進口跨境電商監(jiān)管機制實踐與思考

夏春春

[提要] 征地是當代中國城市化的主要方式。我國農村征地拆遷過程中，地方政府占據主導地位，各地政府為實現城市化過程中不同的目標，利用“公共利益”不斷擴大征地的范圍，嚴重侵害被征地農民的合法地權，在農村征地拆遷過程中存在例如違法強制性拆遷方式等地方政府行為失范的問題，破壞農村社會的和諧和穩(wěn)定。因此。為了城市化進程的平穩(wěn)進行、保障失地農民的合法土地權利和社會穩(wěn)定，促進社會和諧發(fā)展，作為征收主體的政府必須嚴格恪守“公共利益”、遵守法定征地程序以緩解或減少農村征地過程中地方政府與被征地農民的摩擦。

關鍵詞：城市化；農村征地；政府行為失范

中圖分類號：F321.1 文獻標識碼：A

收錄日期：2017年6月27日

農村土地征收事關農民切身利益，由于地方政府在征地拆遷中占據主導地位，因此地方政府應維護農民地權，遵守征地拆遷程序，給予農民合理的征地拆遷補償。而現實中，很多地方政府在農地征收拆遷中出現大量行為失范現象，如違法征地、暴力拆遷、農民安置不當、補償費扣發(fā)挪用等。

一、農村土地征收中地方政府行為失范的表現

“社會學上的失范是指規(guī)范的缺失或喪失，具體之就有的價值觀念和行為被普遍否認或受到嚴重的破壞，逐漸失去對社會成員的約束力，新的價值觀念和行為模式尚未被普遍接受或尚未形成，不具有對社會成員的有效約束力，使得社會成員的行為缺乏明確的社會規(guī)范約束，形成社會規(guī)范權威失落、社會規(guī)范真空或規(guī)范沖突這樣一種社會狀態(tài)。”政府行為失范是指由于缺乏有效的監(jiān)督機制和權利制衡，政府行為偏離公共利益和意志并僅以政府自身利益為目標。

土地征收的主體是代表公共意志和公共利益的為人民服務的政府，若政府以真正意義上的“公共利益”為目的而進行土地征收，那么就發(fā)揮了政府公共服務的正當職責。然而，在農村土地征收過程中，多數地方政府均打著“公共利益”的旗號進行土地征收，引發(fā)諸多社會矛盾?，F下農地征收拆遷中，我國地方政府失范行為的表現有以下幾個方面：

（一）強制拆遷權力濫用，工作方法不得當。強制拆遷是在不能自動履行拆遷情況下采取的必要手段，無論是對于城市國有土地上的拆遷，還是農村集體土地上的征地拆遷都有相關的法律規(guī)定。但是強制拆遷必須在法律依據和事實依據都十分充分的情況下才可以實施。但在現實中，拆遷主體在缺少監(jiān)督和制約的情況下，征地拆遷的行政自由裁量權過大，在征地拆遷中對被征地農民進行暴力拆遷，不按照法律法規(guī)操作，缺少耐心、工作方法粗暴等現象時常發(fā)生。并且面對公共利益，地方政府認為被征地農民應犧牲自我做出貢獻。征地公權力的濫用不僅對被征地農民的合法地權造成了巨大的侵害，亦嚴重破壞政府的形象、削弱政府公信力。

（二）違反征地拆遷程序。我國農村土地歸農村集體所有，拆遷集體所有土地上的附著物，要先將集體土地征收為國有，給予被征地農民合理的補償及安置才能進行征收。因此，農地征收拆遷程序實際包括了土地征收和房屋拆遷兩個階段。根據《土地管理法》、《土地管理法實施條例》、《征用土地公告辦法》、《建設項目用地預審管理辦法》等法律法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，不論是征地方案還是拆遷方案都要先公告然后才可以實施。而在實際過程中，多數地方政府未秉持公開、公正、公平的工作原則，忽視被征地農民的知情權與參與權，減少征地聽證程序，不按規(guī)定發(fā)布公告且內容含糊。并且政府獨自決定土地征收、房屋拆遷、補償標準、居住安置等內容，被征地農民沒有參與其中。地方政府無限度地擴大了征地拆遷公權力，忽視被征地農民的知情權、參與權和申訴權?！坝绕湓谡畽嗔π袨闊o約束時，政府對社會和公民的壓迫性更加突顯，在政府面前，我們將變得束手無策，只能消極等待政府的任意決定。”地方政府違反法定征地程序，征地公權力濫用，嚴重損害農民的土地權益。

