我國(guó)低碳發(fā)展面臨的形勢(shì)分析與政策導(dǎo)向

十八大以來，我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)與低碳發(fā)展的理論與實(shí)踐不斷豐富完善?！笆濉币?guī)劃綱要提出了創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的五大發(fā)展理念，在新形勢(shì)下如何適應(yīng)和引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，加快推動(dòng)綠色低碳發(fā)展是“十三五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一項(xiàng)戰(zhàn)略要?jiǎng)?wù)。識(shí)別我國(guó)低碳發(fā)展面臨的主要形勢(shì)、政策導(dǎo)向、重點(diǎn)領(lǐng)域與保障措施，對(duì)推動(dòng)我國(guó)“十三五”時(shí)期應(yīng)對(duì)氣候變化相關(guān)工作，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。

一、當(dāng)前我國(guó)低碳發(fā)展面臨的主要形勢(shì)

作為新的發(fā)展理念，低碳發(fā)展要求經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧相處。作為新的發(fā)展模式，低碳發(fā)展強(qiáng)調(diào)提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量。切實(shí)保護(hù)自然生態(tài)環(huán)境，轉(zhuǎn)變生產(chǎn)和消費(fèi)觀念。作為新的國(guó)際經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)則，低碳發(fā)展與國(guó)際貿(mào)易問題直接相關(guān)，它要求國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展要與國(guó)際接軌，否則很可能面臨發(fā)達(dá)國(guó)家低碳環(huán)保的貿(mào)易壁壘。

（一）國(guó)際應(yīng)對(duì)氣候變化進(jìn)程不斷深化，《巴黎協(xié)定》進(jìn)入履約階段

氣候變化的科學(xué)評(píng)估為國(guó)際應(yīng)對(duì)氣候變化進(jìn)程奠定了科學(xué)基礎(chǔ)。自1990年以來，IPCC先后發(fā)布五次評(píng)估報(bào)告，進(jìn)一步確認(rèn)了全球溫度正在加快上升的趨勢(shì)和事實(shí)。2015年，應(yīng)對(duì)氣候變化被作為重要目標(biāo)納入聯(lián)合國(guó)《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》，各國(guó)呼吁為實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)而采取行動(dòng)。伴隨著綜合國(guó)力的不斷提升，國(guó)際社會(huì)勢(shì)必要求我國(guó)承擔(dān)更多的應(yīng)對(duì)氣候變化義務(wù)?！栋屠鑵f(xié)定》所倡導(dǎo)的全球綠色、低碳、可持續(xù)發(fā)展的大趨勢(shì)與中國(guó)生態(tài)文明建設(shè)理念高度統(tǒng)一、相輔相成。作為世界上負(fù)責(zé)任的大國(guó)以及《巴黎協(xié)定》的簽約國(guó)，我國(guó)有必要繼續(xù)推動(dòng)落實(shí)《巴黎協(xié)定》，推動(dòng)落實(shí)國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化自主貢獻(xiàn)目標(biāo)與2030年碳排放達(dá)峰目標(biāo)，這要求加快推動(dòng)國(guó)內(nèi)低碳發(fā)展進(jìn)程。

（二）國(guó)內(nèi)資源環(huán)境形勢(shì)嚴(yán)峻，生態(tài)文明建設(shè)亟需加快推動(dòng)低碳發(fā)展

改革開放近40年來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長(zhǎng)，取得的成就舉世矚目，但同時(shí)在資源環(huán)境方面也付出了較大代價(jià)。空氣污染、水污染等環(huán)境問題及健康問題日益加劇。老百姓由過去的“盼溫飽”轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在的“盼環(huán)保”，過去的“求生存”轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在的“求生態(tài)”。資源環(huán)境問題成為我國(guó)實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)和“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)的重要瓶頸因素，如土地、淡水、能源、礦產(chǎn)資源和環(huán)境狀況對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展已構(gòu)成嚴(yán)重制約。氣候變化會(huì)進(jìn)一步加劇資源環(huán)境形勢(shì)，極端氣候事件給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)行建設(shè)帶來了不利影響，為降低經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展面臨的風(fēng)險(xiǎn)，我國(guó)必須加快推進(jìn)低碳發(fā)展進(jìn)程。

