綜合政策效應(yīng)加快顯現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)縱深推進(jìn)

曹敏　唐仁敏

日前，國家發(fā)展改革委組織編寫的《國家新型城鎮(zhèn)化報(bào)告2016》正式出版。這是國家發(fā)展改革委第二次正式發(fā)布中國城鎮(zhèn)化發(fā)展年度進(jìn)展的官方報(bào)告。為此，記者就報(bào)告有關(guān)情況及推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化工作，采訪了國家發(fā)展改革委發(fā)展規(guī)劃司負(fù)責(zé)同志。

問：繼去年組織編寫《國家新型城鎮(zhèn)化報(bào)告2015》，今年再組織編寫《國家新型城鎮(zhèn)化報(bào)告2016》，主要考慮是什么，在內(nèi)容上有什么特點(diǎn)？

答：國家新型城鎮(zhèn)化年度報(bào)告，是一個(gè)展示中國城鎮(zhèn)化發(fā)展政策和成效的官方權(quán)威報(bào)告，編制這個(gè)報(bào)告的目的，就是希望報(bào)告能夠成為便于國內(nèi)外及時(shí)全面了解中國城鎮(zhèn)化進(jìn)展、主要政策和具體做法，增進(jìn)社會(huì)各界溝通交流的一個(gè)載體平臺(tái)。

今年報(bào)告的主編單位是國家發(fā)展改革委，參編單位是清華大學(xué)和中國城鎮(zhèn)化促進(jìn)會(huì)，內(nèi)容包括一個(gè)總報(bào)告和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、城市群規(guī)劃建設(shè)、美麗特色?。ǔ牵╂?zhèn)建設(shè)、城市可持續(xù)發(fā)展、城鎮(zhèn)化國際務(wù)實(shí)合作等六個(gè)專題報(bào)告，介紹這些專門領(lǐng)域的最新進(jìn)展情況、地方具體做法和經(jīng)驗(yàn)，以及一些具有示范意義的案例。

相比去年，今年《報(bào)告》有三個(gè)特點(diǎn)：一是在參編單位上，邀請(qǐng)了委外清華大學(xué)中國新型城鎮(zhèn)化研究院和中國城鎮(zhèn)化促進(jìn)會(huì)一起參與今年的編制工作，嘗試從不同視角來總結(jié)評(píng)析過去一年的工作；二是在內(nèi)容安排上，考慮2013年中央新型城鎮(zhèn)化工作會(huì)議召開已有三年，今年黨的十九大即將勝利召開，所以報(bào)告既對(duì)2016年30項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)進(jìn)行了認(rèn)真總結(jié)，也對(duì)三年以來新型城鎮(zhèn)化的各項(xiàng)工作進(jìn)行了系統(tǒng)回顧，內(nèi)容更加系統(tǒng)、豐富；三是在編寫方法上，既采取了文件解讀、數(shù)據(jù)分析等傳統(tǒng)方法，也采用了大數(shù)據(jù)分析、移動(dòng)終端采集數(shù)據(jù)、空間信息處理等新型工具，以進(jìn)一步發(fā)揮報(bào)告深度分析的作用，提高可讀性。

問：《報(bào)告》對(duì)2016年30項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)進(jìn)行了全面總結(jié)回顧，請(qǐng)您用幾句話簡(jiǎn)要概括下，有哪些亮點(diǎn)？

答：2016年是我國新型城鎮(zhèn)化深入推進(jìn)之年。各地區(qū)、各部門深入貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記、李克強(qiáng)總理關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要批示指示精神和國務(wù)院深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)電視電話會(huì)議精神，全面落實(shí)國務(wù)院《關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》，扎實(shí)推進(jìn)30項(xiàng)年度重點(diǎn)任務(wù)，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)取得重要進(jìn)展，可以用“五個(gè)新”來概括：

一是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化有了新突破。出臺(tái)了一系列關(guān)鍵性政策，包括推動(dòng)1億非戶籍人口在城市落戶的總體方案，以及支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的財(cái)政、土地、住房等配套政策，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化“四梁八柱”政策框架基本形成。2016年進(jìn)城落戶約1600萬人，常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到57.35%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到41.2%，分別比去年提高1.25個(gè)、1.3個(gè)百分點(diǎn)。

