工業(yè)水污染的行動邏輯、社會原因及治理機制

許根宏

(1.南京大學法學院，江蘇南京 210093； 2.西北政法大學新聞傳播學院，陜西西安 710063)

工業(yè)水污染的行動邏輯、社會原因及治理機制

許根宏1,2

(1.南京大學法學院，江蘇南京 210093； 2.西北政法大學新聞傳播學院，陜西西安 710063)

基于社會學維度，可觀察到工業(yè)水污染場域存在一個正式規(guī)則與實踐規(guī)范相分離的顯性社會事實。而該社會事實的生成離不開某種行動邏輯，即工業(yè)水污染場域存在一個以地方政策架空正式規(guī)則、由污染企業(yè)裹挾地方政府、由幕后違規(guī)走向臺前違規(guī)、由內生違規(guī)轉向外生違規(guī)的行動邏輯。決定該行動邏輯的社會原因主要是制度結構失衡下的評價機制、權力結構失衡下的監(jiān)督機制、規(guī)則內化驅動力有限等。工業(yè)水污染的治理機制主要包括主體結構優(yōu)化、規(guī)則文化再生產和有效社會監(jiān)督3個方面。

工業(yè)水污染；行動邏輯；社會原因；治理機制

在我國日益加速的城鎮(zhèn)化進程中，隨著經濟社會的發(fā)展尤其是工業(yè)化的加速，大量的工業(yè)廢水未經處理直接排入河流，對水資源造成嚴重的污染，而征稅、管制或者排污權交易等治理污染手段亦沒能有效遏制我國水質繼續(xù)惡化的趨勢[1]。研究顯示，我國河流、湖泊、水庫、近海海域的污染呈總體上升態(tài)勢，其中水庫、湖泊的污染速度超過同期經濟總量增長速度或與之持平，農村飲用水安全問題仍然十分嚴重，這些都折射出我國經濟增長的水環(huán)境代價[2]。“2004—2015年突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息管理系統(tǒng)”顯示，全國共有23個省份共報告126起水污染事件，累計病例16 571例，死亡3例。其中，污染原因以工業(yè)廢水污染及生活廢棄物污染為主[3]。顯然，工業(yè)水污染是一個亟待解決的重大問題。

在所有工業(yè)水污染中，可以直觀到這樣一個普遍現象，即工業(yè)水污染場域的有關行動者并未嚴格按照現行正式規(guī)則來行動。抑或在污染實踐中，有關行為主體直接或間接地讓文本規(guī)范與實踐規(guī)范發(fā)生了不同程度的分離[4]。在某種意義上，之所以發(fā)生工業(yè)水污染，是因為工業(yè)水污染場域紙上的正式規(guī)則與行動中的實踐規(guī)范相分離，這也是工業(yè)水污染場域具有共性和顯在的社會事實。而社會是由人際關系和社會互動構成的，社會學就是要從研究有目的的人的行動開始，因為行動存在意義[5]。更重要的是，我們要從結構二重性中找到原本和經過修正或改良的社會結構。所以我們須透過工業(yè)水污染場域正式規(guī)則與實踐規(guī)范分離的表象來探究距離“真相”最近的社會事實，并在此基礎上找到解決問題的出路。

一、個案介紹與理論視角

1.個案介紹

巢湖水污染具有代表性。筆者選取了具有代表性的巢湖流域的工業(yè)水污染問題作為個案，并從2009年7月起，對巢湖流域開展了近10年的田野調查①自2009年7月起，筆者對巢湖流域的水污染問題進行長期田野調查。在操作中，筆者重點針對巢湖流域內的廠礦企業(yè)和有關管理部門,通過查閱文獻、參與觀察、深入訪談和問卷調查，開展田野調查。。巢湖是安徽省境內最大的湖泊，也是我國少數幾個淡水湖之一，系長江下游左岸水系，水域面積約820 km2，流域面積13 310 km2，跨11個市縣。在行政區(qū)劃上，巢湖在2011年以前主要橫跨合肥市和巢湖市，后經區(qū)劃調整歸入合肥市。巢湖水依賴地表徑流和湖面降水補給，入湖河流有35條。巢湖是流域工農業(yè)用水和生活飲用水的主要水源地，同時也是沿岸工農業(yè)排水和生活的主要納污水體，每年都有含氮、磷的廢水排入巢湖?！笆晃濉背?，巢湖呈中度富營養(yǎng)狀態(tài)，水質惡化。巢湖污染的首要原因是大量工業(yè)廢水的排入。

