江西地方債務(wù)運(yùn)行現(xiàn)狀、問題及風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制研究

摘要：江西地方債在促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮了積極的作用，但隨著地方債務(wù)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，地方債務(wù)在債務(wù)償還、債務(wù)管理等方面還存在一些突出的問題，對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展造成了一定的影響。本文在對(duì)江西地方債務(wù)運(yùn)行現(xiàn)狀進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，指出了地方債務(wù)運(yùn)行中面臨的一些問題，并在此基礎(chǔ)上提出了加強(qiáng)江西地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控的對(duì)策的與建議。

關(guān)鍵詞：地方債；規(guī)模；風(fēng)險(xiǎn)

一、江西地方債務(wù)運(yùn)行現(xiàn)狀

地方自主發(fā)債規(guī)模不斷擴(kuò)大。經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，2014年江西省作為試點(diǎn)地區(qū)之一允許江西省地方政府債券自發(fā)自還。有關(guān)資料顯示，2015年江西省自主發(fā)行978億元政府債券，其中224億元新增債券重點(diǎn)投向穩(wěn)增長(zhǎng)領(lǐng)域，置換債券754億元，主要將2015年到期政府債務(wù)全部置換完畢。2016年江西省自主發(fā)行地方政府債券為1054億元，新增債券重點(diǎn)用于穩(wěn)增長(zhǎng)、惠民生領(lǐng)域，置換債券累計(jì)降低利息成本約70億元。2017年我省實(shí)際可安排的新增地方政府債券規(guī)模507.5億元。一是省級(jí)安排111.6億元，其中，一般債券81.6億元（其中省級(jí)列支54.9億元，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助市縣26.7億元），專項(xiàng)債券30億元。二是轉(zhuǎn)貸市縣安排395.9億元，其中，一般債券78.9億元，專項(xiàng)債券317億元。在省級(jí)債務(wù)支出111.6億元中，新農(nóng)村建設(shè)清潔工程支出15億元，防汛能力提升工程支出4億元，保障性住房省級(jí)補(bǔ)助資金支出7.7億元，安排鐵路項(xiàng)目建設(shè)債券資金支出20億元，安排天然氣項(xiàng)目建設(shè)支出30億元，江西科技創(chuàng)新大廈建設(shè)項(xiàng)目支出0.3億元，文化宣傳廣播等項(xiàng)目支出4.6億元，以及安排省普通公路建設(shè)改造升級(jí)專項(xiàng)債券資金 30億元。在轉(zhuǎn)貸市縣債務(wù)支出395.9億元中部分用于單獨(dú)安排贛江新區(qū)建設(shè)、支持南昌軌道交通建設(shè)、支持九江港建設(shè)以及根據(jù)財(cái)政部新增債券資金優(yōu)先用于支持扶貧、棚戶區(qū)改造、農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、普通公路建設(shè)等重大公益性項(xiàng)目支出。2017年江西省總的債務(wù)限額為4784.2億元，其中一般債務(wù)3108.61億元，專項(xiàng)債務(wù)1675.59億元。

市縣兩級(jí)政府債務(wù)負(fù)擔(dān)依然較重。根據(jù)審計(jì)署2014年1月25日公布的江西省政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果，在政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)中，市縣兩級(jí)政府負(fù)債比達(dá)到了90%以上。且近年來，江西省自主發(fā)行的政府債券中，主要也是用于置換前幾年到期的政府債務(wù)，以新債換舊債，可見，市縣兩級(jí)政府依然是地方債務(wù)償還的主要舉借主體。

債務(wù)利息支出日益增加。隨著地方政府債券規(guī)模不斷擴(kuò)大，承擔(dān)的利息也不斷增加。根據(jù)《江西統(tǒng)計(jì)年鑒2016》江西一般公共預(yù)算支出的情況來看，2012年江西國債還本付息支出為118517萬元，2013年為215950萬元，2014年為320468萬元。此外，根據(jù)《關(guān)于江西省2016年全省和省級(jí)預(yù)算執(zhí)行情況及2017年全省和省級(jí)預(yù)算草案的報(bào)告》，在2016年一般公共預(yù)算執(zhí)行情況中的主要支出項(xiàng)目執(zhí)行情況顯示，2016年江西省債務(wù)付息支出為48.4億元，增長(zhǎng)136.8%，占江西省一般公共預(yù)算支出的比重為1.05%。而2015年債務(wù)付息支出約為20.44億元，占2015年度江西省一般公共預(yù)算支出的比重僅為0.46%。2015年底江西省各級(jí)政府債余額為3738.3億元，可見，隨著地方債務(wù)規(guī)模不斷增大，江西債務(wù)利息支出也持續(xù)上升。

