中國新聞立法的可行性研究

王向楠+周小潔

摘 要：新聞自由作為言論自由的延伸，是基礎性的憲法權(quán)利，世界各國法律及國際公約均對其有所規(guī)定，那么通過立法對其進行保護就成為我國新聞事業(yè)發(fā)展的必經(jīng)之路。本文通過對新聞立法的必要性進行分析，基于民主法制建設的要求、憲法可操作性的增強、對新聞業(yè)行政干預及惡意侵害的避免、新聞市場秩序的規(guī)范以及對“媒介審判”的預防等原因，論證了我國在社會主義法治國家建設的背景下對一部專門的《新聞法》的需求。我國歷史上的民主進程發(fā)展緩慢，導致了在新聞方面的法制建設相對滯后，但是經(jīng)過幾十年法律法規(guī)有關(guān)新聞規(guī)定的經(jīng)驗的積累，我國在現(xiàn)階段已具備專門立法的基本條件。因此接下來就應在我國具體國情的基礎上借鑒國外成功的經(jīng)驗使《新聞法》的出臺成為現(xiàn)實。

關(guān)鍵詞：新聞自由；憲法淵源；立法原則

改革開放這三十年來，中國的公共傳媒正發(fā)生著天翻地覆的變化。到目前為止，已經(jīng)基本形成了一個多元化的豐富體系，報紙、期刊以及電臺、電視臺數(shù)量劇增，規(guī)模逐步擴大并走向成熟，他們越來越在輿論監(jiān)督方面發(fā)揮作用。然而，在新聞媒體繁榮發(fā)展的同時，媒體及其記者的人身自由與合法權(quán)益也經(jīng)常遭到侵犯，記者采訪時遭到毆打、因新聞報道而被封殺等一系列不良事件隨之發(fā)生，但記者們對此卻訴求無門，尋求不到法律上的保護，這也引發(fā)了各界人士的關(guān)注，因此如何對其進行有效的保護成為亟需探討的問題，那么新聞立法便呼之欲出了。其實對于一部系統(tǒng)、獨立的《新聞法》的出臺的呼聲在這三十年間從未間斷，人們做出了積極的行動，可即使存在著現(xiàn)實需要卻至今未出臺，到底面臨著怎樣的困難？是否有實現(xiàn)的可能性？

1 中國新聞立法的必要性及其法治意義

1.1 對言論自由的保護是民主法制建設的表現(xiàn)

新聞媒體作為輿論監(jiān)督的主要載體，他們的采訪權(quán)、報道權(quán)等權(quán)利就應當?shù)玫奖Ｗo，這也正是一國民主政治的應有之義。 “憲法之父”麥迪遜的名言道：“是人民，而不是政府，擁有絕對主權(quán)”，還有人民享有“自由檢視公眾人物和公共事務的權(quán)利”都表明言論、出版自由是天賦人權(quán)，是人民所擁有的毫無爭議的權(quán)利。就我國目前的現(xiàn)實而言，我們處于社會主義經(jīng)濟建設的轉(zhuǎn)型期，民主建設是主流但各種社會問題也相對突出，新聞媒體此時作為各方利益的代表者就承擔起意志表達、輿論監(jiān)督的責任，那么在這個意義上，本著對權(quán)利的保護，新聞立法的重要性不言而喻。而事實上，正是由于現(xiàn)在新聞法的缺位，我國新聞工作者的權(quán)益根本得不到保障，義務性規(guī)范很多而權(quán)力性規(guī)范卻明顯較少。

“依法治國，建設社會主義法治國家”的治國方略在憲法修正案中確定了下來，新聞傳播毫無疑問是法制建設的宣傳工具，促進信息的流通。而新聞工作也需要法制系統(tǒng)的保障，通過立法保護新聞自由是法制建設的必要組成，也是其自身體系完善的必然要求。所以，在我國建設社會主義法治國家的大氛圍中，一部《新聞法》也就成為新聞系統(tǒng)充分發(fā)揮其宣傳、監(jiān)督等作用的基礎性工具了。

