基于循環(huán)經濟的檔案資源體系建設

周莉莉+張偉斌+喬健

摘 要：近年來，我國檔案資源的爆炸式增長，導致現(xiàn)有的“國家模式”無法滿足檔案資源體系建設的實際需要。因此從循環(huán)經濟以及目前建設檔案資源體系面臨的困境和“國家模式”的現(xiàn)狀出發(fā)，以檔案資源公共存儲中心為實際的承擔者，構建了檔案資源體系的循環(huán)模式。并分別對檔案資源體系建設的必要性和可行性進行了探討，以期開創(chuàng)檔案行政管理、檔案資源體系建設、檔案事業(yè)發(fā)展的新局面。

關鍵詞：循環(huán)經濟；循環(huán)模式；檔案資源體系建設

Abstract：In recent years， China's archives resources are developing， leading to the existing "national model" can not meet the actual needs of archives resource system. Therefore， from the circular economy and the current situation of the construction of archives resource system and the "national model" of the current situation， the archives resources of the public storage center can be seen as the actual commitment to build a file resource system of the cycle model. In addition ，this passage discusses the necessity and feasibility of archives resource system construction in order to recreate a new situation of archives administration、archives resource system construction and archives development.

Keywords：Circular economy；Cycle mode；Archives resources system

檔案工作“三個體系建設”目標的實現(xiàn)，其重要基礎是建立健全覆蓋人民群眾的檔案資源體系。在我國社會經濟環(huán)境發(fā)生深刻變化的形勢下，檔案資源的來源、檔案產生的環(huán)境等變得越來越復雜和多元，使得當前形勢下檔案資源體系建設面臨著許多現(xiàn)實的困境，現(xiàn)有的工作模式已經無法滿足檔案資源體系建設的實際需要。這就要求檔案工作者探索和實踐檔案資源體系建設的新方法、新模式。

1 當前檔案資源體系建設現(xiàn)狀研究

1.1 目前檔案資源體系建設面臨的困境。無論從全國檔案資源體系建設工作的實際情況和目前進展來看，還是從學界的理論研究成果來看，我國檔案資源體系建設工作在當前條件下面臨著諸多的困難和問題。

2012年4月，國家檔案局發(fā)布了《各級各類檔案館收集檔案范圍的規(guī)定》（國家檔案局第9號令，以下簡稱“9號令”），9號令及其配套的政策措施，試圖從檔案收集方面加強對國家檔案資源體系建設的推動。但是從實際執(zhí)行效果來看，國有企業(yè)檔案的收集和入館問題，具有實踐操作性的入館工作辦法問題及檔案資源分散保存的情況均未得到較為有效的改善。

胡燕在《我國檔案資源體系建設多元化探析》（以下簡稱“胡文”）中分析認為：“就目前的發(fā)展現(xiàn)狀來看，檔案資源體系存在的主要問題是：國家綜合檔案館館藏總量不足、館藏結構不合理、綜合檔案館明顯不‘綜合，難以反映隨著社會分工越來越細帶來的立檔單位多元化和隨著科學技術迅猛發(fā)展帶來的檔案載體多元化的狀況。檔案布局不合理，大量檔案分散保存在各專業(yè)檔案館和部門（單位）檔案室，有的是經批準不交或緩交的，有的是受利益驅動根本不愿意向綜合檔案館移交的，加之企業(yè)、事業(yè)單位及村級檔案室越來越多，其檔案原則上可以不向綜合檔案館移交，致使檔案資源分散保存的趨勢越來越明顯。更有甚者，有些已到移交進館年限的機關檔案仍保存在檔案室里。大多數(shù)涉及廣大人民群眾多方面利益的檔案，進不了國家綜合檔案館，這對于檔案資源體系建設以及檔案事業(yè)的長遠發(fā)展來說，都是極其不利的?！盵1]

吳洋在《新形勢下檔案資源體系建設的困境與出路》中，按照2014年5月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于加強和改進新形勢下檔案工作的意見》（中辦發(fā)〔2014〕15號，以下簡稱《意見》）提供的思路和基本思想，從檔案收集、歸檔、民生檔案及檔案資源整合四個方面指出了我國檔案資源體系建設的困境。

