生活垃圾分類處置的社會參與機制研究

郭庭楠

[摘? 要]隨著社會經(jīng)濟的全面發(fā)展，公眾的生活水平有了很大的提高，但是生活垃圾也隨之而增加，而政府也一直致力于對垃圾的處理手段的提升。但在經(jīng)過十多年的試點操作后，取得的成效十分有限?，F(xiàn)代治理實踐與理論表明，在政府治理的手段上不能僅局限于傳統(tǒng)的政令式、全包全攬式地，容易造成行政“失靈”。從社會學(xué)的視角分析，對于城市生活垃圾分類，可以嘗試由政府引導(dǎo)，建立調(diào)動社會公眾的力量協(xié)同參與垃圾分類的機制，政府應(yīng)該以制定相關(guān)的制度、培育社會組織、搭建社會參與平臺等方面做探索，為如何走出“垃圾圍城”的困境，形成一套行之有效的機制提供啟示參考。

[關(guān)鍵詞]生活垃圾;分類社會;參與機制

[中文分類號]C36? ? [文獻標識碼]A? ? [文章編號]1672-2426（2017）08-0064-04

隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，人民群眾生活水平的提高，生活垃圾產(chǎn)量也不斷增加。當今世界以節(jié)約資源、保護環(huán)境為主題，已形成經(jīng)濟、社會與人口、資源、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的共識。如何更好地把垃圾資源化，減少垃圾處置量，改善人類的生態(tài)環(huán)境，是當前世界各國共同關(guān)注的問題之一。隨著城市化進程的不斷推進，城市人口與規(guī)模急劇增加，加劇了對環(huán)境資源的消耗，在我國多地城市已經(jīng)出現(xiàn)“垃圾圍城”的災(zāi)害。如何提高資源的利用率，減少垃圾的產(chǎn)量，降低對生態(tài)環(huán)境的消耗，成為當前時期一個非常重要的課題?！熬G色”地解決“垃圾圍城”的途徑只有通過垃圾分類處理，形成垃圾的減量化、無害化、資源化的綠色處理機制。

一、問題的提出

當前，生活垃圾處理的問題已經(jīng)成為城市管理中“不可逾越的坎兒”，做好垃圾分類關(guān)系到國家資源可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略實施，其重要性不可忽視。越來越多的國家開始重視垃圾資源的再利用，著手通過科技創(chuàng)新手段來深度開發(fā)垃圾“寶礦”。提高垃圾的資源利用率，關(guān)鍵要做好垃圾的分類處理。實際上，我國早在1957年就提出“垃圾分類”的概念，是最早提出“垃圾分類”概念的國家。當時在《北京日報》上發(fā)表了一篇《垃圾分類收集》，主要是從節(jié)約的角度來進行垃圾分類，提高資源利用率。此時的垃圾基本上“零排放”，主要是受物資匱乏影響，是以勤儉節(jié)約的意識影響更多，并沒有提升到垃圾資源化的層次。[1]

日本之所以被公認為世界上垃圾分類最成功的國家，關(guān)鍵就是因為垃圾分類的意識已經(jīng)深入民心，已經(jīng)形成民眾認同、制度保障、監(jiān)督落實、社會全方位參與的垃圾分類機制。家長會在孩子很小的時候進行垃圾分類知識的教育引導(dǎo)，形成對個人產(chǎn)生的垃圾由自己分類處理的意識[2]。在我國，長期以來，居民對生活垃圾與生態(tài)環(huán)境的關(guān)系認識并不深刻，在日常的生活中，對垃圾往往是先扔再收集，再私自處置。隨著社會發(fā)展進步，公眾開始對生活垃圾集中混合裝袋、集中投放，政府統(tǒng)一收集運輸，集中處理，但并沒有進行垃圾分類處理。近幾年，受資源、環(huán)境、生態(tài)等因素的影響，開始垃圾分類處理。2000年，我國在北京、上海、廣州、深圳等8個城市作為生活垃圾分類處置的試點，經(jīng)過十多年探索，效果不明顯[4]。有調(diào)查顯示：最重要的原因是“人們難以養(yǎng)成垃圾分類的習(xí)慣”（63.0%）。其他原因包括：政府不重視（62.1%）;政府投入不夠（61.4%）;分類標準復(fù)雜，很難掌握（54.3%）。我們通過網(wǎng)絡(luò)調(diào)查分析，并對XX的部分社區(qū)進行了調(diào)查走訪、分析認為垃圾分類之所以成效不顯著，主要原因是政府在推動垃圾分類的工作時，以唱“獨角戲”為主，沒有重視做好引導(dǎo)社會力量的多元因素參與到垃圾分類處理的行動中。開展垃圾分類處理的事務(wù)，這是關(guān)系到社會穩(wěn)定、民生和諧、環(huán)境生態(tài)的重要課題，如何更好地協(xié)調(diào)社會力量，搭建好社會參與治理的平臺，探索發(fā)展適合新形勢下更為高效的社會治理途徑。