二是城市群主體形態(tài)建設(shè)呈現(xiàn)新亮點(diǎn)。印發(fā)實(shí)施了長(zhǎng)三角、長(zhǎng)江中游、成渝、哈長(zhǎng)、中原和北部灣6個(gè)城市群規(guī)劃，啟動(dòng)了國家中心城市布局建設(shè)，新生中小城市培育和美麗特色?。ǔ牵╂?zhèn)建設(shè)有了新進(jìn)展，城市群作為城鎮(zhèn)化主體形態(tài)的空間格局更加清晰。

三是城市可持續(xù)發(fā)展能力實(shí)現(xiàn)新提升。聚焦補(bǔ)齊城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境“三塊短板”，繼續(xù)加大縣城和重點(diǎn)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，累計(jì)開工地下綜合管廊2000多公里，新增城市軌道交通里程535公里，開工改造各類棚戶區(qū)住房604萬套，城市“面子”越來越靚麗，“里子”也越來越牢固。

四是新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)和體制改革取得新進(jìn)展。開展了第三批新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)，試點(diǎn)擴(kuò)圍至2個(gè)省246個(gè)城市（鎮(zhèn)），評(píng)估總結(jié)第一、第二批試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)和典型案例并向全國復(fù)制推廣。農(nóng)村土地三項(xiàng)制度改革試點(diǎn)、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)、農(nóng)村土地“三權(quán)分置” 等改革試點(diǎn)穩(wěn)步有序推進(jìn)。

五是城鎮(zhèn)化國際務(wù)實(shí)合作再結(jié)新成果。成功舉辦首屆亞太經(jīng)合組織城鎮(zhèn)化高層論壇，發(fā)布“寧波倡議”。舉辦“2016中歐城鎮(zhèn)化伙伴關(guān)系務(wù)實(shí)合作項(xiàng)目簽約儀式”，推進(jìn)中歐城鎮(zhèn)化伙伴關(guān)系示范區(qū)建設(shè)，中歐城市結(jié)對(duì)達(dá)30對(duì)。

總的來看，在各方共同努力下，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化工作部際聯(lián)席會(huì)議第三次會(huì)議確定的30項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)順利完成。對(duì)于還存在的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程仍比較滯后、城鎮(zhèn)體系和規(guī)模結(jié)構(gòu)不完善、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度有待突破等難題，還需要在今后工作中通過深化改革逐步加以解決。

問：關(guān)于今年工作安排，不久前召開的電視電話會(huì)議進(jìn)行了專題部署，請(qǐng)您具體介紹下主要是哪些任務(wù)？

答：今年是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)向縱深推進(jìn)、綜合政策效應(yīng)加快顯現(xiàn)的重要一年。國務(wù)院批復(fù)同意的《加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)行動(dòng)方案》，明確了今年工作的五大重點(diǎn)領(lǐng)域、25項(xiàng)具體任務(wù)：

第一個(gè)重點(diǎn)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，具體有7項(xiàng)工作：一是根據(jù)不同類型城市，督促按照國務(wù)院戶籍制度改革有關(guān)要求，全面放寬重點(diǎn)群體落戶限制，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)外來人口落戶1300萬人以上。二是全面實(shí)施居住證制度，確保各地區(qū)居住證領(lǐng)取門檻不高于國家標(biāo)準(zhǔn)、享受的各項(xiàng)基本公共服務(wù)和辦事便利不低于國家標(biāo)準(zhǔn)。三是全面落實(shí)支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化財(cái)政政策，督促各省（區(qū)、市）研究出臺(tái)支持辦法。四是全面落實(shí)城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤政策，結(jié)合上年度農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶情況，調(diào)整完善2017年度土地利用計(jì)劃指標(biāo)分配辦法。五是建立進(jìn)城落戶農(nóng)民農(nóng)村“三權(quán)”維護(hù)和自愿有償退出機(jī)制。六是推進(jìn)教育、醫(yī)療等城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋常住人口。七是提高農(nóng)民工職業(yè)技能培訓(xùn)質(zhì)量和水平，全年培訓(xùn)2000萬人次以上。

