這一平臺(tái)打造臨站經(jīng)濟(jì)，進(jìn)一步延伸新的產(chǎn)業(yè)集群，實(shí)現(xiàn)真正意義的多式聯(lián)運(yùn)與產(chǎn)業(yè)的相互融合。

五、解決好多式聯(lián)運(yùn)標(biāo)準(zhǔn)體系和信息開放共享問題

多式聯(lián)運(yùn)的優(yōu)勢在于通過使用標(biāo)準(zhǔn)化運(yùn)載單元，實(shí)現(xiàn)跨運(yùn)輸方式無縫銜接、便捷換裝和快速轉(zhuǎn)運(yùn)。然而由于各種運(yùn)輸方式在適箱品名、運(yùn)輸單證、設(shè)施設(shè)備標(biāo)準(zhǔn)、危險(xiǎn)品名認(rèn)定、計(jì)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等方面存在不一致，造成一些集裝箱貨物在轉(zhuǎn)換節(jié)點(diǎn)被迫拆箱，導(dǎo)致多式聯(lián)運(yùn)通而不暢。

因此，研究建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)的多式聯(lián)運(yùn)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則體系十分重要?！兑?guī)劃》提出了“加快完善相關(guān)法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系，全面對接相關(guān)國際聯(lián)運(yùn)組織規(guī)則”。同時(shí)，還就鐵路運(yùn)單“提單化”及“一單制”等與法律責(zé)任較為相關(guān)的問題提出了發(fā)展設(shè)想。多式聯(lián)運(yùn)經(jīng)營人的責(zé)任劃分一直是困擾其發(fā)展的瓶頸，需要相關(guān)各方盡快研究落實(shí)解決方案。

在大數(shù)據(jù)和互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，信息資源交互共享是信息流轉(zhuǎn)化成物流的關(guān)鍵，對全面促進(jìn)多式聯(lián)運(yùn)發(fā)展具有十分重要的意義。在集裝箱多式聯(lián)運(yùn)中，由于有租箱、還箱，以及逾期收費(fèi)等問題，客戶對運(yùn)輸過程中集裝箱狀態(tài)掌控及信息開放共享的要求比一般貨物運(yùn)輸更高，信息開放共享已成為集裝箱多式聯(lián)運(yùn)迫切需要解決的主要問題之一。

《規(guī)劃》用很大的篇幅論述信息開放共享的重要性，一方面提出加快鐵路、公路、水運(yùn)等不同運(yùn)輸方式之間，以及海關(guān)、檢驗(yàn)檢疫、物流和工商企業(yè)等不同業(yè)務(wù)系統(tǒng)之間信息銜接；另一方面，研發(fā)面向客戶的信息服務(wù)產(chǎn)品，實(shí)現(xiàn)需求提報(bào)、到達(dá)交付、信息查詢、通關(guān)查驗(yàn)、轉(zhuǎn)賬結(jié)算、保價(jià)理賠等“一站式”線上服務(wù)和全程綜合物流系統(tǒng)解決方案。

六、追求技術(shù)進(jìn)步是多式聯(lián)運(yùn)發(fā)展長久的主題

多式聯(lián)運(yùn)的基礎(chǔ)在于標(biāo)準(zhǔn)化、集裝化的應(yīng)用。目前，鐵路部門正在積極研究各種適合中國貨運(yùn)需求的新裝備，不斷增加集裝箱的保有量和裝備水平的現(xiàn)代化。

圍繞著《規(guī)劃》的出臺(tái)，應(yīng)加強(qiáng)以下問題的研究：一是包括標(biāo)準(zhǔn)化運(yùn)載單元、專用載運(yùn)裝備、快速轉(zhuǎn)運(yùn)設(shè)備等在內(nèi)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)；二是鐵路馱背運(yùn)輸專用平車、公鐵兩用掛車以及其他多式聯(lián)運(yùn)專用載運(yùn)機(jī)具等的研發(fā)應(yīng)用；三是開展適應(yīng)各種箱型的公路貨運(yùn)車型標(biāo)準(zhǔn)化推廣。

另外，《規(guī)劃》還明確提出研究構(gòu)建“雙層集裝箱通道”和“內(nèi)陸箱體系”兩大涉及鐵路集裝箱多式聯(lián)運(yùn)發(fā)展的重大經(jīng)濟(jì)和技術(shù)問題。因此，加快多式聯(lián)運(yùn)技術(shù)進(jìn)步，促進(jìn)科研成果轉(zhuǎn)化，不斷更新設(shè)施設(shè)備將對我國多式聯(lián)運(yùn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來不可估量的推動(dòng)作用。

（作者系中國鐵路經(jīng)濟(jì)規(guī)劃研究院副院長）