二、生活垃圾分類社會參與的優(yōu)勢分析

在綠色發(fā)展要求下，我國的垃圾分類試點經(jīng)過十多年努力，并末取得良好成效。長期以來，我國都是以政府為主導(dǎo)的管理模式開展工作，在一定時期里發(fā)揮了很大的作用。但隨著社會利益不斷分化，價值觀不斷多元化，傳統(tǒng)的政府“獨擋一面式”的治理模式在一些社會公共事務(wù)治理中很容易發(fā)生功能“失靈”的現(xiàn)象。國家的社會治理制度只有不斷創(chuàng)新，才能適應(yīng)時代和社會的發(fā)展，因此，要推動社會治理的創(chuàng)新，建立以人為本、和諧共治、公眾受益的多元化參與治理模式，在當前的時代背景下顯得尤為必要。社會參與是指社會個體以各種形式參與到國家的政治生活、經(jīng)濟生活、社會生活、文化生活以及社區(qū)的共同事務(wù)，從而影響社會發(fā)展的過程，來彌補政府管理效率“低效”。這也為垃圾分類存在的困境指明了新的思路：引入社會力量參與到社會治理中，逐步實現(xiàn)社會參與，低成本地進行社會治理。在此形勢下，垃圾分類處理的社會參與的機制很有必要，當前垃圾分類下的社會參與所具備的優(yōu)勢條件。

1.群團組織的社會參與共治。我國的政府管理體制中，為了保證相對而言的弱勢群體的權(quán)益，分別成立了具有中國特色的群團組織，如婦聯(lián)、工會、殘聯(lián)等重要的群團組織。這些群團組織是在政府行政的體制下，主要組織特定的對象主動開展一些在社會公共服務(wù)性事務(wù)，如，青年團，在一些特別的時間段，組織團員開展志愿服務(wù)活動。在一定時期里，中國的社會服務(wù)的組織體系不完善的情況下，這個政府管轄下的群團組織成了“全能型政府”一個優(yōu)秀的補充，在國家的某些社會治理領(lǐng)域中，發(fā)揮了重要的作用。

2.傳統(tǒng)文化下形成社會參與治理的積淀。中國是一個有著5000年文化傳承的文明古國，傳統(tǒng)文化教育中就強調(diào)“天下興亡，匹夫有責(zé)”、“先天下之憂而憂，后天下之樂而樂”的為國擔(dān)當?shù)膮⑴c治理的文化傳統(tǒng)，也正是在傳統(tǒng)文化熏陶下，中國的民眾一直都有著要為國家的興亡發(fā)展添磚加瓦的意識。隨著多年的歷史傳承逐漸形成了一套無形的道德制約、引導(dǎo)機制。特別是在某些國家管理機制沒有著力點的社會事務(wù)上，傳統(tǒng)文化的道德約束就起著很重要的作用，正是如此，我國的傳統(tǒng)文化通過社會的道德影響機制引導(dǎo)著社會民眾自覺參與到社會治理的實際活動中，在我國的社會治理歷程中發(fā)揮了重要的文化引領(lǐng)的作用。

3.生態(tài)環(huán)境急劇惡化倒逼社會民眾參與。隨著我國經(jīng)濟的高速發(fā)展，當前正處于全面實現(xiàn)小康的重要階段。但是，在相當長的時間里，我國的經(jīng)濟發(fā)展以粗放式的發(fā)展模式，對生態(tài)環(huán)境和資源的消耗很大。社會民眾不能僅僅滿足于物質(zhì)條件的提升，而開始對生活的品質(zhì)有了新的要求，包括對環(huán)境生態(tài)的要求和意識越來越強烈。黨的十八大報告中，提出“要發(fā)揮人民主人翁精神，堅持依法治國這個黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略，最廣泛地動員和組織人民依法管理國家事務(wù)和社會事務(wù)、管理經(jīng)濟和文化事業(yè)、積極投身社會主義現(xiàn)代化建設(shè)，更好保障人民權(quán)益，更好保證人民當家作主”。正是如此，對于開展生活垃圾分類的要求，社會公眾支持者居多，都愿意通過個人的環(huán)保意識，為自己賴以生存的環(huán)境提供現(xiàn)實行動。

