政府與行業(yè)協(xié)會協(xié)同機制分析

李利利+劉慶順

[摘 要] 協(xié)同治理能促使不同利益主體相互調(diào)和并采取聯(lián)合行動。我國行業(yè)協(xié)會不斷發(fā)展壯大，已經(jīng)成為協(xié)同治理的重要組成部分。當(dāng)前政府與行業(yè)協(xié)會在事中事后監(jiān)管領(lǐng)域已基本具備協(xié)同的條件和機制，但仍面臨法治機制不完善、政府職能轉(zhuǎn)移不徹底、協(xié)會自我管理和發(fā)展能力比較薄弱的困境。因此，為推動政府和行業(yè)協(xié)會商會形成新型合作互動關(guān)系，應(yīng)加快行業(yè)協(xié)會商會專門法的制定進程，加快推進行業(yè)協(xié)會與行政部門脫鉤改革，加強行業(yè)協(xié)會自身建設(shè)，提升行業(yè)協(xié)會監(jiān)管水平，從而促進政府與行業(yè)協(xié)會發(fā)揮各自優(yōu)勢，協(xié)同監(jiān)管市場主體，維護市場秩序的穩(wěn)定，促進社會治理的現(xiàn)代化發(fā)展。

[關(guān)鍵詞] 協(xié)同治理理論；政府；行業(yè)協(xié)會；事中事后監(jiān)管；治理機制

[中圖分類號] D035 [文獻標(biāo)識碼] A [文章編號] 1009-6043（2017）08-0003-02

行業(yè)協(xié)會是政府與企業(yè)相互聯(lián)系的橋梁和紐帶，在維護行業(yè)發(fā)展中的作用越來越受到重視。隨著市場經(jīng)濟的不斷完善，我國行業(yè)協(xié)會得到了快速發(fā)展。截至2015年6月，全國在民政部門依法登記的行業(yè)協(xié)會商會近7萬個，已基本形成覆蓋社會經(jīng)濟不同門類、不同層次的行業(yè)協(xié)會商會體系[1]。隨著我國市場經(jīng)濟不斷完善，行業(yè)協(xié)會在維護會員企業(yè)合法利益、提供政策咨詢服務(wù)、促進行業(yè)自律等方面起著舉足輕重的作用，尤其在維護行業(yè)有序競爭和市場監(jiān)管方面有著無可比擬的優(yōu)勢。因此，如何更好地利用行業(yè)協(xié)會的作用，協(xié)同政府做好市場監(jiān)管，促進社會治理現(xiàn)代化是當(dāng)前的重要課題。

一、協(xié)同治理理論概述

治理（governance）理論是隨著社會自治組織力量的不斷壯大而興起的。治理理論強調(diào)多中心主體在社會治理中的作用，彌補政府作為單一主體的不足，是社會管理的創(chuàng)新之舉。愛莫森等將協(xié)同治理視為“為了實現(xiàn)一個公共目的，使人們有建設(shè)性地參與跨不同層級公共部門、或跨公共、私人、社會團體的公共政策制定和管理過程”[2]。因此，協(xié)作性治理可以認(rèn)為是第三部門、公民以及其他社會主體在制度的激勵下通過直接參與由政府發(fā)起的正式的、以共識為導(dǎo)向的決策制定，解決公共問題的過程。當(dāng)前，協(xié)同治理常用來指代政府與其他社會組織跨部門的協(xié)作共治[3]。

隨著學(xué)術(shù)界對于協(xié)同治理基本框架認(rèn)識的不斷深入，協(xié)同治理的基本框架也在不斷地演化且趨于完善，協(xié)同治理模型的解釋力也在不斷增強。愛莫森等于2011年發(fā)表的《協(xié)作治理的統(tǒng)一框架》一文總結(jié)了近幾年有關(guān)協(xié)調(diào)同治理的研究成果，構(gòu)建了協(xié)同治理的統(tǒng)一模型，并對模型中包含的關(guān)鍵維度和要素進行了詳細的論述[4]。該協(xié)同治理模型包括三大模塊：系統(tǒng)情景、運行機制、影響和調(diào)適。作者重點分析了協(xié)同治理機制包含的變量：驅(qū)動力、協(xié)作動力、協(xié)作行為和影響因素等。

驅(qū)動力是促進協(xié)同治理機制成功展開必不可少的因素，包括領(lǐng)導(dǎo)力、重要的激勵、相互依賴和不確定性四個要素。協(xié)同治理機制包括協(xié)作動力和協(xié)作行為兩個要件，將影響協(xié)同治理機制的發(fā)展及有效性。協(xié)作動力是周期性或迭代的交互變化，包括三個相互影響的要素：實質(zhì)的參與、共享動機、聯(lián)合行動的能力。

實質(zhì)參與即通過協(xié)作來解決問題和沖突、或創(chuàng)造價值。實質(zhì)性參與必須堅持公平和民主的對話、開放和包容的溝通、各種利益表達的平衡等原則。通過發(fā)現(xiàn)、定義、協(xié)商、決策四個動態(tài)過程中的元素來實現(xiàn)。

