生態(tài)空間管控在地級市域生態(tài)文明建設中的實踐
——以淮安市為例

黃 娟，毛 凱，孫兆海

（1.河海大學水文水資源學院，江蘇 南京 210098；2.江蘇省環(huán)境科學研究院江蘇省環(huán)境工程重點實驗室，江蘇 南京 210036）

0 引言

黨的十八大報告提出“大力推進生態(tài)文明建設，把生態(tài)文明建設放在突出地位，融入經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程，努力建設美麗中國，實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展”。推進生態(tài)文明建設的首要任務之一“優(yōu)化國土空間開發(fā)格局，要按照人口資源環(huán)境相均衡、經(jīng)濟社會生態(tài)效益相統(tǒng)一的原則，控制開發(fā)強度，調(diào)整空間結(jié)構，促進生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀，給自然留下更多修復空間，給農(nóng)業(yè)留下更多良田，給子孫后代留下天藍、地綠、水凈的美好家園?！?017年2月7日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發(fā)布 《關于劃定并嚴守生態(tài)保護紅線的若干意見》，提出要實現(xiàn)一條紅線管控重要生態(tài)空間，確保生態(tài)功能不降低、面積不減少、性質(zhì)不改變。2013年，江蘇省在全國率先發(fā)布生態(tài)紅線區(qū)域保護規(guī)劃，全省共劃定15類生態(tài)紅線區(qū)域，總面積24 103.49 km2，超過全省國土面積20%[1]。

淮安位于長三角地區(qū)北部，是蘇北重要的中心城市，地跨中國南北分界線。近年來，淮安市全面深入貫徹落實科學發(fā)展觀，始終牢記習近平總書記“把周總理家鄉(xiāng)建設好，很有象征意義”的殷切囑托，堅持在保護中發(fā)展、在發(fā)展中保護，全面扎實推進生態(tài)文明建設。本文以在淮安市實施主體功能區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略[2]、空間分區(qū)管控及嚴守生態(tài)紅線、優(yōu)化城鄉(xiāng)空間布局等措施，探索生態(tài)空間管控在生態(tài)文明建設中的實踐應用，以優(yōu)化市域空間開發(fā)格局，同時為其他地級城市加強生態(tài)空間管控提供借鑒。

1 研究區(qū)域概況

淮安是全國歷史文化名城，至今已有2 200多年的歷史。境內(nèi)河湖眾多，水網(wǎng)密布，“五湖”鑲嵌，“八河”匯聚，1/5的國土面積是水面，被稱為“漂浮在水面上的城市”。京杭大運河貫穿市境南北，蘇北灌溉總渠、鹽河航道、淮河入海水道、入江水道等航道使水運網(wǎng)絡通江達海，是我國南下北上的交通要道、江蘇北部重要的中心樞紐城市、長三角北部區(qū)域的交通樞紐。

近年來，淮安綜合實力快速提升、城鄉(xiāng)面貌煥然一新，進入了發(fā)展的黃金期。全市經(jīng)濟保持穩(wěn)定增長，具有特色的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系初步形成，生態(tài)保護和環(huán)境污染防治持續(xù)推進、成效顯著。然而，隨著經(jīng)濟發(fā)展和城鎮(zhèn)化進程的加快，淮安建設用地需求將持續(xù)加大，同時，在資源環(huán)境容量約束下，必須保障必要的耕地、林地和生態(tài)用地，土地的供應與需求、開發(fā)與保護的矛盾日益尖銳，生態(tài)空間管控及空間開發(fā)格局的優(yōu)化調(diào)整勢在必行。

2 管控目標的確立

空間開發(fā)格局進一步優(yōu)化。城市空間規(guī)模得到有效控制，生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間布局明顯優(yōu)化，生態(tài)紅線區(qū)域占國土面積不低于21%，形成符合主體功能區(qū)定位的開發(fā)格局，具體指標見表1。

3 管控措施的研究

全面實施淮安市主體功能區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略，強化空間分區(qū)管控，劃定并嚴守生態(tài)紅線，建設區(qū)域生態(tài)保護網(wǎng)，優(yōu)化綠色城鎮(zhèn)化發(fā)展格局，完善空間規(guī)劃體系，以形成區(qū)域生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀的格局。

3.1 實施主體功能區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略

依照國家和江蘇省主體功能區(qū)規(guī)劃，綜合考慮淮安各縣區(qū)發(fā)展基礎和資源狀況，將全市劃分為四類開發(fā)區(qū)域，實施動態(tài)調(diào)控、總量平衡。

