效率與公平視角的水權(quán)交易監(jiān)督管理構(gòu)成要素與制度框架

田貴良，周 慧

(河海大學(xué)商學(xué)院，江蘇 南京 211100)

效率與公平視角的水權(quán)交易監(jiān)督管理構(gòu)成要素與制度框架

田貴良，周 慧

(河海大學(xué)商學(xué)院，江蘇 南京 211100)

為保障水權(quán)交易的順利實施，提升水資源市場化配置效率并保障用水權(quán)益公平，對我國水權(quán)交易監(jiān)督管理現(xiàn)狀和存在的問題進行了梳理，論證了水權(quán)交易監(jiān)督管理的必要性。對水權(quán)交易監(jiān)督管理的構(gòu)成要素，包括交易準(zhǔn)入、備案、補償和評價制度進行論證，設(shè)計了水權(quán)交易監(jiān)督管理的組織架構(gòu)，提出了建立水權(quán)交易監(jiān)督管理制度的對策建議。

水權(quán)交易；監(jiān)督管理；構(gòu)成要素；效率與公平視角

當(dāng)前，我國水權(quán)交易從理論探索到區(qū)域試點、再到目前成立專門的交易平臺，正逐步開展。水資源是一種特殊的商品，其交易過程中的監(jiān)督管理必不可少。水權(quán)交易監(jiān)督管理制度的構(gòu)建有助于完善水權(quán)交易制度框架，規(guī)范各方的交易行為，具有重要的戰(zhàn)略意義。監(jiān)督管理者通過水市場和市場內(nèi)部的價格機制來規(guī)范和剔除不合要求的水權(quán)交易行為，從而確保水權(quán)交易高效、規(guī)范開展。水權(quán)交易監(jiān)督管理是水行政主管部門對轄區(qū)的水權(quán)交易秩序進行維護，以發(fā)揮政府在水權(quán)交易準(zhǔn)市場中應(yīng)有作用[1]。

自中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第三次全體會議之后，政府對市場機制重視程度進一步加深，強調(diào)其對資源配置的決定作用，因此在水權(quán)交易過程中，要把握好政府與市場的雙引擎[2]，貫徹落實水權(quán)交易監(jiān)督管理的兩個層面。2016年4月19日水利部印發(fā)的《水權(quán)交易管理暫行辦法》(水政法〔2016〕156號)雖然針對水權(quán)交易管理做出了相關(guān)規(guī)定，但是目前尚未形成普遍適用于全國的監(jiān)督管理制度，各地的監(jiān)督管理機制也不配套，理論界對水權(quán)交易監(jiān)督管理的內(nèi)涵、范圍和方式也存在一定爭議。馬乃毅等[3]通過對美國水務(wù)行業(yè)監(jiān)督管理體制、監(jiān)督管理內(nèi)容及工具方面的實踐經(jīng)驗分析，提出應(yīng)首先建立明晰的水權(quán)制度，并不斷完善水務(wù)行業(yè)法律法規(guī)體系。由于水權(quán)的特殊屬性和復(fù)雜性，張文斌等[4]建議對于不同類別的水權(quán)交易價格，政府要采取不同的監(jiān)督管理方式和強度。對于監(jiān)督管理的內(nèi)容，呂崧[5]認(rèn)為應(yīng)包括水權(quán)交易的壟斷、交易秩序、水權(quán)變更、定額管理等方面。對于誰來監(jiān)督管理的問題，楊琴[6]認(rèn)為應(yīng)由縣級以上人民政府水資源行政主管部門依法對水權(quán)轉(zhuǎn)讓進行監(jiān)督檢查和登記。齊玉亮等[7]以松遼流域為例，對初始水權(quán)分配的實現(xiàn)途徑和監(jiān)督管理手段進行了探討，但未涉及水權(quán)交易過程的監(jiān)督管理。綜上所述，目前理論研究中，尚未對水權(quán)交易監(jiān)督管理進行專題研究，只是在水權(quán)交易制度的研究中對監(jiān)督管理問題泛泛而談，更多的是框架和理念上的認(rèn)識，因此，需要盡快形成適用性廣泛的水權(quán)交易監(jiān)督管理制度，使監(jiān)督管理體系全面而高效，保障水權(quán)交易主體權(quán)益，維護水權(quán)交易秩序。