共享動機是一個自我強化的循環(huán)過程，包括四個元素：相互的信任、理解、內(nèi)部合法性和義務(wù)共擔(dān)。它強調(diào)人際關(guān)系的要素，有時被稱為社會資本，而且一旦啟動，將強化和促進實質(zhì)參與。

協(xié)同治理機制必須產(chǎn)生一種前所未有的新的“共同行動能力”，在共同目標(biāo)的持續(xù)期間維持并增長。這個必要的能力建設(shè)是在實質(zhì)性參與過程中被提出、來自于各參與方為實現(xiàn)共同目標(biāo)制定的明確或隱性的行動理論，可能受到共同目標(biāo)的范圍、規(guī)模的影響。

協(xié)同治理起源于一個意識，即推動完成“任何單獨行動”無法達到的目標(biāo)。協(xié)作行為即為了實現(xiàn)這種目標(biāo)而采取的行動。

二、事中事后監(jiān)管中的協(xié)同治理機制

俞可平教授認(rèn)為有效的管理是一個合作的過程，政府和公民社會都是合法權(quán)利的來源[5]。行業(yè)協(xié)會作為溝通、協(xié)調(diào)政府與企業(yè)的橋梁，在事中事后監(jiān)管中具有政府不具有的優(yōu)勢，可以通過行業(yè)自律、制定行業(yè)規(guī)范、公益訴訟等多種途徑實施市場自律監(jiān)管[6]。宋世明教授也指出事中事后監(jiān)管，需要所有監(jiān)管部門互聯(lián)、互通、互助形成監(jiān)管合力，形成協(xié)同監(jiān)管。[7]政府監(jiān)管部門匯聚共享社會資源，與社會組織和公民社會協(xié)同共治已成必然選擇。

根據(jù)愛莫森等人的協(xié)同治理模型，客觀現(xiàn)實的不確定性和社會有效資源的有限性促使政府與行業(yè)協(xié)會進行合作。而協(xié)作機制的核心在于分析協(xié)作的實現(xiàn)條件和運行過程，下文將從協(xié)作機制的各維度及要素等方面，對政府與行業(yè)協(xié)會協(xié)作的動力機制進行詳細分析。

（一）實質(zhì)性參與

協(xié)作治理的最終目的即通過協(xié)作來解決問題和沖突，或創(chuàng)造價值。實質(zhì)參與通過發(fā)現(xiàn)、定義、協(xié)商、決策四個動態(tài)過程中的元素來實現(xiàn)各種利益的平衡。在不斷參與和協(xié)作的過程中，政府與行業(yè)協(xié)會發(fā)現(xiàn)共同的利益、共同的關(guān)切及共同的價值，確定共同的目標(biāo)，通過坦誠、理性、充分的溝通達成共識，進行合作并最終解決沖突，達成目標(biāo)。實質(zhì)性參與要求必須在實踐和研究上廣泛地支持的原則，包括公平和民主的對話、開放和包容的溝通以及各種利益表達的平衡等。實質(zhì)參與能夠產(chǎn)生并強化共享動機，構(gòu)建聯(lián)合行動的能力。因此，應(yīng)鼓勵行業(yè)協(xié)會積極參與到事中事后監(jiān)管中，通過進行信用評價、咨詢服務(wù)、監(jiān)管效果評估等事項，彌補政府市場監(jiān)管上的不足，實現(xiàn)監(jiān)管執(zhí)法與行業(yè)自律的良性互動。

（二）共享動機

共享的動機是實現(xiàn)協(xié)作的重要前提。多數(shù)情況下，共享動機是一個不斷自我強化的循環(huán)過程，協(xié)作主體的協(xié)同動機是協(xié)作治理能否實現(xiàn)的決定因素。這些因素包括相互的信任、理解、內(nèi)部合法性和義務(wù)共擔(dān)。從政府角度看，社會復(fù)雜性引起了需求多元化，政府已無法獨立滿足多元化的需求，需要與其它主體進行協(xié)作。行業(yè)協(xié)會具有補充政府職能的比較優(yōu)勢，如更加靈活、專業(yè)，更了解市場和企業(yè)狀況等。行業(yè)協(xié)會通過行業(yè)自律、行業(yè)規(guī)范來約束企業(yè)的行為，對企業(yè)進行更直接的事中事后監(jiān)管，懲治違規(guī)企業(yè)，維護整個行業(yè)的秩序。政府與行業(yè)協(xié)會協(xié)同監(jiān)管的動機即是防患于未然，通過監(jiān)管將可能發(fā)生的危機提早扼制，彌補“市場失靈”和“政府失靈”，維護市場經(jīng)濟公平公正地有效運轉(zhuǎn)。