巢湖水污染治理同樣具有代表性。自2011年安徽行政區(qū)劃調整后，巢湖因在行政隸屬上主要由合肥市實際管理而開始走上綜合治理和水質逐漸得到改善的道路，并為我國大湖污染治理模式做出了積極的路徑探索。

2.理論視角

理論是“人們提出的一系列彼此相關的假設，以解釋兩個或更多可觀察的事實之間的關系，或為預測未來事件提供可靠的基礎”[6]?！八械纳鐣W家都會同意，理論就是力求解釋社會的過程和因果關系的?！盵7]在本研究中，筆者立足我國城鎮(zhèn)化中工業(yè)水污染普遍的現狀，結合巢湖流域的個案調查，首先觀察到工業(yè)水污染場域一個顯性的社會事實，即該場域紙上的正式規(guī)則與行動中的實踐規(guī)范存在不同程度的分離。針對這一社會事實，在宏大的結構功能主義的初步指引下，筆者將初步觀察到的結果假設為工業(yè)水污染是由于某些社會結構發(fā)生了異化或產生了負功能，即因正式規(guī)則與實踐規(guī)范相分離而造成工業(yè)水污染。但本研究真正要關注的問題是工業(yè)水污染場域的正式規(guī)則與實踐規(guī)范如何分離，為什么分離，及其如何糾偏或重構。因此，本研究需要具體的理論視角。以布迪厄等實踐理論為基礎成長起來的“過程—事件”為分析視角，主張把社會現實看作是一個動態(tài)的或流動的過程，通過“過程、機制、技術和邏輯”的描述和分析，重在發(fā)現實踐的邏輯[8]。以功能和結構主義成長起來的“結構—制度”分析視角，更有助于對事件背后深層次的“社會性”的挖掘和揭示。按照方法論問題上唯一恰當的態(tài)度是“對各種框架有益成分的包容，而不是排斥”的觀點[9]，所以本研究的具體理論視角是以研究為需要，吸收“過程—事件”與“結構—制度”的各自優(yōu)點，抑或汲取“過程”與“結構”分析的共同“營養(yǎng)”而用之。因此，本研究宏觀層面的假設或命題可以在中觀甚至微觀層面實施這樣的操作化，即針對“自變量”工業(yè)水污染，作為“因變量”的正式規(guī)則與實踐規(guī)范分離，至少可以進一步操作化為工業(yè)水污染的行動邏輯、社會原因及治理機制，抑或通過行動邏輯、社會原因及治理機制更為具體化的“因變量”，來解釋“自變量”工業(yè)水污染的發(fā)生、演變及解決路徑，從而在“對癥下藥”中找到解決問題的“良方”[10]。

二、工業(yè)水污染的行動邏輯

探究工業(yè)水污染的行動邏輯，需要回到工業(yè)水污染的具體場域，接近工業(yè)水污染場域的行動主體，觀察和呈現他們的行動方式，提煉他們的集體行動結構，從而挖掘工業(yè)水污染場域正式規(guī)則與實踐規(guī)范相分離的帶有規(guī)律性的社會事實。通過對巢湖流域的個案觀察，工業(yè)水污染的行動邏輯是指有關廠礦企業(yè)和地方政府及其管理者等行動主體，因共同利益的需要而產生了共同的價值取向，并在該共同價值取向的指引中為實現各自訴求而暫時結成“聯(lián)盟”，并以具有不同“粘性”的共同行動策略來行動。

1.以“地方政策”架空“正式規(guī)則”