筆者認為，目前的研究中所指出的檔案資源體系建設工作的困難和問題之所以難以解決，是因為現(xiàn)有的檔案資源體系建設工作和任務分配模式與能夠滿足社會各方面需求的檔案資源體系建設工作的實際需要存在無法彌合的矛盾沖突。

隨著我國“傳統(tǒng)的一元利益框架已被逐漸突破，社會多元利益的格局正在悄然形成，許多形成于傳統(tǒng)一元體制下的理論在多元社會背景下面臨著嚴重挑戰(zhàn)”。[2]檔案作為社會實踐活動的產物，其構成成分也正在發(fā)生著巨大的變化。在整個社會中，除國家所有的檔案外，非國有檔案也在大量產生，呈現(xiàn)國有、非國有同時并存檔案資源體系。檔案資源的爆炸式增長，不僅增加了檔案資源體系建設工作的任務量，對檔案工作的質量也提出了更多更高的要求。面對這樣的要求，現(xiàn)有的一元體制已經無法滿足當前形勢的需求?！昂摹敝赋鑫覈F(xiàn)行的檔案資源體系是以一元體制為制度基礎建立的，從收藏內容、收藏主體、價值取向等各方面而言都不適應當前的形勢和未來的發(fā)展趨勢。

1.2 檔案資源體系“國家模式”現(xiàn)狀。張斌和徐擁軍在《檔案事業(yè)：從“國家模式”到“社會模式”》中提到，我國現(xiàn)有的檔案模式是“國家模式”，即“檔案事業(yè)在傳統(tǒng)上是由一個國家建立，為這個國家服務，作為該國統(tǒng)治結構和機構文件的組成部分”。[3]簡而言之，“國家模式”是由政府對檔案資源體系的規(guī)劃、布局、建立、管理所需要的人財物等一系列全權由政府負責一種公益性的檔案管理模式?！皣夷Ｊ健睘槲覀儥n案資源體系建設奠定了堅實基礎，也促進了我國檔案事業(yè)的發(fā)展，但是“國家模式”也存在著以下的不足：一是從檔案管理體制上看，檔案行政管理部門一統(tǒng)天下，大包大攬地管理國家、企事業(yè)等單位的檔案資源，在一定程度上限制社會力量參與的積極性；二是從檔案數(shù)量來看，缺乏足夠的保障條件容納龐大數(shù)量的國家、企事業(yè)等單位的檔案資源；三是從檔案內容來看，檔案內容單一，不能滿足目前檔案利用需求；四是從生存方式來看，僅靠政府財政支持，較為單一；五是從管理方式上看，國家統(tǒng)一管理，同時接受檔案行政管理部門的業(yè)務指導管理方式滯后于檔案的發(fā)展；六是從發(fā)展趨勢來看，“國家模式”不能更好適應檔案資源未來發(fā)展的模式。

然而我們當前檔案資源體系建設面臨最主要的現(xiàn)實任務是對檔案的收集和鑒定，并對這些檔案資源進行有序化組織、妥善的保管和提供利用。而目前我們“國家模式”由于諸多條件的限制，無法提供足夠的保障條件來滿足檔案資源體系建設的實際需求，包括足夠的公共檔案存儲空間、滿足需求的檔案專業(yè)服務人員以及充足的資金及其他物質投入。

推進我國檔案資源建設的多元化、重構我國檔案資源體系建設的框架、引進更多的參與主體共同完成檔案資源體系建設的任務目標，已開始逐漸被檔案工作者和研究人員所接受和認可。因此，當前形勢下檔案資源體系建設工作的首要任務就是由檔案行政管理部門牽頭，結合各方面參與主體的建議意見，探索構建一個新的模式來推動檔案資源體系建設的完成。