（三）傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式尚未出現(xiàn)根本性轉(zhuǎn)變，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)有待升級(jí)

當(dāng)前，我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高碳排放特征明顯，第二產(chǎn)業(yè)及重工業(yè)所占比重較高，第三產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)比重相對(duì)較低。這種長(zhǎng)期形成的“高投資、高出口、低消費(fèi)”為特征的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式引發(fā)了資源過度消耗、生態(tài)環(huán)境惡化等諸多問題，低碳發(fā)展面臨的形勢(shì)十分嚴(yán)峻。同時(shí)，我國(guó)與歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家的貿(mào)易也出現(xiàn)了頻繁的貿(mào)易摩擦問題，高能耗、高碳排放、低附加值的產(chǎn)品容易面臨發(fā)達(dá)國(guó)家的貿(mào)易保護(hù)措施。我國(guó)作為世界最大的貿(mào)易國(guó)和CO2排放國(guó)，加快轉(zhuǎn)變貿(mào)易增長(zhǎng)方式已是迫在眉睫。推動(dòng)低碳發(fā)展，既順應(yīng)了世界綠色低碳發(fā)展的潮流與趨勢(shì)，也是實(shí)現(xiàn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的必由之路。

（四）創(chuàng)新動(dòng)力不足，低碳發(fā)展轉(zhuǎn)型缺乏技術(shù)支撐

與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)低碳技術(shù)創(chuàng)新能力和應(yīng)用水平還存在較大差距，尚不能滿足低碳發(fā)展轉(zhuǎn)型的需求，一些關(guān)鍵行業(yè)低碳技術(shù)應(yīng)用比例較低，工藝技術(shù)比較落后，低碳技術(shù)研發(fā)和應(yīng)用進(jìn)展緩慢，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整進(jìn)展緩慢，工業(yè)生產(chǎn)高碳排放特征突出。金融系統(tǒng)對(duì)低碳發(fā)展相關(guān)項(xiàng)目支持不足，缺乏合理規(guī)劃和有效的激勵(lì)機(jī)制，低碳技術(shù)創(chuàng)新動(dòng)力不足的問題亟待解決。

（五）低碳發(fā)展政策體系不完善，低碳產(chǎn)業(yè)缺乏有力支撐

十六大以來，我國(guó)強(qiáng)調(diào)將資源環(huán)境指標(biāo)納入政府官員政績(jī)考核體系，要求各級(jí)政府樹立正確的發(fā)展觀和政績(jī)觀，但一直以來以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為中心的發(fā)展觀仍有市場(chǎng)，與此同時(shí)，我國(guó)生態(tài)環(huán)保與低碳發(fā)展工作主要依靠政府主導(dǎo)推動(dòng)，社會(huì)公眾自覺參與的意識(shí)不強(qiáng)。低碳發(fā)展立法進(jìn)程滯后，政策體系不健全。目前我國(guó)低碳發(fā)展方面的單行法律缺失，與低碳發(fā)展相關(guān)的法律包括環(huán)境保護(hù)、節(jié)約能源、清潔生產(chǎn)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)等，如《可再生能源法》、《中華人民共和國(guó)清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》、《中華人民共和國(guó)節(jié)約能源法》、《電力法》、《中華人民共和國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)法》等。低碳發(fā)展相關(guān)的立法又不夠細(xì)化，導(dǎo)致低碳產(chǎn)業(yè)發(fā)展缺乏有效的政策支撐。

二、推動(dòng)低碳發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域與主要途徑

（一）低碳發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域

工業(yè)。工業(yè)作為我國(guó)碳排放的主要來源，能源消費(fèi)占全國(guó)消費(fèi)總量的比重始終在70%以上，工業(yè)煤炭消耗占全國(guó)的50%左右，工業(yè)化石能源碳排放占全國(guó)碳排放的70%以上。因此，通過建立完善的工業(yè)低碳發(fā)展政策，有助于降低工業(yè)碳排放水平和我國(guó)經(jīng)濟(jì)整體碳排放水平，推動(dòng)當(dāng)前高消耗、高污染、高碳排放的工業(yè)發(fā)展模式轉(zhuǎn)型，提升工業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。