城鎮(zhèn)化加速將進(jìn)一步加劇地方政府對(duì)債務(wù)資金的依賴。根據(jù)審計(jì)署2014年1月25日公布的江西省政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果，從江西省地方債務(wù)資金的用途來看，地方債務(wù)資金主要用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公益性項(xiàng)目等民生領(lǐng)域，如市政工程建設(shè)、交通運(yùn)輸、保障性住房建設(shè)、水利設(shè)施建設(shè)以及生態(tài)環(huán)境保護(hù)等。其中，用于市政工程建設(shè)以及保障性住房建設(shè)的債務(wù)資金超過53%。一方面，人口城鎮(zhèn)化加速了城鎮(zhèn)公共品供應(yīng)的支出。2015年，江西省城鎮(zhèn)化率超過50%，達(dá)到51.6%。城鎮(zhèn)總?cè)顺^2000萬，達(dá)2356萬；新增城鎮(zhèn)人口393萬，戶籍人口城鎮(zhèn)化達(dá)32.15%，新增200萬農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)，“十二五”期間年均增40萬。城鎮(zhèn)化步伐的加快，城鎮(zhèn)人口的日益增多加速了市民對(duì)市政公用設(shè)施以及保障性住房等公共品的需求，而負(fù)責(zé)提供市政公用設(shè)施以及保障性住房等公共品的主要是市縣兩級(jí)政府，由于市縣兩級(jí)政府財(cái)力有限，不斷增加的公共品需求在市縣兩級(jí)政府財(cái)力有限的情況下會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)張地方政府對(duì)地方債務(wù)資金的額度需求。另一方面，粗放式、主動(dòng)性的政府控制下的城鎮(zhèn)化加劇了地方政府對(duì)地方債務(wù)的融資依賴。

為防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，江西省已經(jīng)采取了一些措施。目前江西為進(jìn)一步規(guī)范地方政府債務(wù)管理，防范化解財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)，已經(jīng)出臺(tái)了地方政府債務(wù)限額管理實(shí)施意見，并劃定了相應(yīng)的地方政府綜合債務(wù)率風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警線，以規(guī)范地方債務(wù)管理，將地方政府年度債務(wù)限額分為一般債務(wù)限額和專項(xiàng)債務(wù)限額，計(jì)算方式為地方政府上年度債務(wù)限額加上當(dāng)年新增債務(wù)限額。市、縣（區(qū)）政府需按照債務(wù)率、新增債務(wù)率、償債率、逾期債務(wù)率等政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)警指標(biāo)，計(jì)算出綜合債務(wù)率；并按照不同層級(jí)政府承債能力差異，規(guī)定設(shè)區(qū)市級(jí)綜合債務(wù)率風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警線為110%，縣級(jí)綜合債務(wù)率風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警線為100%；市、縣（區(qū)）一旦被列入高風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警名單，新增政府債務(wù)余額將難以獲批。

二、江西地方債務(wù)運(yùn)行中存在的幾個(gè)問題

一是經(jīng)濟(jì)增速放緩，財(cái)政增收乏力，債務(wù)償還面臨較大壓力。統(tǒng)計(jì)資料顯示，2014年江西省地區(qū)生產(chǎn)總值為15708.6億元，比上年增長(zhǎng)9.7%；財(cái)政總收入為2680.5億元，比上年增長(zhǎng)13.7%。其中，公共財(cái)政預(yù)算收入1881.5億元，增長(zhǎng)16.1%。2015年江西省地區(qū)生產(chǎn)總值為16723.8億元，比上年增長(zhǎng)9.1%；財(cái)政總收入為3021.5億元，比上年增長(zhǎng)12.7%，其中，一般公共預(yù)算收入2165.5億元，增長(zhǎng)15.1%。2016年江西省地區(qū)生產(chǎn)總值為18364.4億元，比上年增長(zhǎng)9.0%；財(cái)政總收入為3143.0億元，比上年增長(zhǎng)4.0%。其中，一般公共預(yù)算收入2151.4億元，下降0.7%?？梢姡陙?，江西經(jīng)濟(jì)總量增速不斷下降，從2014年的9.7%下降到2015年的9.1%，再下降到2016年的9.0%；伴隨著經(jīng)濟(jì)增速的放緩，江西財(cái)政總收入的增速也不斷下降，從2014年的13.7%下降到2015年的12.7%，再到2016年下降為4.0%；同時(shí)，江西地方財(cái)政一般公共預(yù)算收入增速下降的更快，從2014年的16.1%下降為2015年的15.1%，到2016年地方財(cái)政一般公共預(yù)算收入增速為負(fù)。由于地方政府債務(wù)償債資金的主要來源于地方財(cái)政收入，地方財(cái)政收入增速后勁不足勢(shì)必會(huì)對(duì)債務(wù)的償還產(chǎn)生直接的影響。