1 我國水權(quán)交易監(jiān)督管理現(xiàn)狀與存在的問題

1.1 我國水權(quán)交易監(jiān)督管理進展

當(dāng)前，我國水行政主管部門主要以《水法》、《取水許可和水資源費征收管理條例》(2006年國務(wù)院令第460號)等為依托實行監(jiān)督管理，同時，2016年頒布的《水權(quán)交易管理暫行辦法》也是對規(guī)范水權(quán)交易行為的重要突破。具體實施上，各地區(qū)針對不同的水權(quán)交易形式采用不同的監(jiān)督管理模式，《水權(quán)交易管理暫行辦法》第三條將水權(quán)交易主要劃分為3種形式：區(qū)域性水權(quán)交易、取水權(quán)交易和灌溉用水戶水權(quán)交易[8]。從已出臺水權(quán)交易管理辦法的省(區(qū))來看，典型地區(qū)水權(quán)交易監(jiān)督管理的表現(xiàn)如下。

a. 內(nèi)蒙古自治區(qū)：盟(市)間區(qū)域性水權(quán)交易監(jiān)督管理。內(nèi)蒙古自治區(qū)于2017年2月頒布《內(nèi)蒙古自治區(qū)水權(quán)交易管理辦法》。該辦法規(guī)定，跨盟市水權(quán)交易應(yīng)當(dāng)在自治區(qū)水權(quán)交易平臺進行，并明確水權(quán)交易的項目名稱、地理位置、水源類型、水量、水質(zhì)、費用、用途等，并及時書面告知有管理權(quán)限的水行政主管部門。此外，該辦法明確不能參與交易的水權(quán)類型：城鄉(xiāng)居民生活用水、生態(tài)用水轉(zhuǎn)變?yōu)楣I(yè)用水、水資源用途變更可能對第三方或者社會公共利益產(chǎn)生重大損害的、地下水超采區(qū)范圍內(nèi)的取用水指標(biāo)。

b. 河北：取水權(quán)交易監(jiān)督管理。河北省分別出臺了《河北省農(nóng)業(yè)水權(quán)交易辦法》和《河北省工業(yè)水權(quán)交易管理辦法(試行)》。對于工業(yè)水權(quán)，河北省明確了可交易的取水權(quán)范圍，即取水許可有效期和取水限額內(nèi)的，通過調(diào)整產(chǎn)品和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、改革工藝、節(jié)水等措施節(jié)約的水量使用權(quán)。由于河北省地下水超采嚴(yán)重，《河北省工業(yè)水權(quán)交易管理辦法(試行)》特別強調(diào)，在地下水超采區(qū)，以深層承壓水為水源的工業(yè)生產(chǎn)取用水戶不得轉(zhuǎn)讓水權(quán)。

c. 甘肅：灌溉用水戶水權(quán)交易監(jiān)督管理。甘肅省灌溉用水戶水權(quán)交易以武威市涼州區(qū)、民勤縣為代表，其水權(quán)交易走在全國前列，交易過程是在農(nóng)民用水戶協(xié)會的組織下展開，交易的監(jiān)督管理主要圍繞價格進行。如，涼州區(qū)農(nóng)民用水戶協(xié)會規(guī)定，水權(quán)交易價格由交易雙方參考政府價格部門核定的基本水價協(xié)商確定，但不得超過基本水價的3倍。同時，對于用水戶、用水小組等結(jié)余水量，不愿意進入水權(quán)交易市場的，可由水資源管理單位集中按照基本水價的120%回購。