建筑。建筑是能源消耗大戶，據(jù)統(tǒng)計(jì)全球有50%左右的能源用于建筑。我國(guó)處在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展時(shí)期，隨著人民群眾生活水平的提升和消費(fèi)升級(jí)，建筑人均耗能也快速提升，由此產(chǎn)生的CO2排放迅速增長(zhǎng)。據(jù)估算，到2020年我國(guó)建筑能耗將達(dá)到10.89億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，碳排放達(dá)到20億噸CO2。為實(shí)現(xiàn)2030年碳排放峰值目標(biāo)，亟需推動(dòng)建筑部門低碳發(fā)展。

交通。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的深入推進(jìn)以及機(jī)動(dòng)化出行比例的提升，交通部門將成為我國(guó)能源消費(fèi)和碳排放增長(zhǎng)的重要來源。2013年，交通運(yùn)輸部印發(fā)《加快推進(jìn)綠色循環(huán)低碳交通運(yùn)輸發(fā)展指導(dǎo)意見》，明確提出將生態(tài)文明建設(shè)融入交通運(yùn)輸發(fā)展的各方面和全過程，主要涵蓋強(qiáng)化交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、應(yīng)用能環(huán)保交通運(yùn)輸裝備、建設(shè)集約高效交通運(yùn)輸組織體系、加快科技創(chuàng)新與信息化、綠色低碳基礎(chǔ)能力建設(shè)等5個(gè)方面，提出到2020年，基本建成綠色低碳交通運(yùn)輸體系。

消費(fèi)。低碳消費(fèi)與低碳生產(chǎn)具有良性互動(dòng)的特點(diǎn)，低碳消費(fèi)可以帶動(dòng)生產(chǎn)方式的低碳轉(zhuǎn)型，同時(shí)低碳產(chǎn)品的有效供給有利于實(shí)現(xiàn)低碳消費(fèi)。通過實(shí)施低碳產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)和低碳金融，大力推動(dòng)“低碳標(biāo)簽”產(chǎn)品帶動(dòng)低碳消費(fèi)，可以產(chǎn)生較好的降碳效果。轉(zhuǎn)變消費(fèi)方式也需要政府出臺(tái)相關(guān)支持政策，加大低碳消費(fèi)宣傳力度，提高消費(fèi)者的低碳環(huán)保意識(shí)，引導(dǎo)社會(huì)公眾加大對(duì)清潔能源和低碳產(chǎn)品的消費(fèi)。

（二） 低碳發(fā)展要做到“五個(gè)融入”

一是將低碳發(fā)展融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)，通過優(yōu)化發(fā)展實(shí)現(xiàn)各行業(yè)和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的“低碳化”。加快實(shí)施國(guó)家主體功能區(qū)戰(zhàn)略，按照生態(tài)文明的原則和要求優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局，促進(jìn)城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，逐步實(shí)現(xiàn)空間上產(chǎn)業(yè)合理布局。制定和完善產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，以節(jié)能降碳為抓手，加快推進(jìn)落后產(chǎn)能淘汰和低碳產(chǎn)業(yè)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。

二是將低碳發(fā)展融入政治建設(shè)，強(qiáng)化應(yīng)對(duì)氣候變化的政策支持。將低碳發(fā)展納入各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的政績(jī)考核體系，建立健全監(jiān)督制約機(jī)制。充分發(fā)揮各級(jí)政府在生態(tài)環(huán)保、節(jié)能降碳問題上的積極性與主動(dòng)性，強(qiáng)化低碳發(fā)展制度設(shè)計(jì)，提升社會(huì)參與水平。

三是將低碳發(fā)展融合文化建設(shè)，強(qiáng)化應(yīng)對(duì)氣候變化的社會(huì)基礎(chǔ)。大力開展應(yīng)對(duì)氣候變化的宣傳教育活動(dòng)，樹立生態(tài)低碳環(huán)保文化意識(shí)，加強(qiáng)低碳發(fā)展社會(huì)文化建設(shè)，推動(dòng)形成覆蓋國(guó)家、地方、行業(yè)等不同層面的低碳文化體系。