1.2 專門立法可以增強憲法的可操作性

在社會主義法治國家，“依法治國”、“有法可依”是最基本的原則，我們需要依靠法律去治理國家，新聞立法便也成為新聞業(yè)自身發(fā)展的需要。然而，縱觀上述憲法條文，我們會發(fā)現(xiàn)“新聞自由作為憲法權(quán)利的虛化”這一現(xiàn)實，即我國憲法只是對公民新聞自由的權(quán)利進行了原則性的規(guī)定，對新聞自由的含義、保護的范圍、標準等等都沒有明確界定，使得在真正的司法實踐中如何對案件進行認定都依靠法官的判斷，太大的自由裁量會使其可操作性不強。所以僅僅依靠憲法幾個條文籠統(tǒng)的規(guī)定，是無法達到對新聞自由的保護的，法律一級的規(guī)范性文件在現(xiàn)實生活中才具有一般意義。其次，按照我國一貫的司法實踐，憲法并不能直接成為法官判案的依據(jù)，所以在一定程度上，有關(guān)新聞自由的訴訟案件面臨著“有法不能依”的困境。這一現(xiàn)實迫切要求通過一般性法律文件的制定實現(xiàn)憲法司法化，從而將憲法中的規(guī)定落到實處。

1.3 形成獨立體系以避免行政干預及惡意侵害

一個完整成熟的法律體系可以有條不紊的治理一個社會、國家，其存在就是為了平衡政府的權(quán)力，這也是我們建設社會主義法治國家所追求的目標。我國的實踐卻是行政干預成為新聞媒體運行的一大特色，甚至有些時候更像是黨政機關(guān)的意識形態(tài)部門。行政管理代替法律管理，法律無法真正成為新聞關(guān)系的調(diào)整者。首先，新聞媒體的自主性減弱，對于一些與政府宣傳、主張的主流觀點相抵觸的報道經(jīng)常會遭到主管部門的禁止，從而不得不迫于壓力而放棄或改變觀點，新聞媒體的價值取向受到了政府宣傳部門不容忽視的控制，沒有了獨立思考的條件，監(jiān)督權(quán)作為其存在的基礎也毫無意義了。我國的歷史發(fā)展中，就曾多次出現(xiàn)統(tǒng)治者對新聞傳媒任意性的管制，造成媒體淪為政府下達命令的工具。當然，這并不是否定政府對新聞報道的監(jiān)管，對于失實、會產(chǎn)生不利影響的內(nèi)容進行限制，引導與民眾息息相關(guān)的資訊的全面如實的報道，反而是宣傳部門的責任與義務。其次，一些新聞媒體附屬于某些黨政機關(guān)，它的產(chǎn)生就是作為其宣傳工具而不是聚集言論的平臺，因此也不可能正確行使其監(jiān)督、批評的權(quán)利。另外，正如本文開頭所提到的由于利益的驅(qū)使，對記者的采訪、報道采取不正當?shù)氖侄芜M行阻礙，并使記者們遭到身體侵害等。那么，一部《新聞法》的出現(xiàn)，即使不能避免此類情況的發(fā)生，至少在制度層面上有了保證，可以緩解類似的惡意侵害的進一步擴展。

1.4 利用法律對新聞活動進行規(guī)范

建立社會主義法治國家的根本目的就是利用系統(tǒng)的法律制度規(guī)范社會秩序，以保證其順利運行，當然也就包括愈加繁榮的新聞市場。鑒于言論這一概念隨意性與不易管理性，新聞言論相對于其他的社會產(chǎn)品較難確定判斷其正誤、優(yōu)劣的標準，從而導致相關(guān)規(guī)范的缺失。加之處于現(xiàn)代化建設這樣的大環(huán)境中，對個人利益的保護達到了有史以來的最高水平，對意志表達的寬松政策又使得自由權(quán)利的濫用，新聞市場時而發(fā)生虛假、誹謗新聞等不和諧因素，這就急切需要一部法律對利益受害方的維護。而專門性的新聞立法就有助于調(diào)整相互沖突的利益關(guān)系：“新聞傳播活動同公民、法人個體權(quán)利的關(guān)系；新聞傳播活動同國家和社會的公共權(quán)力的關(guān)系”，從而保證各方利益協(xié)調(diào)發(fā)展。endprint