（1）優(yōu)化開發(fā)區(qū)域。主要包括中心城區(qū)和淮安經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)開發(fā)強度較高的街道。重點轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構升級，優(yōu)化空間開發(fā)結(jié)構，合理控制開發(fā)強度，提高存量空間再開發(fā)質(zhì)量和效率。

（2）重點（適度）開發(fā)區(qū)域。主要包括中心城區(qū)的新城區(qū)、淮安經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)開發(fā)強度較低的街道、各縣城區(qū)以及省主體功能區(qū)規(guī)劃確定的點狀重點鄉(xiāng)鎮(zhèn)和限制開發(fā)區(qū)域中的部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)。重點加快人口、產(chǎn)業(yè)集聚，完善城鎮(zhèn)服務功能，建設成為新型城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的主要載體。

（3）限制開發(fā)區(qū)域。主要包括淮安區(qū)東部和南部、淮陰區(qū)西南部、洪澤區(qū)南部、漣水縣西部和東部、盱眙縣西部以及金湖縣南部區(qū)域。適度控制制造業(yè)規(guī)模，重點發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和特色旅游，禁止污染項目進入。

（4）禁止開發(fā)區(qū)域。主要包括市域西南部和東南部的洪澤湖、二河、三河、高郵湖和白馬湖等重要生態(tài)功能承載區(qū)域。禁止工業(yè)開發(fā)，加快生態(tài)保護和自然修復，增強生態(tài)產(chǎn)品供給。

3.2 嚴格空間管控

3.2.1 強化空間分區(qū)管制

各類空間規(guī)劃以城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)3類空間為銜接基礎平臺，劃定管制分區(qū)和水體保護線、綠地系統(tǒng)線、基礎設施建設控制線、歷史文化保護線及永久基本農(nóng)田和生態(tài)保護紅線[4]。

（1）城鎮(zhèn)空間管制。主要分布在優(yōu)化和重點開發(fā)區(qū)域，城鎮(zhèn)空間控制在1 000 km2以內(nèi)。推動城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃對城鎮(zhèn)空間內(nèi)的規(guī)劃建設用地規(guī)模與邊界深度銜接。引導城鎮(zhèn)有序擴張，在開發(fā)容積率和用地類型比例等強制性指標控制下，合理安排近期規(guī)劃建設用地功能分區(qū)，鼓勵空間功能混合和土地復合利用，提高土地投資強度和產(chǎn)出效率。加快城鎮(zhèn)空間內(nèi)的基本農(nóng)田布局調(diào)整。嚴格控制城鎮(zhèn)空間內(nèi)農(nóng)村居民點擴張，禁止對人居環(huán)境有重大影響的項目布局，限制在城鎮(zhèn)空間以外地區(qū)開展大規(guī)模城鎮(zhèn)建設活動。

（2）農(nóng)業(yè)空間管制。主要分布在適度開發(fā)區(qū)域、限制開發(fā)區(qū)域，部分分布在重點開發(fā)區(qū)域內(nèi)。農(nóng)業(yè)空間面積6 218 km2，約占全市國土面積的62%。以耕地和基本農(nóng)田保護為核心，優(yōu)先劃定永久基本農(nóng)田保護紅線。嚴格控制建設用地規(guī)模，推動分散工業(yè)企業(yè)向工業(yè)園區(qū)或重點鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)集中區(qū)集中，嚴格控制村鎮(zhèn)用地無序擴張，逐步推進農(nóng)村建設用地減量化。合理劃分各類農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)域，明確平原、湖區(qū)、丘陵等不同類型地域村鎮(zhèn)布點和建設要求，逐步引導村莊合理布局。科學推動土地綜合整治，促進耕地規(guī)?；?、標準化建設，加強農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)健康維護、農(nóng)田生態(tài)安全及土壤污染治理，加強鄉(xiāng)村污水生態(tài)化處理。

（3）生態(tài)空間管制。加快調(diào)整完善生態(tài)保護紅線，明確近期保護重點和分類分級管控要求，切實提升生態(tài)服務功能。實行最嚴格的產(chǎn)業(yè)、環(huán)境及用地準入制度。加強古村落保護，推進分散的自然村落適度撤并，嚴格限制在生態(tài)紅線區(qū)域內(nèi)從事基礎設施建設和旅游開發(fā)活動，逐步退出與生態(tài)保護無關的建設用地，實施退耕還林、退漁還湖工程，推行生活污水和垃圾集中收集與生態(tài)化處理。