1.2 當(dāng)前水權(quán)交易監(jiān)督管理中存在的問題

a. 水權(quán)交易監(jiān)督管理尚未形成規(guī)范的制度架構(gòu)。水權(quán)交易是一種制度改革和創(chuàng)新，是發(fā)揮市場機制在水資源配置中決定作用的制度安排。由于水權(quán)制度改革正處于探索和試點過程之中，水資源特殊自然屬性和社會屬性也制約了水權(quán)交易的適用空間和推廣范圍，因此，水權(quán)交易監(jiān)督管理更是處于摸索過程之中。全國水權(quán)交易試點省份根據(jù)水權(quán)交易工作推進的需要和各省的水資源情況，出臺了相應(yīng)的水權(quán)交易辦法，對水權(quán)交易監(jiān)督管理做出相應(yīng)的規(guī)定。然而，由于各地水資源情況相差較大，各試點省份水權(quán)交易的關(guān)注點不同。如內(nèi)蒙古自治區(qū)更側(cè)重通過農(nóng)業(yè)的節(jié)水，促進跨盟市水權(quán)交易，以滿足經(jīng)濟收益更高的工業(yè)用水需求；而河北省更關(guān)心的是通過水權(quán)交易緩解地下水超采問題；甘肅由于農(nóng)業(yè)內(nèi)部水資源極度短缺，通過水權(quán)交易調(diào)劑農(nóng)戶之間取水指標(biāo)的余缺。由于水權(quán)交易的初衷各異，在水權(quán)交易監(jiān)督管理上會有各自的側(cè)重，尚未形成全國統(tǒng)一的水權(quán)交易監(jiān)督管理制度架構(gòu)。

b. 水權(quán)交易監(jiān)督管理尚未實現(xiàn)所有者與監(jiān)督管理者相分離。政府雖然在水資源交易中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，但是總是充當(dāng)全能者的角色，在交易中涉足交易雙方、市場的職責(zé)范圍，參與管理了許多不屬于自身職權(quán)范圍內(nèi)的事務(wù)。國家是水資源的所有者，擁有相應(yīng)的處置權(quán)，然而真正進入交易市場中，交易雙方進行交易的是水資源的用益物權(quán)[9]。這時政府在其中只是以監(jiān)督與管理者的身份參與資源交易過程，而不是以所有者的身份處理全部交易過程。

c. 水權(quán)交易監(jiān)督管理缺乏有效的手段。政府傾向于參與水資源交易的執(zhí)行過程，忽視監(jiān)督的重要性，許多地方政府對當(dāng)?shù)氐乃Y源交易規(guī)劃和管理不當(dāng)，一味地處理交易步驟中的日常執(zhí)行事務(wù)，缺乏有力的監(jiān)督管理手段[10]，導(dǎo)致各部門監(jiān)督管理程度不同、跨區(qū)域水權(quán)交易部門協(xié)調(diào)不當(dāng)、水污染問責(zé)力度不強的問題時有發(fā)生。

2 公平與效率對水權(quán)交易監(jiān)督管理制度的要求

水權(quán)交易提升了水資源配置效率，但水資源是特殊商品，交易過程中的水權(quán)囤積、過度交易將危害糧食安全，波及農(nóng)民的切身利益，影響公平。同時，在最嚴(yán)格水資源管理制度紅線約束下，水權(quán)受讓方的不當(dāng)用水方式可能會對其產(chǎn)生不利影響。因此在政府鼓勵水權(quán)交易的背景下，監(jiān)督管理制度的建立成為當(dāng)前水權(quán)改革的重要構(gòu)成。

2.1 保障公平要求“政府-市場-公眾”共同監(jiān)督管理監(jiān)督

在國外，水權(quán)交易制度較為完善，州或地區(qū)政府擔(dān)當(dāng)水權(quán)交易的監(jiān)督管理者，負(fù)責(zé)制定水資源管理與使用的規(guī)則，建立全面、高效的水權(quán)制度，規(guī)定環(huán)境影響指標(biāo)，完善監(jiān)測制度，規(guī)范水權(quán)交易參與機構(gòu)的權(quán)限，并賦予水權(quán)交易主體的選擇自主權(quán)。

建立完善監(jiān)督管理制度，可使水權(quán)交易管理兼具經(jīng)濟利益和社會利益。應(yīng)運用有力的監(jiān)督管理手段，保障水權(quán)交易各方的合法權(quán)益不受侵害，減少交易產(chǎn)生的糾紛[11]。我國發(fā)布的《水權(quán)制度建設(shè)框架》、《水權(quán)交易管理暫行辦法》等都具體指出要監(jiān)督管理水權(quán)交易過程，避免交易各方合法權(quán)益受到侵害，保護水資源環(huán)境，引導(dǎo)水資源高效流轉(zhuǎn)。