除此之外，有相當一部分新聞從業(yè)者并未擔負起其所承擔的社會責任，無可辯駁這是記者們道德方面的缺陷，卻也更是從新聞業(yè)存在起便始終在發(fā)揮根本影響作用的道德因素。比如，2008年9月陜西霍寶干河煤礦發(fā)生礦難，礦方為瞞報該起事故向記者發(fā)放“封口費”，在社會上造成極為惡劣的影響，相關(guān)責任人也受到了處理。從法理上看，法律具有一定的威懾作用和強制功能，那么，除了新聞從業(yè)人員的自我約束外，通過法律的威懾力以及事后的強制懲罰凈化混亂的新聞市場意義重大。

2 新聞立法的基本原則：保障與限制并重

新聞立法勢在必行，但是我們應當堅持保障與限制并重的原則，這是法律價值的基本體現(xiàn)。除了利用制度的建設切實保障新聞自由，更應該將此項權(quán)利限制在法律允許的范圍內(nèi)，將對其的保護范圍明確，制約其對個體自由的侵犯，這其實才是新聞立法工作具體操作中的重頭戲。綜合各國新聞立法的實際情況，均以此為原則。

2.1 以對新聞自由的保障為中心

新聞立法的提出就是基于我國目前對新聞媒體沒有明確定位、無法切實保障其權(quán)利等現(xiàn)狀，因此，毫無疑問這一過程就應當將重點放在如何對新聞自由進行保障從而確保這部單行立法的價值與意義。

首先，應當在法律、法規(guī)等規(guī)范性文件中明確公眾，尤其是新聞工作者的相關(guān)權(quán)利，保證其表達的獨立自主性。新聞從業(yè)者的采訪權(quán)、報道權(quán)以及公眾的知情權(quán)等概念都應當在具體條文中有所體現(xiàn)，使其權(quán)利的行使有法可依。在實踐中，這也有利于新聞媒體在進行報道時，不用將更多精力放在擔心其行為是否會輕易的被提起訴訟，從而無法自由的站在各自的立場上發(fā)表看法。

其次，除了積極的正面授權(quán)外，產(chǎn)生糾紛后的救濟性規(guī)定也必不可少。相較于新聞媒體的監(jiān)督對象，尤其是影響范圍較廣的社會事件，新聞媒體一般處于弱勢地位，受制于一定的行政監(jiān)管，其合法權(quán)益也經(jīng)常遭到侵害。那么在這種情況下法律應當提供有關(guān)規(guī)定使新聞媒體能夠?qū)で缶葷M行自我保護，避免因訴訟造成的負擔而喪失了自由表達的權(quán)利。

最后，鑒于我國現(xiàn)在實行社會主義市場經(jīng)濟制度，新聞業(yè)作為其中的一個產(chǎn)業(yè)，也理應被劃入這一范疇內(nèi)，按照市場規(guī)律進行運作，以市場的選擇為主，避免過多的行政干預以及意識控制。那么，不論是政府還是新聞業(yè)，都應當積極的營造一個能夠使新聞媒體根據(jù)市場需求及價值選擇而自主“發(fā)聲”的環(huán)境。

2.2 對新聞自由的限制亦須得到重視

1.新聞侵權(quán)的出現(xiàn)

正如辯證法的觀點：任何自由都不是絕對的?，F(xiàn)在對新聞出版的審查逐漸放松，更多的是在事后進行懲罰，雖然保證了新聞工作者自由發(fā)言的權(quán)利，卻也在一定程度上無法控制虛假、誹謗言論的產(chǎn)生；另外，信息傳播高度發(fā)達的環(huán)境使得每個人獲取資訊的途徑并將其擴散更加容易，同樣的就會或多或少牽扯到其他人的隱私。這就造成了現(xiàn)在越來越多的新聞侵權(quán)案件，并逐步成為目前新聞糾紛的主體。所謂的新聞侵權(quán)是指，通過新聞手段，對公民、法人和其他組織的名譽權(quán)、榮譽權(quán)、姓名權(quán)、名稱權(quán)及其他合法權(quán)益造成不法侵害。出現(xiàn)頻率最高也最引人注意的就是對公眾人物肖像權(quán)、名譽權(quán)等的侵害。例如，某報曾整版刊登范冰冰與王學圻欲私奔的報道，被范冰冰以侵犯其名譽權(quán)告上法庭，要求停止侵害、賠禮道歉并賠償，最后法庭以該報不確定報道的真實性的情況下便登載文章存在過錯判定范冰冰勝訴。這一典型案例就證明了如果一味盲目的保護新聞工作者的報道自由而不加限制，勢必會侵犯其他人的利益，而造成這一現(xiàn)象與新聞法的缺失不無關(guān)系。那么，我們在保護新聞工作者的合法權(quán)利的前提下所進行的新聞立法，應該同時致力于防止新聞侵權(quán)的出現(xiàn)。