三、生活垃圾分類社會參與的困境與障礙

垃圾分類是一項看似簡單而實際復(fù)雜的系統(tǒng)工程，最終目的就是要減少垃圾產(chǎn)量、提高資源利用率、降低對生態(tài)環(huán)境的破壞，實現(xiàn)資源的可持續(xù)發(fā)展。用辯證思維分析，生活垃圾分類的運行機制從內(nèi)因與外因兩方面來看。內(nèi)在機制是引導(dǎo)參與者在實施垃圾分類行為的內(nèi)在驅(qū)動、方式與過程。內(nèi)在因素主要包括道德制約、文化熏陶、生活習(xí)慣、環(huán)保意識與態(tài)度以及思維方式等。這是一種由內(nèi)向外的逐漸“滲透”機制，主要關(guān)注點是“為什么要分類”以及“要不要分類”的主體內(nèi)在認知、主體判斷與價值觀念、風(fēng)險預(yù)測等主觀思維問題。內(nèi)在機制遵從著社會生活規(guī)律，是以生活規(guī)律、方便操作與趨利避害等日常生活趨勢為行動指南。外在機制是垃圾分類主要是以社會穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展及生態(tài)環(huán)境等方面的因素為行動指南，提供一種有關(guān)垃圾分類行為的公共行動說明。這種由規(guī)則制訂、法律法規(guī)、市場規(guī)則、行動方案、技術(shù)支撐等組成的外在因素，主要關(guān)注“垃圾需要分類”以及“如何分類”的運作依據(jù)、獎懲機制與處置方式等制度與技術(shù)問題，是引發(fā)分類行為發(fā)生以及認同外在機制的驅(qū)動力量[3]。

從垃圾產(chǎn)生的源頭到處理末端，最終實現(xiàn)垃圾的資源化、減量化，這不能僅依靠政府部門包攬，更需要社會公眾參與，但是長期以來，中國都以政府管理為主的體制，形成了歷史的積弊因素造成了在推動社會參與中，存在著困境與障礙。

1.社會民眾垃圾分類的意識不強。社會參與的關(guān)鍵是要讓更多社會公眾加入到與之關(guān)心的社會公共事業(yè)當中來，讓其體會到每個社會成員都與社會公共事業(yè)的發(fā)展是密不可分的。但是，在新中國成立以來，社會參與的發(fā)展過程是一個U字型，主要是以改革開放為基準點，由全民參與到改革開放之后的很少關(guān)心社會公共事業(yè)。亞里士多德曾經(jīng)說過：“凡是屬于最多數(shù)人的公共事務(wù)常常是最少受人照顧的事務(wù)，人們關(guān)懷著自己的所有，而忽視公共的事務(wù);對于公共的一切，他至多只留心到其中對他個人多少有些相關(guān)的事務(wù)”[4]。長期以來，以GDP作為指揮棒的考核機制，驅(qū)使地方政府一味地追求經(jīng)濟快速發(fā)展，特別是對快餐式的經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)特別重視，從而較少地重視地方的系統(tǒng)管理，特別是對經(jīng)濟影響不大的社會公共事務(wù)，如生活垃圾分類。正因為如此，主動關(guān)心垃圾分類的社會民眾不多，垃圾分類社會參與的意識不強，對垃圾制造者的意識提升、觀念與行為習(xí)慣的重新塑造都具有一定的困難。

2.垃圾分類的社會參與水平不高。社會參與是社會治理的重要途徑，水平高低是國家治理現(xiàn)代化的重要標志。社會參與的水平主要根據(jù)公民廣泛的社會參與行為，并且是通過社會組織、團體實現(xiàn)規(guī)范化、正式化、組織化的社會參與形式所決定。但是，當前我國的城市化進程的不斷推進，城市化居民的不斷增長，但與之相適應(yīng)的社會參與水平并沒有提升。社會公眾對社會參與的形式只是基于傳統(tǒng)的志愿活動，加入志愿者團隊、開展文明勸慰、結(jié)對幫扶等傳統(tǒng)的活動，不能更好地與當前社會治理發(fā)展新要求相適應(yīng)，沒有發(fā)揮社會公眾對垃圾分類的重視，導(dǎo)致垃圾分類的進展不快。如何更好地協(xié)調(diào)好社會各組織在生活垃圾分類處理中的互動合作，是社會力量參與的困境。