2 循環(huán)經濟下的檔案資源體系建設模式

各級各類檔案館檔案存儲能力的不足和近年來大量出現(xiàn)的檔案商業(yè)倉儲中心的快速發(fā)展，揭示了檔案資源存儲的多元化、社會化、商業(yè)化和市場化趨勢。讓更多的社會力量參與到檔案資源體系建設中，已經成為我國檔案事業(yè)發(fā)展的趨勢。循環(huán)經濟下的檔案資源體系建設是檔案行政管理部門有計劃引入社會力量、引導更多的社會主體參與，采用市場化的手段調動社會資金、市場專業(yè)服務能力等各種社會資源，共同推動檔案資源體系建設工作形成一個具有持續(xù)內在動力和循環(huán)發(fā)展可能的社會協(xié)作體系。[4]

2.1 循環(huán)經濟下的檔案資源體系建設模式相關概念辨析。檔案資源是指“一切公民、法人和其他組織形成的對國家和社會有保存價值的檔案的集成”。[5]

循環(huán)經濟，“就是在滿足成本效益前提下，利用生態(tài)學原理，對經濟活動中的有限資源不斷地進行循環(huán)利用，高效率或無浪費地使用資源”。[6]循環(huán)經濟的本質屬性是“經濟性”，循環(huán)經濟是可持續(xù)發(fā)展實施的重要途徑。由此可知，循環(huán)經濟是具有可持續(xù)、可盈利特征的。將檔案資源體系建設納入循環(huán)經濟之中，有利于社會各方面參與建設、各取所需、互利共生。

循環(huán)經濟下的檔案資源體系建設模式是指為實現(xiàn)檔案資源的整合和優(yōu)化、推動檔案資源體系的建設和形成，以檔案行政管理部門為主導，有計劃地引進多種社會力量、引導更多社會主體共同參與，采用市場化的手段和方法調動和分配社會資金、市場專業(yè)服務能力、相關專業(yè)技術力量等各種資源，從而形成一個經濟效益可循環(huán)、社會效益可持續(xù)、參與各方角色任務明晰、社會各方面各取所需又互利共生的檔案資源建設社會協(xié)作方式。為了實現(xiàn)這種建設模式，我們需要一個實體，本文設計為檔案資源公共存儲中心。循環(huán)經濟下的檔案資源體系建設模式是一個集共建、共享、可持續(xù)、可盈利、市場化特征為一體循環(huán)的模式，這種模式也可以簡稱為“循環(huán)模式”。

檔案資源公共存儲中心是指檔案資源體系建設在循環(huán)經濟下實際承擔特定區(qū)域內檔案資源保存和管理、整合和利用的實體機構。檔案資源公共存儲中心是在檔案行政管理部門的監(jiān)督和管理下，對社會各界存放的檔案資源有償提供專業(yè)化服務的檔案管理公共服務機構；是按投資比例進行利潤（利益）分配的檔案管理中介服務機構；是既能為用戶本身提供其檔案利用，又能為其他客戶（在征求用戶同意和檔案不涉及用戶機密的前提下）提供公共檔案資源利用服務的專業(yè)檔案服務機構。

2.2 循環(huán)經濟下的檔案資源體系建設模式的方案設計。首先，檔案行政管理部門要根據(jù)各個地方的實際情況，制定科學全面、層級明確、符合實際情況的全局性檔案資源體系建設計劃和可行性方案，并提交給同一級別或者更高級別的政府部門審核；在得到政府同意的情況下開始向社會募集檔案資源體系建設基礎設施投入所需資金，資金由政府撥款、企業(yè)出資和社會投資三部分組成，投資建設區(qū)別于檔案商業(yè)倉儲中心的檔案資源體系。其次，在基礎設施建立好的前提下，由檔案行政管理部門負責公開招標，選聘檔案管理專業(yè)服務機構，由檔案管理專業(yè)服務機構負責檔案資源體系（即檔案資源公共存儲中心）的運營、維護和提供利用服務。最后，將已構建好的檔案資源體系，以有償服務的方式為社會提供服務，以獲得循環(huán)發(fā)展的資金。