在水權(quán)交易的過程中，轉(zhuǎn)讓方與受讓方對于取水量、水價、交易行為等方面的協(xié)調(diào)需要政府、市場、公眾各方監(jiān)督管理。除此之外，必須對水權(quán)管理機構(gòu)的行為進行監(jiān)督管理，這有利于禁止交易過程中的權(quán)力濫用和腐敗行為；應(yīng)引入其他監(jiān)督主體或社會監(jiān)督機制，形成監(jiān)督管理監(jiān)督者的制衡機制架構(gòu)，保證監(jiān)督管理主體依法行事；還應(yīng)對監(jiān)督管理范圍內(nèi)的水權(quán)交易相關(guān)利益各方一視同仁，客觀評價監(jiān)督管理對象的行為，采取公正的監(jiān)督管理處置。

積極推進水權(quán)交易制度建設(shè)是近幾年政府多次提及的話題，因此需要通過健全的監(jiān)督管理制度對水權(quán)交易進行有效的監(jiān)督管理，從而維護市場的穩(wěn)定性、有效性和安全性，確保水權(quán)交易過程的規(guī)范、公正、公平。政府應(yīng)利用適當(dāng)?shù)谋O(jiān)督管理手段，有效避免水權(quán)交易中出現(xiàn)的障礙，規(guī)范可能出現(xiàn)的不正當(dāng)交易行為，引導(dǎo)水權(quán)交易健康發(fā)展。

2.2 實現(xiàn)效率要求水權(quán)交易審批走向交易備案

國家強調(diào)推進政府行政體制改革，保障經(jīng)濟穩(wěn)增長，提高政府現(xiàn)代治理能力，表明政府轉(zhuǎn)變職能已經(jīng)成為改革的核心，政府認(rèn)可市場的決定作用。隨著《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》的發(fā)布，“簡政放權(quán)”被著力推進，多項行政審批事項也被逐步取消，國家重點處理政府、市場、社會三者之間的關(guān)系。當(dāng)前政府鼓勵水權(quán)交易正是落實簡政放權(quán)的有力表現(xiàn)，可促進地方簡化業(yè)務(wù)處理程序，加速市場釋放活力。

因此在水權(quán)交易監(jiān)督管理制度建設(shè)中要也簡化甚至取消行政審批程序，其中，《水權(quán)交易管理暫行辦法》中第十一條“區(qū)域間達(dá)成水權(quán)交易協(xié)議后需要向各級水行政主管部門備案”，第二十二條“灌溉用水戶水權(quán)交易期限不超過一年的，不需審批”，“交易期限超過一年的，事前報灌區(qū)管理單位或者縣級以上地方人民政府水行政主管部門備案”等要求就是貫徹簡政放權(quán)的重要措施，通過建立水權(quán)交易備案制度，力求在不增加現(xiàn)有審批事項的條件下，促使水行政主管部門轉(zhuǎn)變職能[12]，強化監(jiān)督管理，而不再以所有者的身份全程參與，由市場機制主導(dǎo)水資源的規(guī)劃和配置，提高市場活躍性。

3 水權(quán)交易監(jiān)督管理的界定及其構(gòu)成要素

3.1 水權(quán)交易監(jiān)督管理的界定

監(jiān)督管理形式主要體現(xiàn)為各級水行政主管部門、流域管理委員會監(jiān)督管理轄區(qū)內(nèi)水權(quán)交易和水市場環(huán)境。在保障水權(quán)主體公平權(quán)益的目標(biāo)下，促進水權(quán)流向更高效益的行業(yè)，注意高污染行業(yè)的水權(quán)交易行為，進行優(yōu)化配置；同時控制水權(quán)交易的環(huán)境影響和第三方影響，設(shè)置合理的影響范圍指標(biāo)。為此需要對水權(quán)交易主體、交易數(shù)量和交易價格等主要方面進行監(jiān)督管理，采取有力的監(jiān)督管理手段。

a. 對水權(quán)交易主體的監(jiān)督管理，包括交易主體的市場準(zhǔn)入資格和交易行為。一方面檢查水權(quán)交易雙方是否有權(quán)進行交易，包括轉(zhuǎn)讓方擁有水權(quán)的數(shù)量、受讓方的身份鑒定等；另一方面審核水權(quán)交易行為的合法性，如水權(quán)交易主體是否按照法定程序行事、交易中是否誠實守信等，以確保水權(quán)交易雙方行為合法。