2.如何對新聞自由進行限制

我們都清楚這樣一個道理：自由不是隨心所欲，而應當建立在不侵害他人利益的基礎上，新聞自由亦是。所以新聞立法更應注意如何對其進行限制才能保證各利益方自由的實現(xiàn)。這是立法過程中的一大難點，也是我國遲遲沒有出臺《新聞法》的主要原因。

第一，在新聞法中確立“新聞自由限制原則”，首先在整體上明確限制的概念。我國已有的各部門相關(guān)規(guī)范監(jiān)管性很強，且經(jīng)常存在互相沖突的現(xiàn)象，那么在這一原則性規(guī)定的指導下，能夠在一定程度上避免對類似案件裁判的不統(tǒng)一性。

第二，劃分新聞自由與其他合法權(quán)利的范圍以化解二者的沖突與矛盾，保證二者的平衡，具有至關(guān)重要的意義，也即界限是關(guān)鍵，其中國家利益、社會公共利益和私人利益都應當?shù)玫阶鹬亍！胺o明文禁止即自由”就是只要法律沒有以明確的條文禁止某些行為，那么人們就被允許實行。因此，立法中列名一個確定的標準使人們能夠預知其言論的后果，為人們明確一個合理的預期是重中之重，那么如何把握限制的程度，不至使該規(guī)定淪為“權(quán)力”對“權(quán)利”的控制，仍然需要不斷探索。目前我國憲法對言論自由進行了以下基本限制：不得用言論進行反革命宣傳、反革命煽動；不得用言論進行誣告、陷害其他公民的活動；不得用言論侮辱、誹謗、詆毀其他公民的人格尊嚴。這一規(guī)定使新聞從業(yè)人員在擁有更加開放的表達環(huán)境的情況下，同樣也肩負起一定的社會責任。筆者認為，確定一個判定標準既有利于法官準確對案件進行審理，也可以避免因法官的自由裁量而使得類似案件無法獲得公平、平等的裁判。美國最高法院的霍姆斯大法官在“申克案”的判決意見中有關(guān)判定標準的說法對言論自由的發(fā)展起到重要作用，他寫道：“每起案件的關(guān)鍵，在于當事人的言詞是否在特定情形下，有可能帶來一種明顯而即刻的危險，使得國會有權(quán)阻止實質(zhì)危害的發(fā)生。這是一個關(guān)于限度和程度的問題?！蔽覈环烈惨源藶閰⒖?，以法條的形式確定一個限度。

第三，縱觀歷史進程及世界各國的實踐，事前預防和事后追償是對新聞自由限制的主要方式，目前，為避免言論表達因事前審查而受到限制，造成單一模式、同一角度的評論，事后追償成為主流。我國一直以來對于新聞自由的限制就過于嚴格，事前審查在一定程度上阻礙了媒體記者們自由意識的表達，容易將思想限定在狹窄的軌道中，很多觸及社會熱點的言論也會被扼殺，不利于其監(jiān)督功能的體現(xiàn)。與此同時，事后懲罰的方式也可以加強新聞媒體自己的責任意識，在具體工作中時時督促自己，防止隨意性言論的出現(xiàn)，避免新聞侵權(quán)的發(fā)生。endprint

3 我國新聞立法的步驟

基于對我國新聞立法現(xiàn)狀的理解，一部單行法的出臺在當下有一定難度，需要綜合考慮各方面因素，并保證各種利益關(guān)系的平衡。我們應充分考慮我國的現(xiàn)實情況，逐步完善新聞法律體系，在條件成熟時自然而然的產(chǎn)生。我們知道即使是言論自由高度發(fā)達的美國，也經(jīng)過了一個漫長、艱辛的斗爭過程，因此我國也應該一步一步循序漸進的達到立法目的。