3.2.2 劃定并嚴守生態(tài)紅線

淮安市生態(tài)紅線區(qū)域劃分為56個重點保護區(qū)域，涵蓋風景名勝區(qū)、洪水調(diào)蓄區(qū)、清水通道維護區(qū)、森林公園、生態(tài)公益林、飲用水源保護區(qū)、濕地公園、重要濕地、重要水源涵養(yǎng)區(qū)、重要漁業(yè)水域、自然保護區(qū)等11個重要生態(tài)功能區(qū)類型，總面積2 120.74 km2，占國土面積比例21.14%，其中一級管控區(qū)面積377.79 km2，占國土面積比例為3.75%；二級管控區(qū)面積1 742.95 km2，占國土面積比例為17.29%。

制定生態(tài)紅線區(qū)域管理辦法，一級管控區(qū)是生態(tài)紅線的核心，實行最嚴格的管控措施，嚴禁一切形式的開發(fā)建設活動；二級管控區(qū)以生態(tài)保護為重點，實行差別化的管控措施，嚴禁有損主導生態(tài)功能的開發(fā)建設活動。明確各生態(tài)紅線區(qū)域的類型及主導生態(tài)服務功能，提出具有針對性的主要保護方向和管控措施，建立生態(tài)紅線區(qū)域保護的管理體系、考核制度以及生態(tài)補償機制，探索建立生態(tài)紅線退出機制[3]。實施生態(tài)恢復修復工程，確保劃定的生態(tài)紅線得到有效保護，實現(xiàn)全市生態(tài)紅線區(qū)域保護從量到質(zhì)的提升，充分發(fā)揮其生態(tài)服務功能。

3.2.3 建設區(qū)域生態(tài)保護網(wǎng)

依托淮安自然生態(tài)優(yōu)勢，以水體及其沿岸防護林、農(nóng)業(yè)區(qū)為主體，采用主骨架、副骨架、連接線的生態(tài)空間結(jié)構，把各個生態(tài)斑塊形成有機生態(tài)整體，構建淮安市“兩主、四副、多線”的區(qū)域生態(tài)保護網(wǎng)。

（1）“兩主”指西部山水生態(tài)防護帶和東部河湖生態(tài)防護帶2條主骨架，是南北向縱貫市域的兩大生態(tài)防護帶，對空間開發(fā)格局的“一區(qū)兩片”從東、西2個方向形成隔離屏障。其中西部山水生態(tài)防護帶南起盱眙南部的江淮分水嶺，向北經(jīng)斗湖—洪澤湖—淮沭河和二河及其生態(tài)公益林，然后東轉(zhuǎn)至民便河；東部河湖生態(tài)防護帶南起高郵湖，經(jīng)白馬湖—新河、京杭大運河楚州段—灌溉總渠與淮河入海水道楚州段，跨廢黃河與漣水縣城以北的鹽河相連。

（2）“四副”指三河淮河入江水道、淮河入海水道、古黃河和六塘河生態(tài)防護帶等4條副骨架，是東西向橫貫市域的4條生態(tài)防護帶，串接兩大主骨架。其中南部三河生態(tài)防護帶由三河及其沿岸的農(nóng)業(yè)功能區(qū)組成；中部淮河入海水道防護帶由淮河入海水道及其沿岸的綠化帶、農(nóng)業(yè)功能區(qū)構成，古黃河生態(tài)防護帶由古黃河及其沿岸的綠化帶、農(nóng)業(yè)功能區(qū)構成；北部六塘河生態(tài)防護帶由南、北六塘河以及八支渠、港河等界河及沿河的農(nóng)業(yè)功能區(qū)組成。

（3）多線指多條生態(tài)連接線，將生態(tài)防護網(wǎng)絡生態(tài)服務功能引入各產(chǎn)業(yè)城鎮(zhèn)片區(qū)。其中由南部副骨架引出的生態(tài)連接線向南輻射南部產(chǎn)業(yè)城鎮(zhèn)集聚片，向北輻射都市區(qū)南部發(fā)展區(qū)；由中部副骨架引出的生態(tài)連接線向南輻射都市區(qū)，向北輻射漣水縣城及漣水機場產(chǎn)業(yè)園區(qū)；由北部副骨架引出的生態(tài)連接線主要為高溝、紅窯片區(qū)提供生態(tài)服務功能。

圖1 淮安市區(qū)域生態(tài)保護網(wǎng)