（三）補償標準偏低且混亂?！把a償政策是由當地基層政府在國家《補償條例》基礎上按當地的實際情況自行出臺，現實中各地政府出臺的補償政策較為混亂。”。并據物權法規(guī)定，“在征地拆遷補償應對被拆遷人因拆遷受到的損失進行足額、充分補償。不應因征地拆遷致使被拆遷人居住條件、生活水平下降”。而現實中，地方政府征地拆遷的補償安置標準很低，大多數被征地農民的生活水平不比以前。各地方政府在補償政策和標準制定方面有極大的權力，執(zhí)行過程中隨意性大，通常都是盡量壓低補償標準，與市場價格相差很遠。由于征地補償標準過低，加上有些地方政府拖欠被征地農民的補償安置費，補償款被層層截留，由此“出現了所謂的‘務農無地、上班無崗、低保無份的三無農民，增加了社會不安定因素?！?/p>

（四）征地拆遷中的腐敗現象。我國的農村集體土地屬農村集體所有，農村集體土地不能直接進入土地一級市場進行交易，只能通過征收為國有才可進入市場，由此可見政府的主導性。亦因土地資源的稀缺性，土地征收和分配領域行政權力占據主導地位，土地征收中存在的巨大剪刀差，也都為政府尋租行為的產生提供了溫床。

在農村征收拆遷過程中，地方政府以上種種失范行為不符合政府追求公共利益、保護人民財產、為人民服務的價值，引發(fā)征地過程中各利益主體激烈沖突，誘發(fā)一系列社會問題，同時破壞了政府自身的形象。

二、地方政府行為失范原因分析

（一）土地財政。土地財政是地方政府農村土地征收過程中行為失范的原因之一。所謂“土地財政”是指地方財政主要依賴于土地出讓收入及土地相關產業(yè)稅收的一種現象?！巴恋刎斦钡膶嵸|就是“賣地財政”，即地方政府賣地收入越高，地方財政收入越大。為了使賣地收入最大化，地方政府會采取兩個策略：一是在地方財政吃緊時候多賣地；二是在地方財政向好時多囤地惜售”。土地財政是中國現有體制造成的地方財政過度依賴土地所帶來的相關稅費和融資收入的非正常現象。政府依賴于土地財政后，政府角色發(fā)生變化，成為土地由農村土地轉型為城市建設用地的經濟人和經營者，其核心都在于通過征收土地和出售土地賺取大量經濟利益，而忽略和侵害了農民群體的利益。在這樣的財政需求下，極易造成農村土地征收過程中地方政府失范行為的發(fā)生。

（二）征收拆遷法律制度的缺陷。目前，我國尚無《征地拆遷法》，征地拆遷主要依據憲法和土地管理法的相關法律法規(guī)，而這兩部法律存在著明顯的缺陷，對征地權缺少約束，為地方政府征地權濫用提供了可能性。而《土地管理法》沒有將征地拆遷與土地征收分離開來，在實踐中無法給予指導。地方政府在進行征地拆遷時一般會參照《城市房屋拆遷管理條例》，或就一個項目制定政策，招致被征地農民的抵觸。此外，地方政府在處理征地拆遷工作時也按照自行制定的地方法規(guī)來執(zhí)行，但地方法規(guī)缺少科學依據法律效力低。此外，目前我國相關法律中對農村土地征收的前提“公共利益”的界定模糊，導致地方政府在實際操作中假借公共利益之名，進行非公共利益為目的征地拆遷，直接導致征地公權力的濫用。

（三）征地拆遷程序缺少規(guī)范性。隨著農地征收拆遷規(guī)模不斷擴大，征地拆遷程序設計及執(zhí)行不規(guī)范損害被征地農民的現象頻發(fā)，這是由于國家公權力本身具有一定的擴張性、侵犯性以及腐蝕性等特征。因此，有必要對征地拆遷公權力進行必要的制約，而公正的程序是制約國家公權力的重要手段之一。在1986年《中華人民共和國土地管理法》頒布之前，我國一直采用土地計劃征收制度，在計劃征收制度中存在關于程序方面的規(guī)定，但這些程序本身極為簡單，“缺少嚴格的關于權力行使的時間、空間、方式或順序方面的細致規(guī)定”，導致政府土地征收權自由裁量權過大。目前的土地征收拆遷程序仍殘留計劃征收制度的一些特征。我國尚未有統一明確的征地拆遷程序，征地拆遷的程序包含在征收程序之中。因此在征地拆遷中，各地方政府只能參照《土地管理法》、《城市房屋拆遷管理條例》的有關規(guī)定進行。由于征地拆遷的法定程序規(guī)范性弱，征地公權力缺少法定程序的制約，地方政府在實際操作用為追求地方經濟利益，存在隨意進行拆遷程序的現象。

（四）征地拆遷過程缺少監(jiān)督及懲罰機制。公共選擇理論認為，政府不僅是“社會人”，也是“經濟人”，其行為的首要和最高的目標都是追求有利于自己的利益。因此，政府部門的自利性及征收公權力的擴張性，如若缺少監(jiān)督、懲罰機制的約束，必然會導致農地征收拆遷過程中政府行為的失范，危及到被征地人合法地權。目前，我國征地拆遷過程中對政府部門監(jiān)督、懲罰機制存在諸多不足，例如，農地征收的合法前提“公共利益”認定是由政府部門一手操辦，而未設定政府部門或社會組織對其進行監(jiān)督。近年來，農地征收拆遷中種種侵害被征地農民權益的事件亦警醒著要完善監(jiān)督與懲罰機制以規(guī)范征地拆遷中政府行政行為，制約政府征地公權力。