在工業(yè)水污染場域，正式規(guī)則主要是指現有的文本規(guī)則。在我國現存的規(guī)則制度體系中，規(guī)制工業(yè)水污染的文本規(guī)則涉及法律、法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章和標準等。具體而言，主要包括《中華人民共和國環(huán)境保護法》《中華人民共和國水污染防治法》《城鎮(zhèn)排水與污水處理條例》《飲用水水源保護區(qū)污染防治管理規(guī)定》《地表水環(huán)境質量標準》《地下水環(huán)境質量標準》和《污水綜合排放標準》等。理論上，有關水污染企業(yè)和地方政府管理者如果嚴格依據這些正式規(guī)則開展生產經營和管理活動，則不應該發(fā)生工業(yè)水污染。但在工業(yè)水污染場域的運作實踐中，水污染企業(yè)及管理者等相關行動主體在引進、生產、評估、監(jiān)管等環(huán)節(jié)，往往選擇以地方政府規(guī)章甚至紅頭文件等地方政策，作為實際執(zhí)行的工具策略，來架空正式規(guī)則，在“心照不宣”或“睜一只眼閉一只眼”中，各相關主體相互支持，弱化和遮蔽了正式規(guī)則的應然價值。所以，在工業(yè)水污染場域，正式規(guī)則與實踐規(guī)范分離的邏輯起點往往從相關行動主體選擇地方政策作為行動的依據開始。當有關行動主體選擇地方政策作為對抗正式規(guī)則的策略或武器時，規(guī)則與實踐之間的大門便開始出現“裂縫”。在工業(yè)水污染的實踐中，由于地方政策的存在，流域內相關污染企業(yè)在引進建設中存在的不符合“三同時制度”、不達標排放等一系列水污染行為便可“蒙混過關”。

2.污染企業(yè)“裹挾”地方政府

在工業(yè)水污染場域，當相關行動主體選擇以地方政策來架空正式規(guī)則后，作為監(jiān)管工業(yè)水污染企業(yè)的地方政府及其工作人員便自覺或不自覺接受以地方政策為主要內容的規(guī)則指引。此時，地方政府在推動地方發(fā)展的道路上為了所謂經濟發(fā)展政績的需要，無異于登上了由污染企業(yè)為他們準備的“賊船”，且沿著一條“不歸路”逐漸駛離海岸，而越來越難以“掉頭”和“下船”靠岸。此時，工業(yè)水污染企業(yè)實施了以裹挾水污染監(jiān)管者的行動策略，將地方政府與自己捆綁在了一起。污染企業(yè)之所以能裹挾地方政府，直接決定因素是某些主導地方發(fā)展的地方政府在具體的監(jiān)管中因與擁有較多資本的污染企業(yè)具有某些共同利益的訴求而被其裹挾，以致被迫甚至主動與這些擁有較多資本的污染企業(yè)結成行動共同體。在地方發(fā)展的實踐中，由于社會生產與財富積累政績的需要，地方政府在出臺政策或執(zhí)行國家制度規(guī)則的過程中，很可能就自覺不自覺地考慮和支持擁有較多資本的污染企業(yè)的利益訴求而接受其裹挾。當地方政府被污染企業(yè)裹挾后，地方政府常以優(yōu)化環(huán)境的幌子，動用各種資源優(yōu)勢為污染企業(yè)的逐利開辟“綠色通道”。所以在工業(yè)水污染場域自然出現“正式的文本層面與事實的運作層面處于明顯的脫節(jié)狀態(tài)，一些社會群體可以憑借自身的資源優(yōu)勢，在社會的博弈場中獲得比文本還要多的利益，而一些群體則恰恰相反?！盵11]此時，被裹挾的地方政府與擁有較多資本的工業(yè)水污染企業(yè)共同推動了正式規(guī)則與實踐規(guī)范的進一步分離。

3.由“幕后違規(guī)”走向“臺前違規(guī)”