b. 對交易數(shù)量的監(jiān)督管理，主要針對水權(quán)交易過程中可能出現(xiàn)的人為壟斷，防止壟斷導(dǎo)致交易效率低下和第三方利益的損害。為嚴(yán)格水資源管理的紅線約束，由監(jiān)督管理部門監(jiān)督管理水權(quán)交易的額度、次序、價格、用途，避免水權(quán)交易可能出現(xiàn)過度交易和水權(quán)囤積的情況以及由此引起的水權(quán)交易市場失靈。當(dāng)水市場能正常運轉(zhuǎn)時，對主體行為的監(jiān)督管理應(yīng)主要由市場調(diào)節(jié)，監(jiān)督管理機構(gòu)僅在市場失靈的情況下進行干預(yù)，維持市場秩序。

c. 對水權(quán)價格的監(jiān)督管理應(yīng)與價格機制對水權(quán)交易主體行為的約束有機結(jié)合起來。監(jiān)督管理機構(gòu)對水權(quán)價格的監(jiān)督管理以水市場能夠正常運轉(zhuǎn)為底限，主要起價格微調(diào)作用，以防止水權(quán)交易可能出現(xiàn)的壟斷高價或低價以及由此引起的水權(quán)分配不當(dāng)和水資源使用效率低下問題。政府、市場和公眾相結(jié)合的監(jiān)督管理制度能有效地控制交易價格，維護水權(quán)交易市場秩序。

3.2 水權(quán)交易監(jiān)督管理的構(gòu)成要素

依據(jù)公平和效率的原則，從水權(quán)交易的全過程，論證水權(quán)交易監(jiān)督管理的構(gòu)成要素，至少應(yīng)包括市場準(zhǔn)入、交易備案、第三方補償和交易評價4個方面。

3.2.1 市場準(zhǔn)入監(jiān)督管理

a. 轉(zhuǎn)讓方的資格要求。水權(quán)是持有者的一項財產(chǎn)性權(quán)利，根據(jù)公平性原則，依法享有水權(quán)的自然人或法人，在交易不危害第三方基本生存需要和公共生態(tài)安全的前提下，均享有平等進入水權(quán)市場出讓其水權(quán)財產(chǎn)性權(quán)利的機會。通常認(rèn)為水權(quán)交易轉(zhuǎn)讓方必須是被合法授予水權(quán)的持有者，具體包括：①依法獲得現(xiàn)有水權(quán)(即針對當(dāng)前已開發(fā)的水資源，分析其水資源特征，并結(jié)合相關(guān)周邊設(shè)施形成的水權(quán)，是一種存量概念)，并在規(guī)定限期內(nèi)由于使用節(jié)水措施而仍有剩余用水量的水權(quán)持有者，如灌區(qū)等。②依法持有剩余水權(quán)(即對剩余水資源量進行合理開發(fā)而被相關(guān)部門依法授予的水權(quán)，是一種余量概念)，并在規(guī)定限期內(nèi)擁有剩余用水量的水權(quán)持有者。③用水戶協(xié)會。單個用水戶轉(zhuǎn)讓水權(quán)有時難以滿足工程用水的規(guī)模性需要，在用水戶授權(quán)的情況下，通過用水戶協(xié)會進行水權(quán)交易，則較為方便和快捷。因而，在水市場建設(shè)過程中，應(yīng)賦予用水者協(xié)會市場主體的法律地位，使水市場存在一個代表用水戶意愿的法律主體。④其他，如供水公司因更新技術(shù)、節(jié)約用水等手段而產(chǎn)生的剩余用水量，可以在水權(quán)交易市場上進行水權(quán)轉(zhuǎn)讓；又或者是水權(quán)交易受讓方購得水權(quán)后，因用水計劃發(fā)生變化等原因而將自己購得的部分水權(quán)再次出讓等。

b. 受讓方的資格要求。水權(quán)交易就是借助市場的競爭機制，尤其是受讓方的充分競爭實現(xiàn)水權(quán)的內(nèi)在價值，提升水資源配置的效率和效益。根據(jù)效率原則，只要水權(quán)需求方符合國家和地區(qū)的產(chǎn)業(yè)政策和用水規(guī)劃，就應(yīng)充分鼓勵其進入水權(quán)交易市場獲取相應(yīng)水權(quán)。水權(quán)受讓方應(yīng)為具備民事權(quán)利能力和民事行為能力的自然人、法人和其他民事主體，可獨立承擔(dān)民事責(zé)任。水權(quán)交易活動完成后，受讓方可享有轉(zhuǎn)讓方的全部水權(quán)或部分水權(quán)，履行相應(yīng)的責(zé)任和義務(wù)。