二是財(cái)政收支矛盾突出，債務(wù)支出依賴日益嚴(yán)重。2014年江西省公共財(cái)政預(yù)算收入1881.5億元，公共財(cái)政預(yù)算支出3882.2億元，收支差為2000.7億元；2015年江西省一般公共預(yù)算收入2165.5億元，一般公共預(yù)算支出4419.9億元，收支差為2254.4億元；2016年江西省一般公共預(yù)算收入為2151.4億元，一般公共預(yù)算支出為4619.5億元，收支差為2468.1億元?？梢姡陙斫鞯胤截?cái)政收支差距不斷擴(kuò)大，從2014年的2000.7億元增加到2016年的2468.1億元，日益增加的地方財(cái)政收支壓力勢(shì)必會(huì)強(qiáng)化地方政府尤其是市縣兩級(jí)政府對(duì)地方債務(wù)資金的剛性依賴。

三是土地出讓收入增速下降，地方政府債務(wù)償還面臨一定風(fēng)險(xiǎn)。2014年江西省政府性基金預(yù)算收入完成1339.2億元，下降6.9%，加上上年結(jié)轉(zhuǎn)、中央補(bǔ)助收入等，2014年全省政府性基金總收入為1714億元。2015年江西省政府性基金預(yù)算收入完成1128.6億元，下降12.5%。2016年，江西省全省政府性基金預(yù)算收入完成1157.9億元，增長(zhǎng)2.4%。政府性基金收入的下降主要是由于土地出讓收入減少。從審計(jì)署2014年1月25日公布的江西省政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果來看，市縣兩級(jí)政府作為債務(wù)資金的主要舉借主體，多數(shù)承諾以土地出讓收入來償還債務(wù)余額，當(dāng)前規(guī)模龐大的地方政府性債務(wù)中，尤其是在政府富有償還責(zé)任的債務(wù)中，有很大一部分是以土地作為抵押的，且地方債的償還資金很大一部分來自于地方稅收和土地出讓金，而近幾年土地出讓收入的減少將直接影響地方債務(wù)資金的償還，帶來應(yīng)當(dāng)?shù)膬攤L(fēng)險(xiǎn)。

四是地方債務(wù)信息透明度不夠，債務(wù)資金管理科學(xué)性和債務(wù)資金使用的績(jī)效情況值得重視和引起關(guān)注。由于地方債務(wù)的多頭管理，對(duì)地方債務(wù)數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)口徑不一致，在市縣級(jí)政府中大多數(shù)政府對(duì)政府性債務(wù)規(guī)模、結(jié)構(gòu)與債務(wù)償還等情況缺乏公開。由于地方政府債務(wù)信息透明度缺乏，很難摸清地方債務(wù)的實(shí)際情況，對(duì)地方債務(wù)的監(jiān)管難度和監(jiān)管成本較大，根據(jù)現(xiàn)有制度，國務(wù)院建立地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)警機(jī)制、應(yīng)急處置機(jī)制以及責(zé)任追究制度，由財(cái)政部（駐地專員辦）對(duì)地方政府債實(shí)施監(jiān)督。財(cái)政部主要依賴債務(wù)率對(duì)地方債務(wù)進(jìn)行監(jiān)管，以及按照有關(guān)文件對(duì)債務(wù)資金使用的合法合規(guī)性進(jìn)行監(jiān)管，而對(duì)地方債務(wù)資金支出的績(jī)效評(píng)估還處于空白。

三、加強(qiáng)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控的對(duì)策建議

一是警惕債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，適度控制地方政府發(fā)債規(guī)模。允許地方政府自主發(fā)債應(yīng)該首先控制好地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，重點(diǎn)是控制地方政府舉債的規(guī)模。應(yīng)根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況、地方政府的財(cái)力情況、地方的存量債務(wù)情況以及地方政府的信用評(píng)級(jí)情況等進(jìn)行綜合評(píng)估，以此來確定地方政府債務(wù)的最高限額，從而有效的控制住債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

二是加大債務(wù)資金支出的績(jī)效管理，提升債務(wù)資金的使用效益。建議對(duì)地方政府債務(wù)資金的使用開展績(jī)效評(píng)價(jià)研究，績(jī)效評(píng)價(jià)情況將作為地方政府申請(qǐng)債務(wù)發(fā)行額度或申請(qǐng)額度的主要參考指標(biāo)，在地方政府債務(wù)資金績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中將投資項(xiàng)目的建設(shè)進(jìn)程、投資成本-受益、經(jīng)濟(jì)社會(huì)影響以及逾期債務(wù)率等重要指標(biāo)納入項(xiàng)目的績(jī)效考核體系，加強(qiáng)地方債務(wù)資金監(jiān)督管理，并向社會(huì)公眾定期發(fā)布績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果。同時(shí)，應(yīng)進(jìn)一步提高地方債務(wù)透明度，定期對(duì)債務(wù)資金使用情況進(jìn)行審計(jì)并公開相關(guān)結(jié)果。