在工業(yè)水污染場域，違規(guī)行為結構的初始狀態(tài)往往表現為單個或少數行動主體的違規(guī)，此時違規(guī)也更多地表現為隱蔽或幕后的。但隨著地方政策架空正式規(guī)則啟動后，尤其是隨著污染企業(yè)裹挾了地方政府以后，單個或少數行動主體的違規(guī)逐漸演變成多數或群體性違規(guī)，此時所有參與工業(yè)水污染場域的行動主體就會在責不罰眾中逐漸走向公開的臺前違規(guī)。此時，工業(yè)水污染場域相關行動主體的行動邏輯將進一步得到這樣的呈現：由少數人違規(guī)轉向多數人違規(guī)，由一企違規(guī)轉向多企違規(guī)，由一地違規(guī)轉向多地違規(guī)，最終形成一個集體由幕后違規(guī)轉向臺前違規(guī)的漸進結果。在這一“波紋效應”中，地方政府與污染企業(yè)違規(guī)行動策略所積累的負能量會逐層傳導給下級政府和其他企業(yè)，直至村居一級基層行政機構與村辦和個體企業(yè)，這如同將石子投擲到湖面的結果。在由幕后違規(guī)公然轉向臺前違規(guī)中，有關行動主體制造的負能量最終導致工業(yè)水污染場域正式規(guī)則與實踐規(guī)范之間的“缺口”日益增大。在某種意義上，由幕后違規(guī)轉向臺前違規(guī)這一社會事實生成的邏輯過程，集中呈現了工業(yè)水污染場域正式規(guī)則與實踐規(guī)范相分離的邏輯過程。

4.“內生違規(guī)”推動“外生違規(guī)”

在工業(yè)水污染場域，有關行動主體從以地方政策架空正式規(guī)則，到裹挾地方政府，再到由幕后違規(guī)轉向臺前違規(guī)，其行動邏輯逐漸被觀察和呈現。但這些可以被觀察和呈現的行動邏輯并非工業(yè)水污染場域行動邏輯的全部，其后面還存在更深層次或更隱蔽的行動邏輯——有關行動主體以內生違規(guī)推動了外生違規(guī)。在工業(yè)水污染場域，內生違規(guī)與外生違規(guī)，直接受制于正式規(guī)則文化的社會化程度。如同“作為一種極其重要的文化類型的功能與價值發(fā)揮，法律文化的社會化主要是指法律文化在整個社會中的普及、傳播活動，及其功能發(fā)揮和實現的程度?！盵12]在實踐中，行動主體內心的良好守規(guī)習慣與依規(guī)則辦事意識會指引行動主體采取合規(guī)的行動策略。反之，主體內心缺少了對規(guī)則的應有敬畏或規(guī)則意識淡薄，同樣也會指引其選擇行動策略的不合規(guī)性。按照布迪厄慣習基本理論，行動是由關于在社會世界中如何運作的“實踐感”控制的。在某種意義上，在工業(yè)水污染場域，“實踐感”應該是由源自規(guī)則意識淡薄的內生違規(guī)決定外生違規(guī)的一個必然結果。這種由內生違規(guī)決定的外生違規(guī)，自然驅使地方政府和擁有較多資本的污染企業(yè)等行動主體敢于以地方政策架空正式規(guī)則，推動污染企業(yè)裹挾地方政府，再由幕后違規(guī)走向臺前違規(guī)。換言之，在工業(yè)水污染場域，推動正式規(guī)則與實踐規(guī)范分離的更深層次和更加隱蔽的邏輯基于這樣一個群體性的行動策略——以內生違規(guī)推動外生違規(guī)。在內生違規(guī)決定外生違規(guī)的邏輯演進中，自然就往往出現宣示政府(國家)立場的政府決策，始終遭遇著不同程度的執(zhí)行乏力，或被漠視和被拒斥，甚至被虛無化的情形[13]。

三、工業(yè)水污染的社會原因

如布迪厄所言，“通過結構主義或結構，我想說明在世界社會本身以及符號系統(tǒng)內(語言、神話等)存在獨立于意識和行動者意愿之外的客觀結構。這些意識和意愿能夠引導和限制他們的實踐與表現?！盵7]只有當揭示了工業(yè)水污染場域行動主體行動背后的隱性結構，或社會事實生成的“原因的原因”，才能深入理解我國工業(yè)水污染場域正式規(guī)則與實踐規(guī)范相分離的社會根源，抑或能透過利益驅動這一表面現象而尋找到工業(yè)水污染的深層次、隱性的社會原因。在某種意義上，這種潛藏于利益驅動說背后的社會事實，就是我們要尋找的具有真相意義的“社會物質”。