需要注意的是，在理論上進行水權(quán)交易的市場主體一般不能是各地政府機關(guān)、水行政主管部門和流域管理委員會。然而，水權(quán)交易往往需要通過相應(yīng)的水利工程來實現(xiàn)，單靠個別的用水戶很難有能力完成，而且，單個用水戶水權(quán)交易的水量一般比較少，難以達(dá)到企業(yè)大型工程項目的用水量指標(biāo)，所以，政府在水權(quán)交易中具有無法取代的支撐作用。但隨著水市場的日漸發(fā)展，政府不應(yīng)過度干預(yù)水權(quán)交易的進行，要逐漸退回到其中間人的角色，著力于水市場的監(jiān)督和管理。

3.2.2 交易備案

水權(quán)是關(guān)乎人們生存需要、生態(tài)安全和產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)的戰(zhàn)略資源和經(jīng)濟資源，其交易不能完全脫離政府，水權(quán)交易市場只能是一種準(zhǔn)市場。沿襲傳統(tǒng)的政府部門審批流程，雖然能夠最大限度保障水權(quán)交易的公平性，但勢必影響水權(quán)交易效率，甚至因時效性使得水權(quán)交易價值大打折扣。綜合考慮水權(quán)交易的公平和效率，水權(quán)交易備案是交易監(jiān)督管理必不可少的構(gòu)成要素。水權(quán)交易備案是指水權(quán)交易經(jīng)水權(quán)交易雙方協(xié)商一致后，還需要向有關(guān)的水行政主管部門報告交易事由，登記備案，以備查驗的行為?？傮w上，由于水資源為國家所有，水權(quán)自然帶有公權(quán)性質(zhì)，但水權(quán)的基本屬性也具備民事權(quán)利傾向，而且水權(quán)交易與一般的商品買賣不同，交易過程中涉及各方復(fù)雜的利益關(guān)系，還極其容易影響第三方權(quán)益，因此，為便于水市場管理機構(gòu)對水權(quán)交易進行有效的管理監(jiān)督，備案應(yīng)在一定程度上對當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響。當(dāng)然，與以往水權(quán)轉(zhuǎn)讓的審批相比，水權(quán)交易備案簡化了審批事項，僅是一種行政確認(rèn)，是對已有的雙方權(quán)利、資格或行為進行確定與否的判定，對交易雙方的權(quán)利義務(wù)不做改變。交易主體通過向當(dāng)?shù)厮姓鞴懿块T備案，確立水權(quán)交易協(xié)議達(dá)成后的法律地位，獲得相應(yīng)法律權(quán)益。水權(quán)交易備案制度可以通過以下幾個方面構(gòu)建：

a. 確立備案主體及其權(quán)利義務(wù)。按照法律、法規(guī)和行政規(guī)定，明確需要備案主體的地位，確定其交易各方的權(quán)限和職責(zé)，特別應(yīng)明細(xì)流域及區(qū)域參與主體的權(quán)限。

b. 核查水權(quán)交易目的和內(nèi)容。將水權(quán)交易目的與內(nèi)容的查驗列為備案制度的重點。水權(quán)交易目的核查不能單純從個體或局部利益考慮，應(yīng)著眼于流域和區(qū)域的水資源優(yōu)化配置。同時要對水權(quán)交易主體的合法性，客體的狀態(tài)如水量和水質(zhì)、水權(quán)的期限、水權(quán)交易賴以實現(xiàn)的客觀條件等進行考慮。

c. 明確水權(quán)交易批復(fù)期限。由于水權(quán)交易相關(guān)事宜相當(dāng)復(fù)雜，以往的審批程序需要一定的時間，備案制度可簡化審批程序，但應(yīng)明確各級相關(guān)機構(gòu)的權(quán)限，并對交易主體的交易申請是否通過盡快給出回應(yīng)，保證水權(quán)交易的合宜性。