三、規(guī)范城市化農地征收拆遷過程中地方政府行為的對策

農地征收拆遷是我國城市化建設過程中的一個重要環(huán)節(jié)，政府主導征地拆遷過程，政府行為規(guī)范對于農地征收拆遷具有重要意義。針對前文闡述的農村土地征收拆遷過程中政府行為失范問題，提出以下幾點對策：

第一，完善土地征收制度。土地征收制度的合理性可以有效地弱化土地財政這種現象，從根本上抑制農村土地征收過程中地方政府的失范行為。首先，建立健全土地產權制度?！霸谥腥A人民共和國憲法中，有關土地制度和征地制度的規(guī)定存在兩者相背的問題：一方面憲法規(guī)定農村的土地歸農民集體所有，這就意味著凡是城市化和工業(yè)化新增的土地需求，無論是公共利益的需要還是非公共利益的需要，都必須通過國家的征地行為進行轉換；另一方面憲法強調要處于公共利益的需要才能對農地實行征收或征用。很明顯可以看出，若滿足前一種的要求，就是違反后一種規(guī)定。”這些問題實際是由土地所有權城鄉(xiāng)不一致引起的。要解決此問題，就要推進我國土地制度改革，建立健全產權制度，明確土地產權主體。其次，規(guī)范和完善土地征收程序。土地征收程序是土地征收制度的重要組成部分。完整合理的征收程序是完善土地征收制度的重要措施。因此，在征地過程中，要設置監(jiān)督和審查程序對地方政府征地過程進行監(jiān)督和審查；設定“公共利益”的認定程序，嚴格對征地權進行監(jiān)督。農地征收前提“公共利益”的標準及認定應由地方政府與其他政府部門、社會組織共同決定；建立完善與被征地農民集體的糾紛協商程序。

第二，建立健全土地征收的監(jiān)督和審查機制，限制公權力征地范圍。首先，嚴格界定地方政府的征地權，政府只能在法律嚴格規(guī)定的公益用地范圍內，擁有征地權。公益目的是征地制度的源頭，需要明確界定和謹慎把握，可以通過列舉或概括的方式限定公共利益。不屬于“公共利益”范疇之內的征地行為，要嚴令禁止。嚴格界定公共利益范圍，可以防止土地征用權力的濫用，規(guī)范政府行為；其次，加強中央政府對地方政府的監(jiān)督。中央政府要健全監(jiān)督約束機制，加大征地違法行為懲戒力度，同時也可使用負激勵機制。人大、紀檢、監(jiān)察等部門要重點監(jiān)督征地拆遷工作中項目審批、拆遷評估、政策制定幾個方面，監(jiān)督地方政府行為的合法性，保障被征地農民參與權及知情權；最后，加強社會監(jiān)督，完善農民糾紛解決機制。完善農民糾紛解決機制，及時接受被征地農民的意見解決問題。例如可以開通村建工作服務熱線，及時了解并解決被征地農民的意見及糾紛等，并根據被征地農民的合理建議對征地拆遷做出調整，保證被征地農民的參與。

第三，完善城鄉(xiāng)社會保障制度。征地拆遷中征地補償及社會保障配置不合理，是被征地農民與政府矛盾激化的一個重要原因?！锻恋毓芾矸ā返?7條中規(guī)定的補償內容有限且補償標準只有上限，而土地是農民最基本的生產資料，也是最重要的生活保障，失地農民在土地被征收后面臨生活方式的改變，很多失地農民的生活水平在土地被征收后大不如前，失地農民只能在補償上限內尋求最有利的補償。因此，從長遠角度考慮，要以公平市場價格來確定補償標準，為失地農民提供長期的社會保障，盡快建立一套有效可行的失地農民社會保障制度。

城市化發(fā)展勢不可擋，但征地拆遷與城市建設、經濟發(fā)展以及廣大農民的切身利益息息相關，因此必須解決好征地拆遷中存在的問題。在我國，地方政府是征地拆遷工作的主導者，征地拆遷的進展取決于地方的政府行為。我國征地拆遷法律制度的缺失和土地財政的存在是征地拆遷中地方政府行為失范的根本原因，因此應建立健全土地征收制度，用程序及法律來規(guī)范征地拆遷中地方政府的行為。征地拆遷是城市化發(fā)展、地方經濟發(fā)展的需要，地方政府在征地拆遷發(fā)展經濟的同時要盡力保障被征地農民合法地權，嚴格執(zhí)行征地拆遷的法定程序，避免征地拆遷中政府行為失范的發(fā)生。

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