1.制度結構失衡下的評價機制

立足提升政府管理績效的維度，評價機制主要指政府組織機構對相關公共管理事項和責任主體進行評價的一種制度安排或操作程序，目的是為了在提升效能中確保管理目標的實現。但建構和運行一系列適應社會發(fā)展的科學評價機制，須以完善的制度為前提和基礎。現實中，雖然我國近些年在制度建設上取得了巨大成績，但制度的結構性矛盾仍是我國制度文化中的一個顯著特點。在宏觀層面，制度的結構性失衡主要表現為我國尚未完全建成國家與市場之間關系均衡且良性互動的制度結構，即現有的制度結構仍不能完全適應經濟可持續(xù)增長和社會全面發(fā)展的需要。所以說目前市場制度的不健全導致了產權保護的不力，政府行為邊界不明導致政府職能尚未界定清楚，要素市場因競爭不充分和市場定價機制不健全等制約了市場經濟的充分發(fā)展[14]。在工業(yè)水污染場域，由于制度的結構性矛盾導致評價機制欠科學或形同虛設，難以起到客觀正確地評價和監(jiān)督地方政府及其相關工作人員的作用。在實踐中，由于評價地方政府及其工作人員的制度設計在評價指標體系設置等多個環(huán)節(jié)仍處在亟待的改革與完善之中，致使制度結構單一而缺少系統(tǒng)科學的制度安排，制約了評價地方政府官員的運行機制難以真正遏制地方政府追求短期政績的沖動。如在評價的標準上，GDP指標權重雖正在被弱化，但地方政府仍熱衷于GDP至上，對可持續(xù)發(fā)展理念的內化及實際行動的自覺仍需要一個過程。教訓表明，如果片面追求GDP的增長，而忽視綠色生態(tài)發(fā)展，必然會助長甚至鼓勵工業(yè)水污染的產生。

2.權力結構失衡下的監(jiān)督機制

在城鎮(zhèn)化進程中，作為社會結構一部分的監(jiān)督機制是確保政令暢通和規(guī)則有效運行的重要手段。但監(jiān)督機制的完善和良好運行，需要一個科學合理的權力結構。在某種意義上，權力結構科學與否直接制約和影響著監(jiān)督機制功能的發(fā)揮。如果權力結構失衡，即權力組織體系中權力配置力量失衡，則監(jiān)督機制將按照權力配置中起主導力量的參與者的意志來設置，而力量薄弱一方則很難掌控和左右監(jiān)督機制的實際運行和效果。所謂監(jiān)督機制的權力結構失衡，即在決定監(jiān)督機制的權力組織體系中，因參與監(jiān)督的主體成員組成方式單一而導致結構失衡。監(jiān)督基層地方政府及其行動主體的權力結構失衡，也是當前社會結構失衡的一個具體化表現。在工業(yè)水污染場域，從監(jiān)督的維度考察，污染的發(fā)生與監(jiān)督有關行動主體違規(guī)行為的乏力直接相關，而監(jiān)督乏力的原因是由于監(jiān)督的權力結構失衡所導致的。按照社會結構失衡或斷裂的理論，監(jiān)督地方政府確保其正確行使職權機制的權力結構失衡或斷裂，是一種特定場域或更具有針對性的微觀上的社會結構失衡或斷裂。事實上，在工業(yè)水污染場域，對地方政府和官員乃至企業(yè)的監(jiān)督工作是由地方政府的主管部門來主導的，而在監(jiān)督機制運行的實踐邏輯中，雖因擴大民主和社會監(jiān)督的需要，并以民主測驗、社會投票、群眾評議等具體方式，讓越來越多的公眾參與到對地方政府和官員的監(jiān)督中來，但公眾主要是按照規(guī)定動作來參與監(jiān)督，公眾或代表公眾意志的相關社會機構因很難成為監(jiān)督權力結構中的獨立“第三方”主體，而難以完全發(fā)揮應有的監(jiān)督職能。