第二個(gè)重點(diǎn)，培育發(fā)展城市群和新生中小城市，具體有5項(xiàng)工作：一是編制實(shí)施城市群規(guī)劃，全面完成全國城市群規(guī)劃編制工作。今年要編制完成粵港澳大灣區(qū)、海峽西岸、關(guān)中平原、蘭州—西寧、呼包鄂榆等5個(gè)跨省區(qū)城市群規(guī)劃，指導(dǎo)地方開展省域內(nèi)城市群規(guī)劃編制。二是推進(jìn)城市群一體化發(fā)展，強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)共建共享。提高三四線城市和特大城市間基礎(chǔ)設(shè)施的互聯(lián)互通，提高三四線城市教育、醫(yī)療等公共服務(wù)水平。三是規(guī)劃布局中心城市，開展國家中心城市研究。四是加快培育新生中小城市，增設(shè)一批中小城市，研究出臺(tái)《市轄區(qū)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)》，繼續(xù)推進(jìn)美麗特色?。ǔ牵╂?zhèn)建設(shè)。五是推進(jìn)特大鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)賦能，推動(dòng)公共服務(wù)從按行政等級(jí)配置向按常住人口規(guī)模配置轉(zhuǎn)變，允許特大鎮(zhèn)按照相同人口規(guī)模的城市市政設(shè)施、公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)發(fā)展。

第三個(gè)重點(diǎn)，提升城市功能和宜居水平，具體有6項(xiàng)工作：一是推動(dòng)城市集約緊湊發(fā)展，出臺(tái)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)專項(xiàng)規(guī)劃編制技術(shù)要點(diǎn)，全面推開城市開發(fā)邊界劃定。二是加快棚戶區(qū)改造，新安排棚戶區(qū)改造600萬套。三是加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，爭(zhēng)取新開工城市軌道交通500公里、地下綜合管廊2000公里。四是強(qiáng)化城市污染治理，完成36個(gè)重點(diǎn)城市的638個(gè)黑臭水體整治任務(wù)，督促各地開展城市大氣環(huán)境質(zhì)量限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃管理。五是加快綠色城市建設(shè)。推進(jìn)城市生態(tài)修復(fù)和綠色建筑、綠色能源的應(yīng)用。六是加快新型智慧城市建設(shè)，開展新型智慧城市試點(diǎn)示范，出臺(tái)分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展指南。

第四個(gè)重點(diǎn)，加快推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，具體有3項(xiàng)工作：一是推動(dòng)交通運(yùn)輸、信息網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)向農(nóng)村延伸，新安排農(nóng)村危房改造314萬戶。二是激發(fā)農(nóng)村資源資產(chǎn)要素活力，鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與工商資本合作，加快推進(jìn)市民農(nóng)莊等模式落地實(shí)施。三是健全農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，穩(wěn)妥有序、由點(diǎn)及面推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股份合作制改革。建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)。

第五個(gè)重點(diǎn)，深化重點(diǎn)領(lǐng)域改革，具體有4項(xiàng)工作：一是完善城鄉(xiāng)土地制度，全面實(shí)行增減掛鉤政策，統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)村土地征收、農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革三項(xiàng)試點(diǎn)工作。二是健全城鎮(zhèn)化投融資機(jī)制，大力推廣政府和社會(huì)資本合作模式，加快設(shè)立國家新型城鎮(zhèn)化建設(shè)基金。三是深化新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)。全面總結(jié)推廣第一批綜合試點(diǎn)地區(qū)成功經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)第二批、第三批試點(diǎn)地區(qū)加快改革創(chuàng)新。四是完善城鎮(zhèn)化統(tǒng)計(jì)制度，加快建立健全全國統(tǒng)一的常住人口城鎮(zhèn)化率和戶籍人口城鎮(zhèn)化率統(tǒng)計(jì)指標(biāo)，列入國家和各地區(qū)統(tǒng)計(jì)公報(bào)。

問：根據(jù)您剛才介紹，今年的首要任務(wù)仍然是推動(dòng)非戶籍人口在城市落戶。但從現(xiàn)狀看，2014年國務(wù)院出臺(tái)戶籍制度改革意見至今，各地特別是外來人口較多地區(qū)的實(shí)際落戶進(jìn)程仍不及預(yù)期，背后的原因或政策障礙是什么，今年在這方面有哪些更有力的舉措？