基于上述的構建一級檔案資源體系運營的成功的基礎上，可以在結合各個地方具體的情況下，以相同的模式構建二級、三級甚至更多級的檔案資源體系。

3 構建循環(huán)經濟下檔案資源體系建設模式的必要性

3.1 公共檔案館庫存壓力和管理成本日益攀升。改革開放以來，我國各方面的事業(yè)均取得了長足的發(fā)展。相應地，無論是從全國還是從各地方的實際情況來看，黨政機關、各類事業(yè)單位、公私企業(yè)組織已經形成和正在形成的檔案數(shù)量急劇增加。僅就作為公共檔案館傳統(tǒng)進館范圍的黨政機關和公有制企事業(yè)單位的情況來看，其檔案資源的數(shù)量已經嚴重地超出了各級各類公共檔案館的庫存能力。而各級各類公共檔案館傳統(tǒng)進館范圍以外的企事業(yè)單位檔案資源的管理和整合更無從談起。

不斷增加檔案庫房的面積從而提高公共檔案館的保管能力，則造成公共檔案保管機構基礎設施建設費用的迅速攀升和居高不下。不僅如此，由于公共檔案館庫房面積的增加、庫存能力的提升，要求同步地增加各項管理費用、增加人財物的投入，不僅提高了管理的成本、加大了管理的難度、增加了管理的負擔，也不符合公共機構和政府機構改革發(fā)展的基本要求和未來趨勢。[7]“循環(huán)模式”，通過市場化的方式和手段調動各方面資源，以最優(yōu)方式提升檔案資源存儲能力，從而減輕公共檔案保管機構的資金負擔和壓力，不僅能夠解決庫房容量不足的問題，還能擴大服務的范圍和對象，使檔案資源更加集中，從而完成檔案資源的整合。

3.2 檔案資源建設的社會化、商業(yè)化、市場化趨勢日益明顯。隨著我國社會經濟的發(fā)展、社會事業(yè)的進步和檔案事業(yè)自身的發(fā)展，為了滿足社會各方面對于檔案管理和檔案資源建設及檔案資源信息開發(fā)的需求，推進我國檔案資源建設的多元化、重構我國檔案資源體系建設的框架、引進更多的參與主體共同完成檔案資源體系建設的任務目標，已開始逐漸被檔案工作者和研究人員所接受和認可?，F(xiàn)階段也出現(xiàn)了聯(lián)合文件中心和聯(lián)合檔案館等中間性檔案存儲機構，但是由于缺乏檔案行政管理部門的參與和系統(tǒng)規(guī)劃，近年來發(fā)展也停滯不前，不僅無法解決檔案資源體系建設的實際問題，還造成了資源的浪費。檔案商業(yè)倉儲中心規(guī)模有限，長期來看無法作為檔案資源體系建設的基礎力量，且存在安全性問題。因此可知，檔案管理的社會化、商業(yè)化和市場化已經形成明顯的趨勢。

從實踐來看，目前在檔案整理和資源形成、檔案數(shù)字化和數(shù)字資源構建、檔案存儲和利用服務等涉及檔案資源體系建設的各個方面，已經存在了大量的社會化、商業(yè)化、市場化的中介服務機構。從其發(fā)展趨勢來看，這些中介服務機構通過市場競爭和深化發(fā)展，在未來自然會形成一種格局。這一局面的形成，本身就是目前社會發(fā)展水平下的客觀需要和未來社會發(fā)展的必然結果，這些機構就是由社會各方面檔案管理工作的需要催生的。與發(fā)達國家成熟的專業(yè)市場體系相比，目前我國檔案中介服務機構整體上處于產生和形成階段，可以說是方興未艾。

“循環(huán)模式”在一定程度上迎合了這種趨勢，并利用了這一趨勢的部分實踐成果，同時明確和強化了政府，尤其是檔案行政管理部門的角色和職責，加大了專業(yè)主管部門的監(jiān)督和檢查力度，為其健康發(fā)展提供了保障。所以構建檔案資源體系新模式則成為我們的促進檔案資源體系建設市場化的必經之路。