3.規(guī)則內化的驅動力有限

工業(yè)水污染場域，正式規(guī)則與實踐規(guī)范之所以分離而直接導致污染，其背后深層次原因與行動者規(guī)則內化的驅動力密切相關。社會學派的文化學派主張社會化的實質，是社會文化的內化。社會學家迪爾凱姆在開始使用內化的概念時主要指社會規(guī)范通過內化過程可以深植于個人意識之中，然后擴大到社會文化的內化[15]。其實，規(guī)則內化應是生物人在向社會人轉變的社會化進程中，逐漸將代表社會正義的規(guī)則意識逐漸植根于內心，并變成自覺指導自己行動的一個內化過程。在工業(yè)水污染場域，污染問題發(fā)生的直接原因雖是地方政府和擁有較多資本的企業(yè)等行動主體的違規(guī)行為所致，但深層次原因是規(guī)則內化驅動力有限所導致的，即造成地方政府和擁有較多資本的企業(yè)等對規(guī)則缺少應有的敬畏之心，導致規(guī)則意識淡薄，致其行動策略選擇的依據往往是地方政策或習慣做法。有限的規(guī)則內化驅動力，源自非制度性文化。非制度性文化的社會根源主要是我國傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土倫理對現代化進程中法治文明建設的深刻影響與制約。而這其中，包括鄉(xiāng)土本色、血緣和地緣、差序格局和禮治秩序等在內的鄉(xiāng)土倫理①“鄉(xiāng)土本色”“血緣和地緣”“差序格局”“禮治秩序”“鄉(xiāng)土倫理”等概念，參見費孝通先生所著的《鄉(xiāng)土中國》《江村經濟》《生育制度》等。，其雖然經過市場經濟大潮的重塑或修正，但這種植根于鄉(xiāng)土倫理基礎上的規(guī)范，其影響仍然深刻。整體上看，這種長期存在的非制度性文化，對規(guī)則內化的積極作用不但有限，而且往往具有較大的負功能。

四、工業(yè)水污染的治理機制

針對工業(yè)水污染場域相關行動主體的行動邏輯及其發(fā)生的社會原因，解決工業(yè)水污染場域的失范問題，抑或重構工業(yè)水污染場域良好的社會結構，讓經濟發(fā)展回歸綠色生態(tài)發(fā)展軌道的機制，主要涉及主體結構優(yōu)化、規(guī)則文化再生產和有效的社會監(jiān)督3個方面。

1.主體結構優(yōu)化機制

在工業(yè)水污染場域，行動主體規(guī)則意識不強是導致正式規(guī)則與實踐規(guī)范分離而產生污染問題的直接因素。所以解決工業(yè)水污染問題，須通過行動主體結構優(yōu)化機制來擴充守規(guī)則的行動主體。在工業(yè)水污染場域，存在兩類關鍵行動主體：一是包括基層黨政機關及其工作人員在內的群體；二是以工業(yè)水污染企業(yè)為主體的群體。如果這兩個關鍵主體的規(guī)則意識較強，則將會有更多的行動者按照正式規(guī)則來選擇行動策略，其行動邏輯必然是合乎規(guī)則的。所以，要想優(yōu)化工業(yè)水污染場域，須通過擴充這兩類關鍵群體遵守規(guī)則的隊伍規(guī)模來實現主體結構優(yōu)化的目的。隨著遵守規(guī)則主體規(guī)模的擴大，工業(yè)水污染場域守規(guī)的行動主體結構將會向“中間大兩頭小”的橄欖形的社會結構形態(tài)轉變，并逐漸趨于穩(wěn)定。在這個相對穩(wěn)定的社會結構中，工業(yè)水污染場域行為失范的可能性會降低。所以，首先是擴充知識型公務員隊伍。國內外公務員隊伍建設的經驗和教訓表明，公務員隊伍整體素質的高低是該群體道德修養(yǎng)、知識水平與綜合素質的高低。在工業(yè)水污染場域，通過擴充知識型公務員隊伍來擴充守規(guī)的行動主體，減少違規(guī)行動主體，是主體結構優(yōu)化機制的首選策略。在巢湖污染治理中，注重通過專家型領導干部隊伍和普通型領導干部的公務員隊伍建設，來推動基層執(zhí)政者整體素質的大幅提升，從基礎環(huán)節(jié)來解決工業(yè)水污染問題。在推動專家型主要負責人建設實踐中，推行公開選拔、公推公選、公推競職、公開選調、公開選聘等競爭性選拔制度。在壯大高素質普通型公務員隊伍層面，堅持公開、公平、公正的原則和凡進必考的錄用制度。與此同時，培育和引進規(guī)則意識強的企業(yè)，擴充守規(guī)的生產者行動主體。