3.3 優(yōu)化城鄉(xiāng)空間布局

3.3.1 優(yōu)化綠色城鎮(zhèn)化發(fā)展格局

（1）加強城市空間開發(fā)利用管制。合理確定城市規(guī)模、開發(fā)強度和保護空間，劃定城市邊界紅線。按照淮安市“1-3-10-47”市域城鎮(zhèn)空間結(jié)構，作為新型城鎮(zhèn)化和新型工業(yè)化的多層次空間載體?！?”即1個市域中心城市。突出中心城市的向內(nèi)集聚要素、向外引領帶動的重要功能，加快全省城鎮(zhèn)化“三圈一極”中淮安增長極的優(yōu)化提升，推進“東融西拓，南聯(lián)北接”，融入國家和省重大戰(zhàn)略?！?”即3個市域副中心城市。遵循“一縣一特”原則，將漣水縣城建成蘇北地區(qū)新興工業(yè)基地、重要空港城市、平原地區(qū)生態(tài)宜居城市；將盱眙縣城建成長三角北部地區(qū)山水文化名城、南京都市圈北部門戶城市、丘陵湖濱地區(qū)新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌示范區(qū)；將金湖縣城建成長三角和南京都市圈北部產(chǎn)業(yè)高端、綠色引領、特色旅游、統(tǒng)籌發(fā)展的示范城市?！?0，47”分別指10個重點中心鎮(zhèn)和47個一般鎮(zhèn)。集中力量打造10個重點鎮(zhèn)，加快推進產(chǎn)城融合、強鎮(zhèn)擴權，支持馬壩、高溝、車橋建設現(xiàn)代新型小城市；47個一般鎮(zhèn)作為農(nóng)村地區(qū)綜合服務中心，完善綜合服務職能，建成蘇北地區(qū)具有一定特色、集約節(jié)約、精致宜居的新型小城鎮(zhèn)。

（2）尊重城鎮(zhèn)自然格局。嚴格保護城市及周邊自然山水資源，突出沿湖、沿河、沿山、沿路、沿公園等區(qū)域綠地建設，形成綠滿水城的城市綠地景觀特色。加強沿運河、環(huán)湖等重點區(qū)域的生態(tài)環(huán)境保護，合理布局城鎮(zhèn)各類空間，盡量減少對自然的干擾和損害。傳承歷史文化，保持特色風貌。

3.3.2 完善空間規(guī)劃體系

（1）建立“多規(guī)合一”推進機制。完善規(guī)劃組織和領導機制，明確“多規(guī)合一”部門工作任務。以三類空間為基礎，聯(lián)合規(guī)劃、國土、環(huán)保部門推進城市開發(fā)邊界、永久基本農(nóng)田紅線和生態(tài)紅線劃定。區(qū)域規(guī)劃編制、重大項目布局必須符合主體功能定位，重點生態(tài)功能區(qū)實行產(chǎn)業(yè)負面清單[5]。加大對農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)等功能區(qū)的均衡性轉(zhuǎn)移支付力度，強化激勵性補償，逐步建立橫向補償機制。

（2）搭建“多規(guī)合一”信息共享平臺[6]。以數(shù)字淮安地理空間框架為基礎，整合發(fā)改、規(guī)劃、國土、交通、住建、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、水利等部門規(guī)劃信息，推動淮安各類規(guī)劃相融合和銜接，搭建“多規(guī)合一”的空間信息管理平臺，實現(xiàn)多個規(guī)劃基礎數(shù)據(jù)共享。

4 管控效果分析

淮安市通過生態(tài)空間管控措施的實踐，全市劃定優(yōu)化、重點、限制、禁止開發(fā)4類區(qū)域，強化城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)的分區(qū)管制，劃定56個生態(tài)紅線保護區(qū)域，受保護地區(qū)占國土面積比例達到20%以上，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善。2016年淮安生態(tài)環(huán)境狀況指數(shù)提升到70，達到優(yōu)良水平。2016年市區(qū)PM2.5濃度降幅位居全省前列，地表水國控斷面優(yōu)于III類水質(zhì)的比例達81.5%，生態(tài)空間管控措施初見成效。

5 結(jié)論

在淮安市實施主體功能區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略，劃分優(yōu)化、重點、限制、禁止開發(fā)4類區(qū)域并提出區(qū)域開發(fā)建設總體控制要求。強化城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)的分區(qū)管制目標及具體要求，劃定56個生態(tài)紅線保護區(qū)域并提出嚴守生態(tài)紅線的相關措施，構建“兩主、四副、多線”的區(qū)域生態(tài)保護網(wǎng)。從加強城市空間開發(fā)區(qū)利用管制及完善空間規(guī)劃體系方面進一步優(yōu)化城鄉(xiāng)空間布局?；窗彩袑?yōu)化空間開發(fā)格局的目標落實到具體操作和實踐層面。

進入新的歷史階段，江蘇生態(tài)文明建設面臨新的形勢，人多地少，經(jīng)濟總量大，開發(fā)強度高，環(huán)境容量小的特殊省情決定了必須進一步優(yōu)化人口、土地、產(chǎn)業(yè)、環(huán)境等要素配置，用創(chuàng)新的思路處理發(fā)展與保護的關系，加快構建區(qū)域生態(tài)安全格局。