答：黨中央、國務(wù)院一直非常關(guān)心和重視非戶籍人口在城鎮(zhèn)落戶問題。在2014年國務(wù)院戶籍制度改革意見的基礎(chǔ)上，去年，國務(wù)院又印發(fā)了《關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》、《推動(dòng)1億非戶籍人口在城市落戶方案》等文件，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)拓寬落戶通道，放寬重點(diǎn)地區(qū)落戶限制，解決重點(diǎn)群體落戶問題，并陸續(xù)出臺(tái)了人地掛鉤、人錢掛鉤等關(guān)鍵性配套政策。據(jù)我們掌握情況，截至去年底，全國所有?。▍^(qū)、市）包括新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)都出臺(tái)了戶籍制度改革意見。近三年，戶籍人口城鎮(zhèn)化率、常住人口城鎮(zhèn)化率分別累計(jì)提高了5.5個(gè)、3.62個(gè)百分點(diǎn)。

當(dāng)然，我們還只是解決了一部分人的落戶問題，實(shí)際落戶進(jìn)程不及社會(huì)預(yù)期，背后原因主要有三點(diǎn)：第一，國務(wù)院有關(guān)文件已經(jīng)明確，推動(dòng)非戶籍人口落戶的責(zé)任主體在地方。但目前有些地方對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的戰(zhàn)略意義，對(duì)黨中央、國務(wù)院作出這一重要決策的堅(jiān)定決心仍然認(rèn)識(shí)不夠，過多考慮落戶后增加的短期成本，而忽略敞開戶籍大門帶來的人口紅利和遠(yuǎn)期收益?，F(xiàn)在城市之間的競(jìng)爭(zhēng)越來越體現(xiàn)在人力資本的競(jìng)爭(zhēng)，這個(gè)人力資本既包括高端人才，也包括普通白領(lǐng)和藍(lán)領(lǐng)階層。第二，雖然去年有關(guān)部門出臺(tái)了人地掛鉤、人錢掛鉤配套政策，但政策完全落地、真正發(fā)揮激勵(lì)作用還有一個(gè)過程。據(jù)我們掌握情況，截止今年2月底，全國只有16個(gè)省份出臺(tái)了省級(jí)財(cái)政支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的政策，4個(gè)省份出臺(tái)了“人地掛鉤”實(shí)施辦法，由于市民化成本分擔(dān)機(jī)制沒有建立，地方積極性沒有調(diào)動(dòng)起來。第三，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是一個(gè)自然歷史過程，也是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口自愿選擇的過程。近年來，隨著農(nóng)村各種條件逐步改善、城鄉(xiāng)公共服務(wù)差距越來越小，一部分農(nóng)民工不太愿意再進(jìn)城落戶了，最主要原因是農(nóng)民不舍得附加在農(nóng)村土地上的各種權(quán)利。今后需要探索一種機(jī)制，讓這種權(quán)利有變現(xiàn)或自愿有償退出的渠道和制度安排。

今年的重點(diǎn)工作，就是針對(duì)這些問題來部署的。一是督促各地嚴(yán)格按照國家戶籍制度改革系列政策文件要求，根據(jù)不同類型城市，全面放寬重點(diǎn)群體落戶限制，不能以農(nóng)民工不愿意落戶作為提高落戶門檻的借口。二是督促各地研究出臺(tái)全面落實(shí)人地掛鉤、人錢掛鉤政策的具體實(shí)施辦法和細(xì)則，國家有關(guān)部門也將加大財(cái)政資金和土地指標(biāo)的獎(jiǎng)勵(lì)支持力度，合理分擔(dān)地方農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的成本。三是繼續(xù)探索進(jìn)城落戶農(nóng)民農(nóng)村“三權(quán)”維護(hù)和自愿有償退出機(jī)制，穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)。同時(shí)，對(duì)于那些暫時(shí)不具備落戶條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，要通過居住證制度來解決他們的市民待遇問題，今年的主要工作是督促尚未實(shí)施居住證制度的省（區(qū)、市）盡快出臺(tái)具體實(shí)施辦法，并組織開展居住證實(shí)施情況檢查，確保各地區(qū)居住證領(lǐng)取門檻不高于國家標(biāo)準(zhǔn)、享受的各項(xiàng)基本公共服務(wù)和辦事便利不低于國家標(biāo)準(zhǔn)。