d. 對水行政機構(gòu)進行監(jiān)督。水行政管理部門和流域管理機構(gòu)的備案工作也要進行監(jiān)督制約，應(yīng)檢查監(jiān)督管理部門是否按照水權(quán)交易的內(nèi)容、對象、條件、程序、時限等處理相關(guān)事項。一方面，可以提高部門的監(jiān)督自律性；另一方面，可以引入其他監(jiān)督管理主體，如其他法定機構(gòu)或社會公眾監(jiān)督，促進水權(quán)交易的公平性，維護水權(quán)交易相關(guān)利益各方的合法權(quán)益，確保備案制度的有效運行。

e. 備案程序。水權(quán)轉(zhuǎn)讓方與受讓方達(dá)成交易協(xié)議后，要及時向所屬監(jiān)督管理部門提出水權(quán)交易申請，由所屬監(jiān)督管理部門確認(rèn)與核實。在審查過程中，應(yīng)當(dāng)堅持形式審查與實質(zhì)審查相結(jié)合的原則，既審查水權(quán)交易雙方提供的材料是否齊備、是否合法，還應(yīng)當(dāng)審查水權(quán)交易本身是否合理。經(jīng)確認(rèn)合格的，監(jiān)督管理主體需在規(guī)定限期前批準(zhǔn)交易申請，不合格的，也需在規(guī)定限期內(nèi)予以處理。

水權(quán)交易備案程序是水權(quán)交易管理機構(gòu)對交易申請受理的一系列相關(guān)步驟，交易備案程序與水資源管理權(quán)限密切相關(guān)。在分散管理的模式下，水權(quán)交易的備案工作被下放到各級地方政府及其相關(guān)管理部門，水權(quán)交易申請者應(yīng)向轄區(qū)內(nèi)的水行政主管部門、流域管理機構(gòu)或灌區(qū)管理單位等監(jiān)督管理機構(gòu)提出申請，由后者對水權(quán)交易申請進行備案登記。備案流程如圖1所示。

圖1 水權(quán)交易備案流程

3.2.3 第三方補償

水權(quán)交易監(jiān)督管理要保障轉(zhuǎn)讓方、受讓方和相關(guān)第三方的合法權(quán)益不受侵害，因此當(dāng)?shù)谌降臋?quán)益受到侵害時要對其進行適宜的補償。按照“誰受益，誰補償”的原則，構(gòu)建水權(quán)交易第三方補償機制，明確界定受償主體，合理確定補償額度，并采取多樣化補償方式，直接向受損者進行補償；或由非受益方，如政府以補助金、轉(zhuǎn)移支付等形式現(xiàn)行救濟，進而通過稅收或罰沒等手段向損害制造者收取等量費用；間接實現(xiàn)“受益者付費”。

3.2.4 交易評價

為了確保水權(quán)交易的公平與合理，評價制度的構(gòu)建可以保證水市場條件下的各方利益合理分配。對水權(quán)交易進行評價的制度，是防范水市場負(fù)外部性的重要制度。其中，評價指標(biāo)需要包含對社會公眾的影響、對水資源質(zhì)量的影響和對水權(quán)交易操作的評價。

為保證評價的客觀公正，水權(quán)交易評價應(yīng)當(dāng)由非政府的社會組織承擔(dān)，這種社會組織可以是市場交易主體的自律性組織或其他社會中介機構(gòu)，評價的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括社會影響和環(huán)境影響，即評價交易對當(dāng)事方之外的社會公益和私益，包括對不同的流域、地區(qū)、人群和行業(yè)的影響。

4 水權(quán)交易監(jiān)督管理制度框架

4.1 監(jiān)督管理主體

各級水行政主管部門、流域管理機構(gòu)和灌區(qū)管理單位為水權(quán)交易的主要監(jiān)督管理主體。其中，流域管理機構(gòu)按照有關(guān)規(guī)定在所管轄的范圍內(nèi)對水資源進行監(jiān)督管理工作，同時流域內(nèi)水權(quán)交易需向流域管理機構(gòu)備案。縣與市水利(務(wù))局按照權(quán)限，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)水權(quán)交易監(jiān)督管理工作；涉及跨市的水權(quán)交易要交由省級水利廳處理有關(guān)工作；跨省的大型水權(quán)交易項目由水利部進行監(jiān)督管理。