首先，毫無疑問應當加強新聞法學理論的研究，以取得相當豐富的學術(shù)成果為支撐新聞法產(chǎn)生的條件，繼而通過憲法解釋確定新聞自由、新聞保護的概念與原則作為單行立法的基礎。這樣，以根本法的具體條文為前提，繼而通過實踐逐步豐富這一原則的內(nèi)涵，為條件成熟后制定專門的《新聞法》提供一個方向與依據(jù)。其次，我們知道目前我國最多的還是以發(fā)布針對某一方面的行政性法律文件為主，那么在憲法中明確了新聞保護原則的基礎上應該繼續(xù)推動相關(guān)法規(guī)的合理制定以完善新聞保護的法律體系，并同時注意適應現(xiàn)實情況的變化避免沖突而不是一味的僅僅表達制定者的意愿與研究成果。其中法規(guī)能夠得到有效遵循更為重要，這亦是在立法的道路上需要不斷探索的問題。以《政府信息公開條例》為例，這是民眾與記者的知情權(quán)和采訪權(quán)、報道權(quán)得以保證的有力條件。雖然自2008年5月1日起已經(jīng)正式施行，但在具體操作過程中政府封鎖掩飾某些信息或不及時公開，只會造成群眾的胡亂猜測從而糾紛不斷。這樣即使法律制定了出來也毫無意義。除了國家從以上兩方面努力，行業(yè)內(nèi)統(tǒng)一規(guī)范的制定也應同時進行，因為對新聞權(quán)利的保護既不是單純的法律問題，也不是新聞行業(yè)自己的事，只有雙管齊下才能效果明顯。在這一點上我國可以借鑒其他國家的成功做法。例如，一些西方國家雖然也沒有專門的《新聞法》，但行業(yè)內(nèi)部的規(guī)章制度對新聞從業(yè)人員的管制卻極為嚴格，這就在一定程度上保證了新聞自查，避免了出現(xiàn)新聞市場混亂的局面。而與制定法律相對應、不能放松的一點就是新聞自律，也即“通過新聞從業(yè)人員出于良知、道義、社會責任以及對社會公共利益關(guān)注”，對于推動新聞事業(yè)的發(fā)展，這種內(nèi)在性的動力甚至會產(chǎn)生更大、更基礎的影響。而行業(yè)內(nèi)部的規(guī)范制定與從業(yè)人員的自律要求，能夠為最終法律的制定創(chuàng)造有利的環(huán)境，也可以提供經(jīng)驗教訓。

當上述過程發(fā)展的較為完善的時候新聞單行立法自然就水到渠成，因為無論是理論、實踐或是現(xiàn)實需要都有所依據(jù)。當然，《新聞法》的出臺也不應過晚，否則會在相當長的一段時間內(nèi)因沒有法律對侵害新聞自由的案件進行調(diào)整而產(chǎn)生嚴重的后果。

4 結(jié)語

近幾十年，我國的新聞傳媒業(yè)發(fā)展迅速，不僅形成了豐富多元的龐大體系，而且越來越發(fā)揮其輿論監(jiān)督的社會作用。但是，新聞界、政府機關(guān)及大眾并未對其具備較為成熟的認識，因此一系列問題接踵而來，新聞從業(yè)者的權(quán)利也無法得到保障。

新聞自由作為言論自由的延伸，是基礎性的憲法權(quán)利，是衡量社會民主與否的標準，世界各國法律及國際公約均對其有所規(guī)定。新聞立法是中國走向法治國家的必由之路，由于歷史及現(xiàn)實原因造成《新聞法》的滯后性，然而，我們可以清楚的看到，不管是來自于我國的新聞行業(yè)還是國際上的外部壓力，新聞立法的必要性與緊迫性都更為突出?！缎侣劮ā反嬖诘囊饬x不僅在于對新聞自由的保護，還要將其范圍控制在法律最低要求的限度之上，避免對其他權(quán)利的侵害，這也正是我國進行立法的難點所在。因此，借著我國現(xiàn)在以建設社會主義法治國家為重點的東風，在新聞事業(yè)繁榮發(fā)展的前提下，我國已具備了在合適的時機出臺一部《新聞法》的土壤。依靠一整套的法律體系管理新聞行業(yè)不僅可行，更是眾望所歸。

參考文獻

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