3.垃圾分類的社會參與渠道匱乏。長期以來，對社會參與的重要性認識不高，社會服務(wù)型和管理型的組織培育與建設(shè)不到位，導(dǎo)致這方面的發(fā)展緩慢甚至停滯。黨的十八大以后在國家層面加強了對社會治理、社會參與，更加注重引導(dǎo)社會公眾參與到社會事務(wù)的治理中。因此，隨著社會不斷進步，民眾受教育程度不斷提高，生態(tài)環(huán)保意識也得到了提升，社會公眾參與到社會公益事業(yè)的意愿也有了很大的提升，但是，由于社會治理的配套機制還不完善，社會組織沒有得到大力發(fā)展，從而導(dǎo)致社會參與的平臺及渠道匱乏。

4.垃圾分類的社會參與機制不完善。一段時期，政府在管理中習(xí)慣強勢推進，工作推進成效明顯。但是，隨著社會的進步，社會個體強調(diào)個性化發(fā)展。還沿用以往的方式方法，而對社會參與治理的功能的認識不到位。由于社會個體對社會參與的意識不強，我國以社會服務(wù)與治理為任務(wù)的社會組織得不到壯大和提升。因此，在開展社會治理方面沒有科學(xué)的制度和章程，并且沒有固定的社會組織來引導(dǎo)，很容易引起開展的社會治理的沒有連貫，不能形成機制，所以在社會治理中不能形成較強的影響力。

四、生活垃圾分類社會參與機制的路徑

垃圾分類不僅是政府職責(zé)工作更是社會公益事業(yè)，具有政治性和民生性。垃圾分類是一項復(fù)雜的社會治理工作，涉及個人的生活習(xí)慣、道德修養(yǎng)，社會各方的利益，地方法規(guī)、習(xí)俗等多方面的因素，具有艱巨性和長期性。需要政府、社會力量和社會公眾共同參與，形成“政府引導(dǎo)，市場調(diào)節(jié)，公眾參與”的“三位一體”機制。通過搭建社會參與垃圾分類的渠道與平臺，探索生活垃圾分類社會參與的試點，做好垃圾分類下社會參與的經(jīng)驗總結(jié)。建立垃圾分類的后處理的回收利用網(wǎng)絡(luò)體系，調(diào)整以往自上而下的行政管理機制，逐步打造一套自下而上、多元主體參與垃圾分類處理的新機制。激發(fā)社會參與的新動力，提高社會公眾參與的積極性，確保垃圾分類的成功。筆者通過對CX城區(qū)的各檔次的生活小區(qū)的調(diào)研認為，可以有以下幾方面的探索路徑：

1.搭建社會參與的平臺，注重政府引導(dǎo)機制。垃圾處理的關(guān)鍵是垃圾源頭分類，關(guān)鍵是社會公眾。因此，公眾的分類意識、分類知識、社會輿論都直接影響垃圾分類的成效，政府的主要任務(wù)是做好意識引導(dǎo)、知識普及、氛圍的構(gòu)建。一是做好對社會各層面的宣傳，以此加大宣傳力度，從而提升社會公眾的意識。二是要加強對公眾的垃圾分類知識的教育培訓(xùn)，嘗試在社區(qū)、學(xué)校開設(shè)垃圾分類培訓(xùn)課，提高公眾的垃圾分類水平;三是由職能部門如環(huán)保、環(huán)衛(wèi)等開展現(xiàn)場參觀教育，讓公眾了解垃圾分類的必要性。如，通過與垃圾分類先進社區(qū)的對比，激發(fā)公眾養(yǎng)成愛護環(huán)境的習(xí)慣。四是搭建社會參與的平臺與渠道。建立以垃圾分類為主的志愿隊伍、志愿督查隊伍以及現(xiàn)代媒體宣傳教育隊伍的多元化共同參與的聯(lián)絡(luò)機制。搭建以現(xiàn)代信息化為主要手段的宣傳平臺，如手機APP、微信公眾號、QQ群等，發(fā)布垃圾分類的志愿活動以及有參與需求的相關(guān)信息，形成一套社會多元互動交流的平臺。[5]