2．規(guī)則文化再生產機制

在工業(yè)水污染場域，正式規(guī)則與實踐規(guī)范分離而導致失范問題的關鍵因素是由于包括地方政府在內的相關行動主體的規(guī)則內化乏力，所以規(guī)則文化再生產的目的是促進相關主體的規(guī)則內化。如何實現規(guī)則文化再生產，一是完善官員學法制度。因為全面依法治國必須抓住領導干部這個“關鍵少數”，領導干部要做尊法學法守法用法的模范①習近平在省部級主要領導干部學習貫徹十八屆四中全會精神全面推進依法治國專題研討班開班式上發(fā)表重要講話時強調，領導干部要做尊法學法守法用法的模范，帶動全黨全國共同全面推進依法治國(參見：人民日報，2015-02-03)。。地方政府及其工作人員作為工業(yè)水污染場域的關鍵行動主體之一，應成為規(guī)則內化的首要對象，所以要健全和完善工業(yè)水污染場域領導干部學法常態(tài)化機制。通過建立學法積分制、考評制、政府常務學法制、學法示范機關評比制、領導干部學法檔案制、定期督導制、點名調訓制、網上學法制、每周“一卡一法”制等系統(tǒng)舉措，實現干部學法常態(tài)化，盡快讓領導干部尤其是基層公務員知法、懂法、敬法，增強法治理念，培養(yǎng)法治思維，從而不斷增強規(guī)則意識。二是制度創(chuàng)新。在工業(yè)水污染場域，制度創(chuàng)新的直接目的是約束相關行動主體以合乎規(guī)則的行動策略來行事，促進工業(yè)水污染場域正義價值的實現。所以，工業(yè)水污染場域制度創(chuàng)新的主要問題有兩個：①該制度在宏觀層面的價值取向要確保能促進生態(tài)綠色發(fā)展，②確保該制度在微觀操作層面的可行性與高效率。三是送法下鄉(xiāng)?！敖裉斓乃痉ㄏ锣l(xiāng)是為了保證或促使國家權力，包括規(guī)則的力量，向農村有效滲透和控制?！盵16]送法下鄉(xiāng)是規(guī)則普及與制度推廣的一種重要形式或手段，其實質是增強社會大眾尤其是基層行動主體的規(guī)則內化。在工業(yè)水污染場域，包括制度創(chuàng)新在內的正式規(guī)則是否能真正有效運行，最終取決于工業(yè)水污染場域行動主體對規(guī)則的重視程度，并在實踐中追求行動的過程與結果保持與規(guī)則應然價值取向的一致性。作為規(guī)則文化再生產的一個重要途徑，送法下鄉(xiāng)核心功能是幫助相關行動主體在認識和接受規(guī)則中強化規(guī)則意識，通過規(guī)則進基層政府、企業(yè)、社區(qū)乃至田間地頭，促使相關行動主體的行為更具合規(guī)性。