四是將低碳發(fā)展融入社會(huì)建設(shè)，突出改善民生，充分發(fā)揮民間力量的作用，充分保障弱勢(shì)群體的低碳發(fā)展權(quán)益，爭(zhēng)取社會(huì)各界對(duì)低碳發(fā)展的支持。

五是將低碳發(fā)展融入生態(tài)文明建設(shè)。將低碳發(fā)展作為生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容與主要途徑，積極推動(dòng)低碳發(fā)展與生態(tài)文明建設(shè)融合發(fā)展、相互推動(dòng)。

（三）低碳發(fā)展要做到“五個(gè)轉(zhuǎn)變”

一是轉(zhuǎn)變發(fā)展理念。推動(dòng)低碳發(fā)展不僅是經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題，更是對(duì)不同發(fā)展理念的選擇。片面追求GDP是一種無效的增長(zhǎng)，有些甚至是虛假的增長(zhǎng)，這不僅影響到我國(guó)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)增長(zhǎng)，也影響了人民群眾賴以生存的環(huán)境質(zhì)量。必須轉(zhuǎn)變我們的發(fā)展觀，確立綠色低碳可持續(xù)的發(fā)展觀。

二是轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式。大力推動(dòng)低碳技術(shù)創(chuàng)新與應(yīng)用，大力推廣低碳經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)模式，轉(zhuǎn)變高能耗、高碳排放生產(chǎn)方式為可持續(xù)生產(chǎn)方式。

三是轉(zhuǎn)變消費(fèi)方式。通過宣傳教育與政策引導(dǎo)，改變當(dāng)前社會(huì)追求物質(zhì)消費(fèi)、盲目消費(fèi)、過度消費(fèi)等不合理現(xiàn)狀，積極推動(dòng)共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展，培育新型低碳消費(fèi)方式。

四是轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)化發(fā)展模式。積極推動(dòng)城市發(fā)展方式轉(zhuǎn)型，轉(zhuǎn)變高耗能城市化建設(shè)為低碳城市建設(shè)，將低碳發(fā)展理念納入中國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)當(dāng)中。

五是轉(zhuǎn)變社會(huì)文化。當(dāng)前社會(huì)崇尚物質(zhì)消費(fèi)文化，是推動(dòng)資源環(huán)境惡化的重要因素。建設(shè)低碳社會(huì)，要推動(dòng)崇尚物質(zhì)消費(fèi)的社會(huì)文化向保護(hù)生態(tài)環(huán)境的社會(huì)文化轉(zhuǎn)變。

三、打造 “五個(gè)支柱”，強(qiáng)化低碳發(fā)展的政策體系

（一）做好低碳發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)

低碳發(fā)展是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，覆蓋面廣，實(shí)施過程具有長(zhǎng)期性、漸進(jìn)性與階段性特征，不可能一勞永逸，必須長(zhǎng)抓不懈，做好頂層設(shè)計(jì)。加強(qiáng)低碳發(fā)展的理論研究、案例分析、經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，充分發(fā)揮人民群眾和各利益相關(guān)方的積極性，統(tǒng)籌中央、地方以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展各項(xiàng)工作全局，做出符合我國(guó)國(guó)情以及生態(tài)文明建設(shè)規(guī)律的低碳發(fā)展頂層設(shè)計(jì)。健全管理體制，強(qiáng)化政府對(duì)低碳發(fā)展的支持和引導(dǎo)，推動(dòng)形成政府引導(dǎo)、市場(chǎng)主導(dǎo)、公眾參與的良好格局。健全財(cái)政激勵(lì)機(jī)制，積極推動(dòng)地方財(cái)政設(shè)立低碳發(fā)展專項(xiàng)資金，加大財(cái)政資金對(duì)能源資源節(jié)約、生態(tài)保護(hù)、低碳技術(shù)研發(fā)等項(xiàng)目的支持力度。健全監(jiān)督考核，研究制定并嚴(yán)格落實(shí)綠色低碳發(fā)展考核評(píng)價(jià)辦法。