3.3 “循環(huán)模式”比檔案館及檔案中介機構運作更符合社會發(fā)展的需求。檔案資源體系建設走的是一條“政府搭臺、企業(yè)唱戲、市場運作、檔案監(jiān)管”循環(huán)經濟模式。從表1的比較中，不難發(fā)現(xiàn)從資金來源、檔案來源、人員專業(yè)性、服務利用率、效益上，檔案資源公共存儲中心與檔案館和檔案中介機構相比具有明顯的優(yōu)勢。從資金來源上來看，檔案資源公共存儲中心可以更加廣泛地吸納社會各方的資金，不僅可以獲取政府的支持，還能獲得社會資金的支持，與檔案館、檔案中介機構的單一資金來源相比，可以更好地促進檔案事業(yè)發(fā)展。從檔案來源來看，雖然檔案資源公共存儲中心是一個營利性的混合經濟模式，但正因為如此才在一定程度上保證了檔案數(shù)量和檔案類型的多元化，為檔案資源的完整性和更深層次的開發(fā)利用打下了堅實的基礎。從人員專業(yè)性比較，與檔案館和檔案中介機構相比，檔案資源公共存儲中心對從業(yè)人員的專業(yè)性要求更高，這不僅為其專業(yè)化打下了堅實的基礎，還在一定程度上很好地解決了檔案從業(yè)人員就業(yè)和職業(yè)發(fā)展縱深問題，為檔案事業(yè)的發(fā)展奠定了人才基礎。從服務利用效率上來看，檔案資源公共存儲中心不僅能比檔案館提供更加方便、快捷的服務，還能比檔案中介機構提供更為專業(yè)的服務。其不僅能為企業(yè)提供高效的服務，還能在經過其他企業(yè)同意的前提下，有償?shù)靥峁┛缙髽I(yè)檔案服務。從效益上看，檔案館是一個非營利性的機構，其資金來源只能依靠政府的撥款；檔案中介機構是一個營利性機構，其資金來源只能依靠企業(yè)本身的盈利；檔案資源公共存儲中心僅需要國家和企業(yè)的前期投入，在后期運營中實現(xiàn)資金額回籠從而為檔案資源體系建設的管理和運營提供了資金保障。從上述可知，與原有的檔案館和檔案中介機構相比較，檔案資源公共存儲中心能夠減輕檔案行政管理部門的壓力、帶動更多社會力量投入檔案資源體系建設中，解決國有企事業(yè)單位、非公有社會組織和各類社會團體檔案存儲和安全、投入和產出、降低成本和管理專業(yè)化等諸多矛盾。從總體上來看也大大降低了社會檔案資源存儲、管理和利用的成本，為檔案資源體系建設保管、存儲和利用提供了持續(xù)的動力和可循環(huán)模式。

4 構建循環(huán)經濟下檔案資源體系建設模式的可行性

4.1 經濟的合理?！把h(huán)模式”走的是“政府搭臺、企業(yè)唱戲、市場運作、檔案監(jiān)管”的循環(huán)經濟模式。與傳統(tǒng)的檔案資源體系建設模式相比較，其最大的特點就是經濟上的循環(huán)性。

“循環(huán)模式”可以充分地調動社會資金的積極性，通過社會投資解決檔案資源體系建設基礎設施建設和管理成本投入的資金來源問題，從而減輕了政府和檔案行政管理部門的經濟壓力。

“循環(huán)模式”在一定程度上改變了檔案管理力量分散的問題，通過資源整合集中社會檔案管理專業(yè)技術和資源，實現(xiàn)各類社會組織檔案管理工作的集約化，提高了檔案管理的效率，從而用更少的人財物的投入獲取更多的檔案資源體系建設的成果，從而大幅度降低了黨政機關和企業(yè)事業(yè)單位檔案管理的成本。

檔案管理專業(yè)服務機構通過“循環(huán)模式”獲得了大量的客戶，通過合理并為絕大多數(shù)服務對象接受的有償服務的開展，實現(xiàn)了盈利，從而獲得進一步發(fā)展和持續(xù)服務的資金和動力。

4.2 技術的可行?！把h(huán)模式”的落實，要求所有參與主體必須按部就班、恰如其分地扮演好自身的角色、發(fā)揮好應有的作用。這就要求必須協(xié)調參與各方的工作，同時要求參與各方有能力并能夠按照市場化的要求完成自身應承擔的責任和使命。