2.提升社會組織影響力，注重實施滲透機制。以傳統(tǒng)的行政管理措施，推行垃圾分類處理，通過強制措施要求社會公眾落實，不如通過科學(xué)引導(dǎo)他們在有利于個體的前提下實現(xiàn)主動執(zhí)行顯得更有實效。社會行為學(xué)的研究結(jié)果表明，不顧社會個體的多元性特點，一味地通過政令式地強制執(zhí)行，最終就會引發(fā)社會公眾的整體性的抵抗和敵意。實現(xiàn)公眾參與，離不開社會組織滲透式地引導(dǎo)作用。對于垃圾處理也是如此，提倡“政府引導(dǎo)、社會參與、權(quán)責(zé)明確、規(guī)范有序”的生活垃圾處理體系，這也是“社會參與”的關(guān)鍵基礎(chǔ)，實現(xiàn)最終的社會組織參與，發(fā)揮社會組織在垃圾處理流程中起到穿針引線、居中調(diào)停、潤物無聲、緩沖融洽的作用。

3.提升社會力量參與積極性，培育融入機制。首先，以利益來引導(dǎo)社會參與多元化，把垃圾分類打造成“有利可圖”的行業(yè)，這樣垃圾分類才能健康地、可持續(xù)地發(fā)展。通過專業(yè)的企業(yè)入駐到社區(qū)，進行垃圾資源回收利用。通過專業(yè)的隊伍，做專業(yè)的事，從而提高垃圾分類的效果。通過政府“有形之手”和市場“無形之手”聯(lián)合起來，通過相關(guān)法律法規(guī)，對機制進行創(chuàng)新與改革，發(fā)揮引導(dǎo)作用。創(chuàng)新市場手段并對垃圾處理原有價值鏈的優(yōu)化，設(shè)法盤活“存量”，提高利益增量。其次，打造垃圾分類的商業(yè)生態(tài)系統(tǒng)，將相關(guān)利益方全部納入這個平臺，通過市場手段去平衡各方的利益，達到各取所需，良性互動，“做大蛋糕，分好蛋糕”，結(jié)成利益共同體、形成責(zé)任共同體、打造生態(tài)環(huán)境共同體。

4.引導(dǎo)社會公眾參與，強化社會組織責(zé)任意識。社會參與機制是垃圾分類取得成效的關(guān)鍵，政府的強制措施只能從一定程度上得以規(guī)范，很難有大的提升，而真正的落實需要每一位社會民眾的參與。首先，為提高垃圾分類的社會參與程序的資源率，應(yīng)該創(chuàng)新垃圾分類的物質(zhì)、精神的激勵機制，如微信紅包、支付寶紅包、垃圾積分等。其次，強化社會組織引領(lǐng)示范作用。為了保證垃圾分類的效率，成立垃圾分類工作指導(dǎo)員隊伍，通過專業(yè)學(xué)習(xí)提升專業(yè)知識水平，再由此加強對社會民眾進行引導(dǎo)和培訓(xùn)。在開展活動過程的同時，提升垃圾分類影響力，從而提高民眾的垃圾分類參與意識和專業(yè)水平。通過一戶一戶的逐個指導(dǎo)，從垃圾源頭來分類處理，從每戶居民家庭做起，帶動每戶家庭成員自覺行動，通過社會公眾的積極參與和長期堅持，逐漸地養(yǎng)成垃圾分類收集的良好習(xí)慣，最后保證垃圾分類的長期成效。

垃圾分類社會參與治理取得成效關(guān)鍵是社會參與程度的問題，要積極創(chuàng)新市場化、社會化運行的管理新機制，為政府、企業(yè)、社會組織、公眾共同參與垃圾分類提供支持和保障，建立溝通聯(lián)絡(luò)平臺和工作網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建垃圾回收利用兌換獎勵和激勵機制，完善垃圾分類監(jiān)督考核機制，提高源頭分類、分類收運、分類處置全過程分類管理機制，實現(xiàn)生活垃圾統(tǒng)一規(guī)范收運處置機制的突破，開啟社會多元主體參與垃圾分類的新格局，提高社會公眾參與垃圾分類的積極性，提高垃圾的資源率，同時有利于促進資源回收利用，取得明顯的社會和生態(tài)效益。由此，整個社會對于垃圾分類處理的社會參與意識不斷提高，通過全社會的參與才能取得“垃圾分類處理”的成效。要通過搭建平臺，形成多元參與機制，使社會公眾參與到公共事務(wù)的治理中。

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責(zé)任編輯? 杜福洲