（二）探索低碳發(fā)展的市場(chǎng)機(jī)制

發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)和培育低碳產(chǎn)業(yè)，關(guān)鍵在于能否實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)可行性。世界主要國(guó)家推動(dòng)低碳發(fā)展非常重視采用市場(chǎng)機(jī)制，如歐盟通過建立碳排放交易市場(chǎng)強(qiáng)化低碳發(fā)展的市場(chǎng)機(jī)制建設(shè)；美國(guó)通過強(qiáng)調(diào)技術(shù)創(chuàng)新推動(dòng)發(fā)展低碳產(chǎn)業(yè)，尤其是新能源產(chǎn)業(yè)；日本期望通過建設(shè)低碳社會(huì)來引領(lǐng)世界“低碳革命”。我國(guó)必須結(jié)合自身國(guó)情，探索建立低碳發(fā)展市場(chǎng)機(jī)制，推動(dòng)企業(yè)把溫室氣體排放納入成本核算和投資決策當(dāng)中，成為其發(fā)展的硬約束。建立和完善碳排放權(quán)交易市場(chǎng)、綠色金融體系、環(huán)境友好型稅收體系，引導(dǎo)和支持我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的低碳轉(zhuǎn)型，提升我國(guó)低碳產(chǎn)業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。

（三）完善低碳發(fā)展的法制建設(shè)

完善法制建設(shè)，將低碳發(fā)展理念貫穿于立法、執(zhí)法、司法、守法等全過程。首先，健全低碳發(fā)展的法律法規(guī)體系。從憲法、基本法、配套法律法規(guī)、部門規(guī)范等方面構(gòu)建多層次、立體型的低碳發(fā)展立法體系，確保低碳發(fā)展有法可依；其次，嚴(yán)格執(zhí)法體系，落實(shí)政府目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度，探索高碳排放約束機(jī)制，為低碳發(fā)展執(zhí)法建設(shè)提供法律根據(jù)；再次，完善司法體系為低碳發(fā)展提供法治支撐條件，從根本上扭轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境違法行為執(zhí)行不力的普遍問題；最后，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)公眾尊重法律、自覺守法等理念的宣傳和教育，推動(dòng)建立自覺的守法體系為低碳發(fā)展注入強(qiáng)大動(dòng)力。

（四）協(xié)同推進(jìn)低碳發(fā)展和生態(tài)環(huán)保工作

除氣候變化外，當(dāng)前我國(guó)還面臨水污染、空氣污染和土地污染等一系列傳統(tǒng)生態(tài)環(huán)境問題，這些問題對(duì)人民群眾的健康和生活具有直接的影響和危害。協(xié)同推進(jìn)低碳發(fā)展與生態(tài)環(huán)保工作，有利于實(shí)現(xiàn)政策的協(xié)同效益，降低政策執(zhí)行成本，實(shí)現(xiàn)有質(zhì)量的發(fā)展和有質(zhì)量的增長(zhǎng)。如大力推動(dòng)植樹造林、增加森林碳匯等不僅有利于提升環(huán)境質(zhì)量，也是推動(dòng)低碳發(fā)展的有效途徑。

（五）推動(dòng)低碳社會(huì)建設(shè)，構(gòu)建發(fā)展轉(zhuǎn)型的文化基礎(chǔ)

建設(shè)低碳社會(huì)，推動(dòng)低碳發(fā)展和生態(tài)文明價(jià)值觀大眾化、主流化，從根本上轉(zhuǎn)變?nèi)藗兊纳钣^念和消費(fèi)觀念，推動(dòng)消費(fèi)方式的低碳化，倡導(dǎo)綠色低碳、文明健康的生活方式。創(chuàng)新公眾參與機(jī)制與途徑，提高公眾參與水平，推動(dòng)形成有利于推廣低碳生活的社會(huì)文化氛圍。

（劉長(zhǎng)松，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化戰(zhàn)略研究和國(guó)際合作中心）