3.有效的社會監(jiān)督機制

社會監(jiān)督機制是指在實現社會控制過程中，能否運用政策、制度、法規(guī)對反社會的惡行和罪行進行有效的預防、約束、禁止的社會機制[17]。在實踐中，由于社會監(jiān)督機制的運行失靈，變相導致工業(yè)水污染場域結構失衡的評價機制、權力結構失衡的監(jiān)督機制、規(guī)則內化等社會子系統(tǒng)釋放了諸多負功能，且這些負功能帶來的失范因得不到外力的及時糾偏而直接或間接決定了該領域相關行動主體的行動邏輯，直至推動正式規(guī)則與實踐規(guī)范的分離。通過對巢湖近些年治理實踐的考察，工業(yè)水污染的社會監(jiān)督機制主要包括3個方面。一是責任“終身綁定”，即針對生態(tài)環(huán)保問題建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制。在該機制的啟動程序和環(huán)節(jié)上，應將公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查和集體討論決定作為重大行政決策的必經程序。在該機制啟動實施后，通過重大決策后評估制度，跟蹤重大決策的實施情況，通過輿情跟蹤、民意調查、抽樣檢查、評估審查等方式，全面評估決策執(zhí)行情況，發(fā)現問題，及時調整。對決策嚴重失誤或者依法應該及時作出決策但久拖不決造成重大損失、惡劣影響的，嚴格追究相關人員的法律責任。二是將權力“關進籠子”，即針對生態(tài)環(huán)保問題建立權力清單和負面清單制度，編制“制度的籠子”。編好“制度的籠子”，需要根據工業(yè)水污染防治的實際需要，尤其要針對新情況和新問題，通過“加減法”確?！爸贫然\子”的科學性。在實際操作中，嚴格遵守一律公開的原則，依據清單向社會公開權力的范圍和行使程序及救濟渠道，避免權力“內部循環(huán)”，吹散附著在權力身上的“迷霧”，減少權力尋租。三是“開門”請群眾公議，即針對工業(yè)水污染建立公民全面參與監(jiān)督的制度。為提高社會公眾參與度與監(jiān)督力度，凡對涉及可能造成工業(yè)水污染的項目均應組織招募、選聘和培訓群眾公議團成員，聽取公民意見和建議，創(chuàng)建全民監(jiān)督的綠色通道。

五、結 論

在我國當下不斷加速的城鎮(zhèn)化進程中，工業(yè)水污染問題既涉及生態(tài)環(huán)境保護的技術問題，也涉及社會運行與治理問題。工業(yè)水污染問題的頻繁發(fā)生和大范圍存在，對我國加速轉型中的社會結構和社會秩序的重構具有不可忽視的副作用。解決問題的前提和基礎是科學地認識問題，即探究工業(yè)水污染產生的規(guī)律，因為只有基于正確認識工業(yè)水污染規(guī)律前提下的舉措才能對癥下藥。在工業(yè)水污染場域，我們最先觀察到的一個普遍的社會事實是該場域的正式規(guī)則與實踐規(guī)范發(fā)生了不同程度的分離，但這僅是工業(yè)水污染問題的表象，而非其實質。按照“過程—事件”與“結構—制度”的分析思路，工業(yè)水污染場域正式規(guī)則與實踐規(guī)范在不同程度上的分離背后隱藏著這樣一個行動邏輯，即工業(yè)水污染場域包括地方政府和水污染企業(yè)在內的行動主體在行動策略選擇上存在著一個基于“聯(lián)合制造”而生成的行動結構，即經歷了一個以地方政策架空正式規(guī)則、污染企業(yè)裹挾地方政府、由幕后違規(guī)走向臺前違規(guī)、由內生違規(guī)推動外生違規(guī)的一個具有某種規(guī)律性的邏輯過程。而更有價值的發(fā)現是，決定工業(yè)水污染場域相關主體行動邏輯源自掩藏在利益驅動解釋范式背后的更深層次的社會原因，即由隱蔽于利益驅動解釋范式背后的制度結構失衡下的評價機制、權力結構失衡下的監(jiān)督機制、規(guī)則內化的驅動力有限綜合因素而導致?；诠I(yè)水污染場域這一行動邏輯及其背后的社會原因，解決工業(yè)水污染的出路，抑或工業(yè)水污染的治理機制主要包括主體結構優(yōu)化、規(guī)則文化再生產和有效的社會監(jiān)督三類機制的系統(tǒng)建構與完善。

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(責任編輯：吳 玲)

10.3876/j.issn.1671-4970.2017.04.011

2017-06-18

安徽省哲學社會科學規(guī)劃項目(AHSKHQ2015D04)

許根宏(1972—)，男，安徽樅陽人，教授，博士后，高級記者，從事法律社會學和法治傳播學研究。

C91-03

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1671-4970(2017)04-0059-06