近年來檔案管理服務社會化、商業(yè)化、市場化的實踐，為“循環(huán)模式”落實奠定了實踐經驗，如，對于檔案管理市場化的監(jiān)督方式方法、市場準入標準、服務機構資質認定、信息安全和保密管理等。同時，經過較長時期的市場探索和競爭，已經形成了數(shù)量可觀的專業(yè)技術成熟的中介服務機構作為未來提供專業(yè)技術服務的機構，并培養(yǎng)了大量的檔案專業(yè)服務人員。這些對于“循環(huán)模式”的落實，提供了技術參考。

4.3 政策的支持。《意見》指出了現(xiàn)階段檔案資源體系建設過程中存在的問題，并提出了相應的解決辦法。如，規(guī)定“積極創(chuàng)建基層檔案管理新模式”“有條件的國家綜合檔案館”“規(guī)范并支持社會力量參與檔案事務”“建立健全覆蓋人民群眾檔案資源體系及利用體系”“建立以檔案行政管理部門為主導、各行業(yè)主管部門密切配合、檔案館（室）集中統(tǒng)一管理的檔案資源管理架構”“促進資源共享”“國家檔案行政管理部門要搭建全國開放檔案平臺，并與政府公開信息系統(tǒng)對接，實現(xiàn)資源共享”以及“各級黨委和政府要把檔案館建設納入基礎設施建設項目，統(tǒng)籌規(guī)劃，統(tǒng)一建設”等。這為我們構建“循環(huán)模式”提供了政策的支持。

4.4 國外的借鑒。美國國家信息財團公司（NIC）和美國18個州、9個地方政府合作，共建政府信息港，推行移動電子政務，走出了一條良性循環(huán)的可行之路?！懊绹畔⒏邸钡慕ㄔO和維護走的是“政府搭臺、企業(yè)唱戲、市場運作”的模式，政府不需投資反而能得到大量的利潤用于移動電子政務的發(fā)展和股利分配?！懊绹畔⒏勰Ｊ健钡某墒旖涷灋槲覀兲峁┝丝山梃b模式，美國推動的移動電子政務模式與我們要構建的“循環(huán)模式”都是需要國家、政府、企業(yè)等多方資源共同協(xié)調的成果，可以說“循環(huán)模式”走的也是“政府搭臺、企業(yè)唱戲、市場運作、檔案監(jiān)管”的循環(huán)經濟模式。不論是從理論性、邏輯性，還是實踐性“美國政府信息港模式”都是成功的，那么在檔案事業(yè)發(fā)展到一定水平的中國采用類似于美國政府信息港模式的“循環(huán)模式”無疑也是可行的。理論上“循環(huán)模式”符合檔案事業(yè)未來發(fā)展趨勢，也符合檔案資源的共享。邏輯上“循環(huán)模式”從建立、管理上都符合了社會化發(fā)展的趨勢。實踐上“循環(huán)模式” 不僅讓檔案外包服務機構和檔案從中獲取了利潤，還為實現(xiàn)檔案資源的共享奠定了堅實的基礎。

5 結語

檔案工作的實踐充分地證明，我國檔案資源體系的建設工作面臨著新問題、新任務，正處于轉型時期?！把h(huán)模式”不僅具有它的邏輯合理性，還更能夠適應當前及今后較長時間內我國檔案資源體系建設的實際需要。檔案行政管理部門不僅應該積極推動形成更適合當前及今后檔案工作和社會經濟發(fā)展狀況的檔案資源體系建設模式，還要認真分析和充分把握在當前形勢和這一模式中自身的角色和地位、作用和應承擔的任務。抓住轉型時期機遇，積極面對并努力解決其挑戰(zhàn)，才能開創(chuàng)檔案行政管理、檔案資源體系建設、檔案事業(yè)發(fā)展的新局面。

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（作者單位：周莉莉，四川大學公共管理學院；張偉斌，四川大學歷史文化學院；喬健，四川大學公共管理學院 來稿日期：2017-05-02）