（三）共同行動的能力

協(xié)同治理的目的是為了產(chǎn)生單獨行動所無法企及的預(yù)期效果。實現(xiàn)有效的協(xié)作，除了要有共享動機和一致目標(biāo)，還必須產(chǎn)生一種前所未有的新的“共同行動能力”，在共同目標(biāo)的持續(xù)期間維持并增長。共同行動能力是指功能交叉的多種要素的結(jié)合，這種結(jié)合為有效的行動提供可能。主要表現(xiàn)在程序和制度安排、領(lǐng)導(dǎo)力、知識和資源四個方面，可以被看作是相互作用的周期性實質(zhì)參與和共享動機的一個中間產(chǎn)出。實質(zhì)性參與和共同的動機將刺激發(fā)展機構(gòu)的程序和制度安排、領(lǐng)導(dǎo)、知識和資源，從而產(chǎn)生和維持共同行動的能力。

在事中事后監(jiān)管中，政府主要借助法律及行政手段來約束市場主體的行為；行業(yè)協(xié)會主要借助行業(yè)規(guī)范及引導(dǎo)等手段進行自律的約束。政府監(jiān)管與行業(yè)監(jiān)管協(xié)同共治，可有效彌補政府作為單一監(jiān)管主體的不足，確保市場經(jīng)濟的有序運行?？傊c行業(yè)協(xié)會建立合作關(guān)系已是時代所需和大勢所趨。分析行業(yè)協(xié)會與政府協(xié)同治理這一問題，不能簡單地將其視為“能”或“不能”的問題，關(guān)鍵是要探索如何實現(xiàn)協(xié)同的問題。從對兩者協(xié)作的運行機制分析來看，政府與行業(yè)協(xié)會的合作存在可行性。

三、事中事后監(jiān)管中協(xié)同治理的困境及應(yīng)對

（一）事中事后監(jiān)管中協(xié)同治理的困境

政府與行業(yè)協(xié)會合作雖符合社會發(fā)展的潮流，是大勢所趨，但仍面臨很多困難，主要表現(xiàn)在：

1.我國法制機制不完善。目前，國家沒有制定統(tǒng)一的行業(yè)協(xié)會商會法，現(xiàn)行的關(guān)于行業(yè)協(xié)會的立法比較分散?，F(xiàn)有的立法沒有對行業(yè)協(xié)會職能作用和社會地位給予明確的界定，造成了行業(yè)協(xié)會法律地位、職能不明、資金來源匱乏等問題，也造成了對行業(yè)協(xié)會內(nèi)部合法性的質(zhì)疑。

2.政府職能轉(zhuǎn)移不徹底、不明確。政府仍然承擔(dān)著一些行業(yè)協(xié)會可以承擔(dān)的職能，并未完全讓渡給協(xié)會，致使協(xié)會的職能得不到有效發(fā)揮。而且，政府一直沒有出臺明確的政府職能轉(zhuǎn)移清單。從根本上來說，政府部門不情愿將政府與協(xié)會都可提供的項目轉(zhuǎn)移給協(xié)會。此外，行業(yè)協(xié)會與政府部門脫鉤后，政府并沒有制定對行業(yè)協(xié)會的新的扶持政策，并且與行業(yè)協(xié)會脫鉤之前，政府購買的、給協(xié)會的服務(wù)項目也沒有了。

3.協(xié)會自我管理和發(fā)展能力有待提高。行業(yè)協(xié)會商會自身存在資金來源渠道單一、代表性不強、組織結(jié)構(gòu)不合理以及發(fā)展能力不足等問題。協(xié)會的資金主要來源與會費及財政支持，脫鉤后政府取消了對協(xié)會的財政支持，致使協(xié)會過多地依賴會費以及有償服務(wù)的收入。而且行業(yè)協(xié)會的會員覆蓋率和參與率較低，行業(yè)代表性并不高，限制了協(xié)會某些功能的發(fā)揮。再加上長期以來的雙重管理體制，導(dǎo)致協(xié)會的章程和管理制度混亂，過度依賴政府部門，自身發(fā)展能力有限，給協(xié)同治理造成了很大阻礙。

（二）事中事后監(jiān)管中協(xié)同治理的應(yīng)對措施

為推動政府和行業(yè)協(xié)會商會形成新型合作互動關(guān)系，提出事中事后監(jiān)管中協(xié)同治理的應(yīng)對措施：

1.應(yīng)加快推進行業(yè)協(xié)會商會專門法的制定進程。通過法律確定行業(yè)協(xié)會在社會中的地位、性質(zhì)和職責(zé)等，幫助行業(yè)協(xié)會既能“摘下帽子”，也能找到準(zhǔn)確位置，通過立法明確行業(yè)協(xié)會為社會結(jié)構(gòu)的一部分。

2.應(yīng)加快推進行業(yè)協(xié)會與行政部門脫鉤改革。明確政府與行業(yè)協(xié)會的責(zé)任和職能，盡快制定政府職能轉(zhuǎn)移清單，加快形成事中事后監(jiān)管的合力。

3.應(yīng)加強行業(yè)協(xié)會自身建設(shè)，提升行業(yè)協(xié)會監(jiān)管水平。增強行業(yè)協(xié)會協(xié)助政府承擔(dān)市場監(jiān)管的職責(zé)。除此之外，各地區(qū)各部門要高度重視并切實創(chuàng)造有利條件，建立政府與行業(yè)協(xié)會之間的信息互聯(lián)共享機制。

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