除主要的行政部門監(jiān)督管理之外，還需要引入社會監(jiān)督管理主體(如水權(quán)交易市場的參與者或組織者)?！端筷P(guān)于水權(quán)轉(zhuǎn)讓的若干意見》明確要求監(jiān)督管理機構(gòu)對涉及公共利益、生態(tài)環(huán)境或第三方利益的水權(quán)交易，向社會公告并舉行聽證，積極向社會提供信息，組織進行水權(quán)轉(zhuǎn)讓的可行性研究和相關(guān)聽證。其目的就在于使水權(quán)交易置于社會監(jiān)督的框架之下，利益相關(guān)者的合法權(quán)益得到保障。

4.2 組織架構(gòu)

水權(quán)交易監(jiān)督管理的組織架構(gòu)主要分為3個層次：政府行政監(jiān)督管理、中介機構(gòu)監(jiān)督管理和監(jiān)督管理機構(gòu)監(jiān)督管理，其中中介機構(gòu)監(jiān)督管理部分可包括中介組織管理和公眾監(jiān)督管理，水權(quán)交易監(jiān)督管理組織結(jié)構(gòu)如圖2所示。

圖2 水權(quán)交易監(jiān)督管理組織結(jié)構(gòu)

政府部門通過相關(guān)行政法規(guī)對轄區(qū)內(nèi)水權(quán)交易進行監(jiān)督管理，主要為水權(quán)交易進行行政備案和行政裁決；中介機構(gòu)和監(jiān)督管理機構(gòu)主要為自律監(jiān)督管理，通過制定水權(quán)交易市場運行的基礎(chǔ)規(guī)則，對交易主體的交易行為進行監(jiān)督管理。各層級之間相互監(jiān)督管理，相互制約，保障各方利益，提高水權(quán)交易監(jiān)督管理效率。

5 建立水權(quán)交易監(jiān)督管理制度的建議

a. 協(xié)調(diào)各監(jiān)督管理主體的監(jiān)督管理工作。建立包括政府行政監(jiān)督管理、中介機構(gòu)監(jiān)督管理和監(jiān)督管理機構(gòu)自律監(jiān)督3個層次的水權(quán)交易監(jiān)督構(gòu)架，相應(yīng)地確立水權(quán)轉(zhuǎn)讓的政府監(jiān)督管理機構(gòu)、中介組織或公眾、各類監(jiān)督管理機構(gòu)內(nèi)部監(jiān)督管理部門等三大主體，其間的相互配合、相互制約至關(guān)重要。要注重各監(jiān)督管理主體工作的協(xié)調(diào)，明確各部門的職能與監(jiān)督管理權(quán)限。

b. 合理劃分市場和政府管理界區(qū)。明晰水資源和水權(quán)所屬范圍，確認(rèn)水權(quán)交易監(jiān)督管理的范圍，尤其是跨流域水權(quán)或是跨省市的水權(quán)交易。由于水權(quán)交易具有典型的準(zhǔn)市場特征，意味著交易存在市場和政府兩大調(diào)節(jié)機制。市場能夠發(fā)揮其應(yīng)有的調(diào)節(jié)作用，政府不應(yīng)以監(jiān)督管理為由過分干預(yù)，維護市場機制和制度應(yīng)作為監(jiān)督管理的重點。市場自由發(fā)揮對水權(quán)交易參與者的監(jiān)督，政府作為輔助，但在市場失靈的場合，要果斷發(fā)揮政府調(diào)控的作用。

c. 加強對水權(quán)交易管理機構(gòu)的監(jiān)督管理力度。在水權(quán)交易過程中要加強監(jiān)督地方政府、各級水行政主管部門和流域管理機構(gòu)的工作能力和效率。作為水權(quán)交易的外部保駕護航者，為確保水權(quán)交易管理主體自身的公正和效率，必須加強其自身的內(nèi)部控制，同時引入利益相關(guān)者參與或中立第三方實施監(jiān)督管理，但要注意各部門機構(gòu)的協(xié)調(diào)。

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國家自然科學(xué)基金面上項目(41471456)；中央科研業(yè)務(wù)費項目(2015B23114；2015B27214)；江蘇省水利科技項目(2015103)

田貴良(1982—)，男，副教授，博士，主要從事水資源經(jīng)濟學(xué)研究。Email：tianguiliang@hhu.edu.cn

10.3880/j.issn.1003-9511.2017.04.006

F407.9

A

1003-9511(2017)04-0028-06

2017-03-20 編輯：胡新宇)