三是努力培植新的穩(wěn)定財(cái)源，同時(shí)增收節(jié)支增強(qiáng)財(cái)政可持續(xù)性。一方面，推動(dòng)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，支持化解過剩產(chǎn)能。近年來，鋼鐵、煤炭、有色等傳統(tǒng)支柱產(chǎn)業(yè)增長(zhǎng)動(dòng)能加速衰退，導(dǎo)致地方稅收大幅下滑，在此形勢(shì)下必須加快支持新興產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展，尤其是支持新能源、新材料、新醫(yī)藥等新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大，為財(cái)政收入持續(xù)增收培植新的穩(wěn)定財(cái)源。另一方面，由于各個(gè)領(lǐng)域?qū)ω?cái)政資金的需求都在不斷加大，必須清理長(zhǎng)期固化和非急需的財(cái)政支出項(xiàng)目，加強(qiáng)對(duì)財(cái)政支出政策的定期評(píng)估，對(duì)哪些績(jī)效不高、資金沉淀事件較長(zhǎng)的項(xiàng)目支出，應(yīng)減少資金支出。同時(shí)繼續(xù)壓減一般性支出，嚴(yán)格控制“三公”經(jīng)費(fèi)，壓縮會(huì)議費(fèi)等非急需、非剛性支出，進(jìn)一步緩解收支矛盾，平衡收支壓力。

四是引導(dǎo)債務(wù)資金投入民生領(lǐng)域，為做大做強(qiáng)縣域經(jīng)濟(jì)夯實(shí)基礎(chǔ)。地方債務(wù)的主要舉借主體為市縣兩級(jí)政府，而部分縣級(jí)政府由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不優(yōu)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較弱，財(cái)政實(shí)力不強(qiáng)，部分國家級(jí)貧困縣的發(fā)展建設(shè)資金來源主要依賴于上級(jí)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付支持。當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力仍存在，部分縣區(qū)地方財(cái)政狀況不容樂觀，收入增幅不斷下降，但由于經(jīng)濟(jì)和民生支出力度加大。同時(shí)加上前些年支出過快增長(zhǎng)留下的隱患，縣區(qū)財(cái)政支出居高不下，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)難以下降。只要引導(dǎo)縣域政府利用債務(wù)資金實(shí)實(shí)在在投入民生領(lǐng)域，如產(chǎn)業(yè)發(fā)展、就業(yè)、養(yǎng)老、公共設(shè)施建設(shè)等，解決民生領(lǐng)域的欠賬問題，才能進(jìn)一步夯實(shí)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)，為下一步的發(fā)展升級(jí)盤活提供鋪墊，為財(cái)源增收降低債務(wù)壓力奠定基礎(chǔ)。

五是想方設(shè)法開辟新的融資模式。新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略加速推進(jìn)是我國未來的發(fā)展方向，而推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的關(guān)鍵是解決地方政府，尤其是市縣兩級(jí)政府的融資問題。隨著信息城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐的加快，地方政府債務(wù)規(guī)模將進(jìn)一步增加，債務(wù)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)效率也會(huì)進(jìn)一步下降。地方政府必須開辟新的融資模式，探索新的融資模式來化解新型城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程中資金投入不足的問題。首先應(yīng)進(jìn)一步理順政府與市場(chǎng)的關(guān)系，將部分政府負(fù)擔(dān)的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)交給市場(chǎng)，由市場(chǎng)來決定。加快推進(jìn)PPP模式，分散地方政府在城鎮(zhèn)化過程中提供公共產(chǎn)品的資金風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)探索上收部分事權(quán)，分散市、縣政府在公共服務(wù)提供中的風(fēng)險(xiǎn)，從而減少為應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的支出壓力，從而進(jìn)一步弱化地方政府的舉債動(dòng)機(jī)與需求。加快PPP模式推廣的同時(shí)，也應(yīng)注重PPP模式的經(jīng)濟(jì)效益，重視項(xiàng)目的投入與產(chǎn)出，進(jìn)一步優(yōu)化資源的合理配置。

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作者簡(jiǎn)介：盧小祁（1983.12–），漢族，江西省社會(huì)科學(xué)院助理研究員，研究方向：財(cái)政理論與政策。